王海军｜法典编纂史对中国制定教育法典的镜鉴

摘要：法典编纂史对现代国家的法典编纂工作具有重要镜鉴，包括中国即将制定的教育法典。中国制定教育法典，应立足教育法典的传统与历史，基于本国既有的教育立法，发挥《民法典》的示范效应。通过制定法典，回应现实中的教育问题，实现教育立法系统化，加快教育法治发展，推动实现国家治理现代化。选择适合中国的法典化路径，在形式上整合现有教育立法形成一部完整统一的立法文件，在法典结构上采取总分式，协调教育法典中的公私法律关系和公私法律规范，预留一定的立法空间以保证教育立法的发展，并借鉴域外教育法典的经验，继承中国教育立法的传统，制定一部符合教育法精神、中国教育国情和法治发展的教育法典。

关键词：法典 ; 法典编纂 ; 法典化 ; 教育法典

作者简介

王海军，法学博士，华东政法大学法律史研究中心副研究员。全国外国法制史研究会理事，中国法学会比较法学研究会理事。

目录概览

一、问题的提出

二、中国制定教育法典的历史基础

三、中国制定教育法典的重要意义

四、中国制定教育法典的路径选择

结语

一、问题的提出

从现代意义上讲，“法典”通常是指18—19世纪以来对某一法律学科进行系统编制形成的有国家强制力的书面文件，“法典编纂”也是在19世纪大陆法系国家呈现出的特有历史现象。但如果从整个法律文明史角度出发，“‘法典’是一个复合和多维度的概念，既包括以习惯法或判例汇编形式出现的早期法典，也包括中国古代诸法合体、重刑轻民的综合性法典，还包括发端和生长在西方的近现代意义上的部门法法典，以及普通法法系通常作为法律汇编形式出现的法典”（封丽霞，2002，第68页）。

应当说，法典编纂作为立法史上的经典现象，已经成为世界性话题，呈现出多种样态并形成了法律史叙事，“在表面上体现为一连串真实事件的序列性展开，但是这其中每一个‘演进’的环节都蕴含着鲜明的价值判断”（高仰光，2021）。这对世界法制发展具有多重意义，可以说“法典编纂之举是立法史上一个世纪之大事业。国家千载之利害、生民亿兆之休戚，均依此而定”（穗积陈重，2014，第1页）。因此，对于任何国家和民族而言，法典编纂都是“一个国家和民族理性文化成熟的标志，代表了一种通过法律的计划来维护或改变现有社会境况的企图，象征着这个社会已经开始尝试着逾越混乱和野蛮，并试图通过精准的语言和严谨的逻辑思维来规制和调节自我”（封丽霞，2002，第37—38页），体现了某个时代或某个国家的文明程度，阐述法典编纂的成果就是展现人类法律文明的重要成就。

从法典编纂的历史来看，曾出现如《乌尔纳姆法典》《汉穆拉比法典》《十二表法》《国法大全》等著名古代法典，中世纪则以《萨克森法典》《教会法大全》《古兰经》为主要代表，在19世纪时以《法国民法典》和《德国民法典》为标杆兴起了第一波法典化运动，战后法典化运动开始降温，在“解法典化”危机和“再法典化”背景下开启了第二波法典编纂浪潮。21世纪至今，世界许多国家都在持续进行着制定新法典或法典修订的活动，虽然遭遇“解法典化”的挑战，但法典编纂工作始终未停，并伴随着全球化趋势成为重要的立法活动。在中国，从《法经》到《唐律疏议》彰显了中华法系法典编纂的历史传统，清末变法修律活动下催生的《大清新刑律》《大清民律草案》《钦定大清商律》等一系列法典，以及国民政府时期编纂的《六法全书》，都是中国近代社会的重要法典编纂成果，可以说“法典的编纂、沿袭、修订和变革始终是中国绵延不断的法制历史进程的基本主线”（瞿郑龙，2021）。新中国成立后也不断在为编纂法典而努力，2021年1月1日《中华人民共和国民法典》（以下简称《民法典》）正式施行成了中国法典编纂里程碑式的重要成果，凸显出中国法治建设的巨大成就，标志着中国正式步入法典化时代。基于此，国内法学界开始围绕法典编纂问题展开讨论，并对各领域的法典编纂工作提出建议，国家2021年立法工作则计划环境法典、教育法典、行政基本法典的编纂工作逐步启动，其中《教育部政策法规司2021年工作要点》着重指出2021年将“研究启动教育法典编纂工作”，这在很大程度上预示着教育法将成为中国法典编纂工作中的一个重点领域，并将以此继续推进中国法典编纂事业的发展。

从理论角度出发，制定教育法典既涉及立法论问题，也带有极强的法史论色彩，因此从法典编纂史角度出发研究中国教育法典制定问题就十分重要。从实践视角出发，现阶段中国制定教育法典工作已经提上日程，应当基于教育领域的现行法律规范，制定出有别于一般普通立法的专门法典，将教育领域的各种法律文件、具体的法律条文、蕴含的法律元素在教育法典中进行协调性重构，既保持抽象性和普遍性，又要确保具体制度设计合理周密，最终形成内含法治价值、外有运行效力的教育法典。因此，如何制定一部符合现代法典精神，同时体现中国教育法治精神的教育法典应当是理论和实践中共同需要研究的问题。

二、中国制定教育法典的历史基础

考察法典编纂史可知，每部法典都并非凭空出现，此前都需要具备一定的基础，既包括本国的优良历史传统，也包括可资借鉴的域外资源，既包括可以为编纂法典所用的现行立法，也包括根据实践可能被确定下来的法典新规则，这些都是客观存在且重要的规律和经验。基于此，中国制定教育法典必须要考察其历史基础。

（一）教育法典编纂的历史传统及模式

在法典编纂史中，民法、刑法、商法等领域的成就较为突出，但不可因此否认其他领域法典的历史及功能，教育法典即是重要一例。教育法典基于其调整法律关系的特殊性，以及对社会进步的重要功能，在整个法律体系和法典家族中占有重要一席，并在各个国家呈现出不同的模式，勾勒出了教育法典编纂的单线历史轨迹。

从应然意义上讲，法典编纂需要从既有的法律规范中抽象出一般性的法律原则，并将其与具体法律规范按照逻辑和顺序形成一个新的规范体系。教育法典也应当遵循上述模式展开，但法典编纂史上出现过多部教育法典，并且因编纂模式不同而表现为不同的类型，如美国在《美国法典》中专设《教育法典》部分，将不同形式的教育法律集合于该部分，呈现出一定的汇编性，表现为“汇编型”法典。相比较而言，《大韩民国教育法典》《俄罗斯联邦教育法》《摩尔多瓦教育法典》则为“体系型”法典，其中体系化性质明显，表现出逻辑自洽、体例与内容明确等特征。这种意义上的法典编纂不再简单机械地将形式多元的法律规范予以合并，而是基于理性设计对法典中的概念术语、体例结构、法律制度加以调整、修改、规范、协同和统一，从而使法律规范融合成为一个具有体系性的有机整体，并进行系统、完整和具有内在逻辑的法律阐述。与“汇编型”和“体系型”两种模式不同，日本形成了以《教育基本法》为总则，以教育单行法为分则的“类法典”，而法国的《法兰西教育法典》则是“调整法国教育领域最全面的法律规范，也是全球研究教育法典的典范”（童云峰，欧阳本祺，2021）。可以说，在英美法系和大陆法系国家中都存在不同模式的教育法典，共同形成了整个教育法典编纂的历史传统，各自的不同特点以及编纂模式的差异是基于法制发展程度、国家法制运行机制和法典编纂传统而在各个历史阶段和不同国家呈现出的不同立法方式，它们都在整个教育法典编纂史中呈现出重要性。

相比较而言，中国制定教育法典的工作尚在准备阶段，而世界范围内的教育法典的历史发展和具体模式，以及现代发展样态在很大程度上成了中国制定教育法典的域外参考，并可以在这个基础上完成教育法典的前期研究工作。

（二）中国教育法律体系已经形成

从法律史角度考察，编纂法典要以当前有效或历史上有效的法律以及形成的法律体系为基础，而并非凭空制造一部全新的文件。因此，从一般意义上讲，法典编纂要“以一定数量的同一类或同一部门法的单行法等法律规范的存在为前提”（徐静琳，李瑞，2004），这不仅是法典编纂的内容源泉，可以最接近本领域和本国的具体实践，同时也是凸显该领域法典精神的重要载体，因此法典编纂必须要有一定的立法基础，对于教育法典而言，“教育法规范群乃是编纂教育法典的基础”（湛中乐，2021）。

中国教育法治建设过程中，立法先行是一个重要特征。教育立法在改革开放后开始起步，自1995年《中华人民共和国教育法》颁布后进入蓬勃发展阶段，2011年以来，中国教育立法的重心开始从立法向完善法律体系转变，修法成为重要工作内容。时至今日，中国教育立法经过40余年的发展，已经涵盖了教育法律、教育行政法规、部门规章和地方性法规和地方规章，共同形成了中国教育法律体系的基本框架，这些不仅推动了教育法治的发展，同时也为制定教育法典提供了重要基础。具体而言，中国教育单行立法包括《中华人民共和国教育法》《中华人民共和国教师法》《中华人民共和国义务教育法》《中华人民共和国高等教育法》《中华人民共和国国防教育法》《中华人民共和国职业教育法》《中华人民共和国民办教育促进法》《中华人民共和国家庭教育促进法》，其中多部立法都在不断进行修订，以适应教育新情况和教育事业的发展。同时，还存在一些与教育相关的单行法，以及诸多教育行政法规和部门规章，如《中华人民共和国国家通用语言文字法》《中华人民共和国学位条例》《高等教育自学考试暂行条例》《教育行政处罚暂行实施办法》《中华人民共和国中外合作办学条例》等，这些均从不同面向规定了教育领域的内容。值得一提的是，近年来在青少年法治教育领域的立法资源整合后形成了对教育单行立法发展的深化（晋涛，2020）。

基于教育立法的发展，中国各个层级和领域的专门立法为建立教育基本制度，如学位、义务教育、职业教育、高等教育、学校、教师、教育考试的基础性制度体系已经完成，共同调整教育各领域的关系，已形成了一套以《宪法》教育相关条款为基础，以《教育法》为核心，以8部教育法律为统领，同时涵盖多部教育行政法规、部门规章，以及地方性法规和地方规章的教育法体系（任海涛，2020年），这些都为中国制定教育法典奠定了法律体系基础。

（三）《民法典》对制定教育法典的示范效应

法典编纂的效果很大程度上取决于国家在法典编纂领域的整体氛围，以及重要的示范效应。《民法典》的成功制定和顺利实施是中国特色社会主义进入新时代以来法典编纂工作的重要典范，并深刻触及教育法领域制定法典的意愿，习近平总书记就提出：“民法典为其他领域立法法典化提供了很好的范例，要总结编纂民法典的经验，适时推动条件成熟的立法领域法典编纂工作”（习近平，2021）。

在日趋成熟的教育法领域，《民法典》编纂的实践对中国教育法典编纂具有重要的示范效应。第一，《民法典》形成了中国法典化的立法气氛，教育法具有了制定法典的立法环境。应当说，《民法典》通过法典编纂方式使得法律将现实性、整合性和系统性三者统一，“本质上是对法律的形式逻辑思维、法典与本土化的协调、法典发展的动力和促进法典目的实现的辩证统一认识”（单国钧，张琳，王国庆，2020），这种理念和思维对教育法典的制定具有重要意义。第二，《民法典》实施以来的良好表现，在实践中对社会需求的理性回应，彰显了法典的法治力量。实施水平和效果预示着法典类型的立法可以适应中国社会的运行和发展，《民法典》作为全面依法治国的重要制度载体，以持久的方式将各种民事原则和私法理念注入民事法律之中，并在实践中回应社会需求，这对于即将制定的教育法典无疑是一个重要示范。第三，《民法典》编纂的重大意义赋予了法典以高度。《民法典》的编纂是在推进国家治理体系现代化、实现中华民族伟大复兴的过程中和高度上认识和定位的，其中所凸显出的实践价值对其他领域法典的制定具有很强的示范意义，教育法典的编纂就可以基于这种认识和高度，整合制度并形成体系化的立法。

《民法典》颁布和实施在外在上表现出法典这种立法形式在中国的适应性，在社会运行中的重要功能，以及在法治建设中的重要作用，在内在上则凸显出中国在《民法典》之后法典化时代所需要考虑的问题，也预示着立法方式的转型，这些都为制定教育法典提供了重要的示范。

此外，法典编纂技术是制定一部高质量法典的重要基础，因为一部法典的编纂并非形成一个外观上与其他法典相同的法律文件即可，“其实质在于构造系统的法律范式的过程”（徐静琳，李瑞，2004），这就要求法典编纂必须要有足够的技术经验。中国具有法典编纂的悠久传统，并且在不断摸索中形成了自己的经验，而《民法典》编纂所积累和总结的技术经验更为丰富，标志着中国法典编纂技术的日趋成熟，这些都成为制定教育法典的必要准备。

客观而言，在法典编纂范畴内，我们不主张极端的法典主义，而是认为应该根据各个部门法的具体情况和现实条件，对各自领域的立法是否应当采行法典化的方式问题进行区别性对待和分类化处理（瞿郑龙，2021）。从上述制定教育法典各方面的阐释来看，中国立法者之于制定教育法典的计划已然是考虑过其基础和条件的成熟度，并在预期之内在这个基础上大力推进。

三、中国制定教育法典的重要意义

法典编纂是一项重大且明确的立法活动，而且每个法律领域的法典都具有各自的特殊功能，综观法典编纂史，无论是古代法典还是现代法典，从保障社会运行到国家治理，从法律演进到法律文明的体现都凸显了法典编纂的意义。就制定中国的教育法典而言，除法律本身以外还具有政治、经济、文化和育人的多重价值，是国家发展的首要事业，对于中国社会的发展和教育事业的进步更是如此，因此中国编纂一部教育法典的意义不言而喻。

（一）制定教育法典可回应教育现实问题

法典是法制发展的产物，反映了某个时代的主要特征，“一个国家经济社会发展发生深刻变化、表现出新的时代气息时，就会对立法提出新的要求，法律制定背后必然体现时代任务和时代特色”（周光权，2021），如《十二表法》是平民为打破贵族对法律解释和法律适用的垄断进行斗争胜利的结果，《唐律疏议》反映出社会经济发展中出现的新型法律关系的调整要求。因此，编纂法典并非纯粹提高立法形态，而且还要回应民众的关切，满足人们对法律普遍性、稳定性的需求。

法典编纂的前置工作是对某个领域中的实践问题和发展形势进行判断，并依据这种判断考量其法制发展的方向和方式。从中国制定教育法典方面而言：第一，制定教育法典不是教育领域的单纯立法行为，其中蕴含了对教育发展整体趋势的法律回应。在现代社会，“我国教育立法将需要面对利益主体多样化、利益诉求冲突化、教育规律复杂性、矛盾冲突多因性、实施主体重叠性等多种因素交错带来的复合型挑战”（马雷军，2020）。因此，从很大程度上说，中国制定教育法典体现了国家对教育领域发展更系统、更完备、更精确的法律回应。第二，教育法典编纂既是一项重大的立法活动，同时也是一项重要的法治活动。中国特色社会主义法治建设需要各领域的共同推进，私法领域已经通过《民法典》完成了这个任务，而制定教育法典则是通过教育领域的立法发展，推动教育法治建设，并以此推动整个国家法治发展的过程，体现出了新时代法治发展的成就。第三，制定教育法典可关注民众进行教育实践中所提出的现实问题。中国的教育事业发展多年，并随着国家发展和社会进步出现诸多现实情况，无论是教育主体还是受教育主体，无论是教育实践者还是教育管理者都存在实践层面的诉求，因此教育法典要回应民众的关切，满足人们对教育法普遍性、稳定性的需求，因为“任何法典编纂都需要面对其所规范的社会生活的多元性，也因此需要在编纂时协调社会生活中不同利益方的相互歧异，甚至是正相对立的利益诉求”（许小亮，2017）。

鉴于此，发展中国教育立法需要正视现有挑战和未来趋势，在制定教育法典之前对相关问题进行准确定位，并为制定教育法典工作提供有效合理的实践资源。

（二）教育法典可实现教育立法系统化的目标

一般而言，现行法律、习惯、判例和学说都是法典编纂的主要来源，这些材料分散且可能出现重复甚至冲突，因此法典编纂是将这些分散的法律形式进行分类，并分配到设定的各章节之中去，同时对重复和冲突之处的条文进行合并或删除，表现出一个将分散立法逐步整合并系统化的过程。

在法典编纂史上，如古代的《优士丁尼法典》是对历代皇帝敕令进行整理、汇总和删改后的法律文件，“在进入近现代社会之后，虽然有‘制定’法典之说，但这只是相对而言的，因为任何一部真正起作用的法典，其产生过程首先离不开对已有法律资料的搜集整理”（严存生，2008），并在这个基础上将各单行立法和相关法律规范进行整合。对于中国制定教育法典而言，现行的单行教育法呈现出碎片化和甚至条文冲突对立等问题，而基于法典优于单行法的特性，教育法典不仅针对教育领域某一个教育层级、某一个教育主体、某一个教育方面制定的法律，而是整合教育法各项制度和规范，针对教育领域的所有法律关系制定的一部较为系统全面的立法（马雷军，2020）。因此，中国制定教育法典，一方面可以解构当前教育法混乱的体系格局，既应对了教育法某些领域的立法不足，又避免重复立法的弊端，统一法律适用，减少教育关系的纠纷；另一方面可以通过重新构建新的立法体系加强教育法律体系的发展，并以此实现教育立法从分散化走向系统化的目标。

对于此，有学者就指出，“从人类的思维习惯和思想感知来说，需要将社会上的法律关系，用一种规范（规则）的方式，予以概括、表述、公示、实施（执行）时，体系化的、成文的、将所有需要调整处理的事项排列组合在一起（集大成式）的法典，肯定比那些排列无序的、碎片化而分散的、不连贯甚至互相有矛盾的判例法要更加适合、符合本性”（何勤华，2021）。当然，教育法从分散立法到系统化为整体的法典编纂需要一个过程，不可一蹴而就，因此无论是编纂方法的选定还是法律材料的遴选整合都需要经过不断的讨论和修正。

（三）教育法典编纂可大力推进教育法治

自改革开放以来，中国的教育法治建设取得了巨大成就，经历了从“教育法制”到“教育法治”的话语转变，教育法治的水平不断提升，对于促进教育治理体系和教育治理能力现代化，实现教育现代化的目标具有重要作用。同时也应当注意到，在新时代法治建设过程中，教育法治建设需要继续推进，这在很大程度上需要通过制定教育法典的方式来实现。

具体而言，一方面制定教育法典有利于促进教育法原则的统一，渐进性实现教育法治目标。法典编纂的任务不仅是法律规范的形式体系化，更是法律原则统一的实质体系化。当前，学界根据《中华人民共和国教育法》的规定提炼出教育法典确立“立德树人”“服务国家和社会发展”“权利与义务相统一”三大基本原则在各教育单行法中得到了体现，但由于各立法之间存在的制度性冲突，教育基本原则统一性存在实然上的不足，而制定教育法典则能够推动教育法原则的统一进程，并在这个基础上“为教育领域提供统一和明确的规范，促进教育活动的秩序化，实现教育的平等与公正”（童云峰，欧阳本祺，2021），以期渐进性地实现教育法治的建设目标。另一方面，通过制定教育法典可以在很大程度上提升教育法治观念，并在此基础上推动教育法治的发展。教育法治观念是教育发展的重要文化基础，制定教育法典可以更好地将教育法治理念贯通在一部法律文件之中，无论是对于教育法的宣传还是学习，以及加强教育主管机关和学校的依法治教、依法治校、依法治学意识方面都非常重要。基于此，可以更好地在全社会树立教育法治观念，形成全社会对教育法律的信仰，推动中国教育法治的发展。

（四）制定教育法典有利于推动国家治理能力现代化

国家的有效有序治理需要多途径予以实现，其中创立一套符合政治要求且有益推动社会发展的法律体系是执政者必须要考虑的问题，这不仅可以统一、明确法律制度，达到执法和司法的最佳效果，而且可以形成进行有效社会调控的规范体系，而编纂法典本身的特点对于上述目标的实现非常适合，这也决定了法典编纂必然成为国家治理的一个重要途径。在中国，“法典编纂，尤其是重大法典的编纂，是实现国家大治的重要途径。法典在中国的兴起和发展，首先就是基于为治之需的”（周旺生，2002），而且“自法经开创了中国成文法典的模式之后，历代统治者在取得政权，实施国家治理时，都以成文法典的方式，来推行自己的理念和意志”（何勤华，2021）。

在现代社会中，法典编纂的功能已经从维护国家统治逐渐转向促进国家治理现代化，法典已经不是一个单纯的技术性文本，而是治理国家过程中进行社会和政治重构的决定性文本（石佳友，2020），如《民法典》不仅是新时代的立法成就，其价值更加“体现在国家治理的方方面面，其中包含了推进全面依法治国、推动我国的人权事业发展、国家治理体系能力现代化等方面”（王立民，2021），“涉及全局性，对整个社会有贯穿性”（孙宪忠，2020）。现代化与国家治理有着密切的内在关系，国家治理离不开现代化，现代化构成国家治理的题中应有之义。对于现代国家而言，“国家治理能力现代化端赖教育现代化，教育现代化又依靠教育法治的实现，而教育法律体系的完善程度直接决定着教育法治建设水平，教育法律体系完善的最终目标又是实现教育法法典化，故而教育法法典化对教育法治化、教育现代化均意义非凡”（童云峰，欧阳本祺，2021）。通过教育法法典化，可以在完善教育法体系的基础上更好地调整教育关系，协调教育领域参与者的权利义务，营造良好的教育秩序，增强教育主体的法治观念，促进各类纠纷有效化解，降低教育治理成本，从整体上推动教育法治的发展，实现教育现代化，从而最终为实现国家治理现代化提供有力支撑。因此对于中国而言，制定教育法典“对于维护我国教育法制统一、保障教育立法质量、推动依法治教、实现教育治理能力现代化，具有不可替代的显著作用”（刘旭东，2021）。同时，中国的教育法典以“法典”来命名，也意味着向全世界宣告中国教育法已跻身于世界教育法典之列，并以此彰显中国国家治理现代化的重要元素。

应当说，法典编纂在实现立法形式转变的同时更加注重实质精神，凸显了某个特定时代的文化表征，凝结着历史、社会和法律的重要观念，展现了人类法律文明的重要成就。中国制定教育法典的意义已经十分凸显，将教育法典的意义和价值予以落实也是新时代中国教育立法发展的重要任务。

四、中国制定教育法典的路径选择

法典的形成具有普适的一般规律，同时也因领域不同而存在特殊进路，这就需要立法者根据本领域的法律特征选择一条合适的路径制定法典。就中国教育法典而言，应当在法典编纂史中获得一定的启示，并基于中国教育实践和教育立法的现状，以及教育法治发展的趋势，选择一条适合中国制定教育法典的路径。

（一）整合现有教育立法为一部完整统一法律文件

法典编纂，如果在某部单行立法已经比较成熟的情况下，只要按照法典的要求将其进一步系统化、完整化、集中化就可以把现有立法文件改造为法典。如果不具备此种条件，那么就需要通过重新整合的方式完成。对于中国教育法而言，目前还没有现成的某部单行立法可以通过改造直接演变为法典，并且还存在相互分散的状态，因此需要通过法典化过程重新整合成一部完整统一的教育立法。

第一，制定教育法典应使教育领域法律规范在同类法律问题上具有普遍性。教育法典应当包含单一或多元的法律关系，是在抽象性基础上表现出的普遍性教育法律关系，因此编纂教育法典过程中必须要在具体法律条文中注重普遍性，将教育领域的法律问题类型化，并按照同类法律问题的普遍性对法典进行统合，从而灵活地适用具体教育问题。

第二，制定教育法典应当按照现代法典的模式和体系进行，重视法典各部分的内在逻辑，内容严谨明确，繁简相宜，语法正确，概念清晰且统一，体例结构符合国情，条文顺序合理，在内容中体现概念、语法、条文元素的科学性，在法典体例中有序安排各项内容。

第三，教育法典编纂应当实现教育领域的全覆盖。法典编纂“必须不仅提供针对诸多具体问题的规则，而且也必须覆盖某个法律的全部领域”（齐默尔曼，2012，第14页）。制定教育法典时，需要将中国教育领域的法律问题和法律关系纳入法典之中，参照教育发展计划，基于现行有效的教育单行立法，以及相应的其他立法文件，将教育领域问题进行全覆盖。但同时需要指出的是，这种全覆盖并非要求法典内容面面俱到，而是要求法典所确立的教育法律基本原则应成为法典的核心，因为对法典编纂史的阐述可知，编纂完成的法典随着社会发展和时代变迁是无法保持其全面性的（徐静琳，李瑞，2004）。

基于上述讨论，中国教育法典需要在几部重要的教育单行立法和行政法规中的内容重新分类、合并、删改，综合性地进行法律规范整合重组，最终形成一部在形体和实质上都优于任何一部现行教育立法的全新法律文件。这种立法方式不仅有利于统一教育立法，消除原本冲突和重复的规定，也有利于具体的实施和运行。

（二）教育法典在结构上应当采取总分式

法典具有形式化的外在表现和具体的法律规范，表现为编纂法典过程中法律条文的设计是否简明，是否以民众易于理解的方式呈现，法典条文显现出的法律精神是否促进国家利益和人民权益的实现。因此，法典采取的结构方式就十分重要，而总分式结构应当更加适合中国教育法典。

具体而言，法典编纂的总分结构将普遍性内容归纳形成法典总则部分，而其他则按照顺序和逻辑关系编为法典分则，“这种立法技术被称为‘提取公因式’，目前被广泛应用在法典的立法之中”（马雷军，2020）。这种结构基本已经成为中国制定所有法律的通行版本，《民法典》更是采用此种结构的最佳典范。因此，中国编纂教育法典应当采取总分结构模式，这种较为成熟的法典编纂技术能有效完成教育法典的制定，同时也遵循了中国法典编纂的普遍范式和传统，有利于统一法典结构，保持教育法典的体系性，实现对法典内容的理解和实施。

就总分结构的具体安排而言，“总则编由目的性条款、基本原则和共同性规则组成，对分则诸编甚至整个教育法典有着统辖遵从的效力。就此而言，总则编的质量关乎教育法典体系的整体水平，也是实现教育法体系质的进步的根本保证”（任海涛，2021）。笔者认为，应以《教育法》为基础进行总则部分的编纂，因为《教育法》是全国人大制定的基本法律，具有统率其他教育行政法规的功能，同时以《教育法》为基础能够减少编纂过程中的工作量与争议（湛中乐，2021）。在具体制定过程中，可以总结《教育法》中的基本原则，并结合其他立法内容抽象出普遍原则形成总则，集中规定教育法典普适性的一般规则，实现法律概念的统一，明确立法任务和立法精神，奠定教育法典体系的基本框架，凸显出新时代中国教育发展的表征，凝结文化、社会和法律的重要观念，并融合着教育法律的实质精神。在分则部分，可以具体实现对教育各部分权利的保障，按照现有单行立法所涉及的教育领域，以及新型教育领域中的法律关系进行排序组合。具体而言，可以将学前教育、义务教育、教师、高等教育、学位条例、职业教育、教育促进、国防教育、高等教育等各类条文区别对待，避免在条文繁简程度上的固定化。同时，在设计教育法典中不同种类的法律规制问题需要区别对待，例如涉及行政、诉讼等行为和程序涉及面向较为复杂，且容易出现规定上的漏洞的部分，内容需要相对细致，而对于法律责任部分的内容，可以通过整合条文相对简化。

可以说，通过总分结构来设计教育法典，可以达到其制定的最佳效果，并且可以很好地将现代教育法治精神融入其中。当然，总分结构在具体的制定法典中还是需要一个步骤，即先制定出总则部分，然后在根据具体的领域设计各分则的内容。

（三）教育法典应协调其中的公私法律关系及规范

立法的最终目标是调整某个领域的法律关系，但20世纪以来，私法公法化、公法私法化的法律现象不断出现，诸多既带有公法性质又兼具私法属性的法律事务和法律领域纷纷出现，呈现出公法与私法彼此游移、高度混合、深度交错的特质（美浓部达吉，2003，第149—251页），因此现代法律的属性已经没有绝对的公私界限，社会法、经济法、环境法都可谓是兼具公法与私法两种属性的典型。从教育法所调整的法律关系上来看，也是既有公法关系，也有私法关系，中国制定教育法典必须要厘清其公私法律关系，协调其中的公私法律规范。

教育法在实践中所调整的法律关系相对宽泛，呈多元化形态，包括教育行政关系、教育民事关系。教育行政关系，即教育行政机关在管理过程中与其他教育主体或者受教育者发生的各种法律关系，教育民事关系如教师体罚学生的行为伤害学生身体的，应承担民事赔偿责任等。可以说，私法中的价值、理念和方式正逐步渗入教育法中的公法性规范，公法中的职权法定原则、比例原则、公共利益等观念正在逐步拓展到教育法的私法条款中，并以此应对教育法律关系多元化的问题。基于教育法律关系的多元化，教育法开始具有公私法的双重属性，“并不拘泥于传统行政法，而是由宪法、行政法、民商法、刑法、诉讼法、财税法等法律部门共同构成”（任海涛，2021），其中某些制度，如教育惩戒具有私权属性，又具有公权力的色彩（尹晗，2020），其中既有学校和其他教育机构和受教者的私权利，也存在行政部门对教育行为管理过程中的公权力。

应当说，如何调整教育法典中的各种法律关系是教育事业发展必须面对的重要问题，也是教育立法进行具体制度设计的基础，更是推动整个社会发展的必要考量，这些都是教育法典编纂所必须考虑的，也是编纂完成后法典有效实施的基础。因此，公私法二元对立的格局逐渐打破意味着教育法典应实现法体系内公、私法规范的协调与接轨，必须要平衡教育法典私法自治与公法管制之间的关系。

（四）教育法典编纂应预留立法空间

法典编纂应反映社会需求，但却无法始终紧跟社会发展，难以囊括整个领域法律的全部，否则过于细化的条文就会导致法典繁琐复杂，突破了法典简明的要求，从法典编纂史上看，无论任何部门法领域，以一部单一的法典整合并统摄全部的法律规范都是一项不可能完成的任务。这并非法典所特有的缺陷，而是由法律滞后性所决定的。在现代社会，尤其进入数字时代后的法律问题更是呈现高度复杂性，法典的完备性更类似于一种乌托邦式的理想（陈小君，2020）。因此法典编纂要尊重立法现实，避免法典完备性的理想主义。

相对于发展的中国社会而言，教育法典制定完成后仍需面对教育发展无法预知的多样性，如果要制定一部纯粹意义上的“统一教育法典”而再无其他形式的教育法规范，那么教育法典的功能也就因此而弱化。鉴于此，制定教育法典应为教育法律问题的变化预留立法空间，并树立在实施后还需要单行法作为补充的意识。具体而言，中国制定教育法典应当尽量完备，并预判未来教育发展的趋势和形态，在对以往立法和法律实践考量的同时进行前瞻性立法，理性看待法典条文会变得陈旧呈现滞后的必然性，并在法典编纂的基础上丰富多种法律形式，发挥单行法的优势，补充和解释法典内容，“在体系化的基础上，保留必要的、灵活的、开放的制度留白，以不断吸取实践经验，保证教育法律体系的新旧制度衔接与协调”（周洪宇，方皛，2021），这既保证了法典本身的功能最大化，也可以为教育法整个体系的有序持续发展创造空间，并为此后优化、修订教育法典奠定基础，“不仅要容忍特别法的存在，也要为行政法规、地方性法规和部门规章预留创设教育法规范的空间”（湛中乐，2021）。这是中国编纂教育法典所需要面临的现实问题，也是后续发展中需要形成的工作常态。

（五）教育法典要在适当继承和借鉴基础上完成

法典编纂是一个复杂的立法工作，非凭一己之力即可完成，需要考虑本土传承下来的立法基础和法典传统，也需要借鉴域外成熟的法典编纂实践，同时也要吸收人类法律文明演进过程中的共同法典成果，所呈现出的一般规律是人类法律发展进化的共同轨迹，这些表现无论在古代法典还是现代法典中都存在，如《汉穆拉比法典》就继承了古代美索不达米亚法典化的成果及其智慧，在16—18世纪德国编纂法典过程中就对罗马法进行了继受，中国在清末修律中，《大清现行刑律》是在《大清律例》的基础上吸收近代西方的刑法概念、原则和精神而形成。应当说，一部法典的成功制定一般需要通过对内继承和对外借鉴两种进路。

在中国制定教育法典过程中，需要考量本国已经存在的教育立法基础，同时需要研究和考察国外的教育法典。如前文所述，在教育法典编纂史中，世界上诸多国家已经编纂过各种模式的教育法典，其中涉及了教育领域的问题和教育法应当遵循的精神。同时，中国在教育立法发展过程中，已经形成了多种教育单行立法，其中所形成教育领域的分类、教育法律原则、具体条文内容等都可以为教育法典制定时所继承。应当说，中国制定教育法典对本国的继承和域外的借鉴实质上是对人类法典文明的吸收。从本质上讲，随着全球化的到来，中国要秉承本土法典编纂传统，对域外法典进行深入比较研究，学习和借鉴人类法典编纂的先进理论，“在立足于自己的‘传统’（国情）的基础上，要借鉴和吸取外国立法和法典的经验，从而制定自己的‘原创性’法典”（刘兆兴，2008）。

总体而言，中国制定教育法典，需要将现行的分散单行教育立法按逻辑和体例进行系统整合形成整体的法律文件，映照当下中国教育发展的现状、存在的问题，以及亟需的立法支持，尊重中国教育立法发展的历史和规律，梳理和遴选中国现行教育法体系中的可用元素，比较研究域外教育法典编纂的理论与实践，形成最优化的教育法典制定方式。

结语

随着人类的进步和社会的发展，各种社会关系日益明确，民众对于各种利益的期待也逐步可以预期，此时法典编纂将重新进入高潮。在这种趋势之下，我们研究法典编纂问题应当更注重“中国性”和“现实性”，即“现在正在全面推进有中国特色的社会主义法治国家的建设，我们必须在全方位地比较、借鉴、吸收各个时代、各个国家的立法成果的基础上，予以优化，予以创新，才能在此基础上制定出更为优秀的法典，才能使因2020年的颁布而出现的法典化趋势更加健康地向前发展”（何勤华，2021）。在这种期待下，新时代制定教育法典成为中国教育事业发展到一定阶段国家为了提升教育治理能力现代化而应采取的必然措施，是中国教育事业发展的必然选择，也是对中国教育法治实践的重要回应。应当从法典编纂史中获取有益的学理资源和实践资源，制定出一部符合中国教育演进规律、推进教育法治建设发展的教育法典，有效提升教育立法质量，促进教育法律体系整体协调，保障教育工作在法治轨道中良性运行，并以法典化模式促进教育治理现代化目标的实现。笔者认为，在中国的法典化时代，教育法典也必然会成为中国法典体系中的重要部分，成为中国特色社会主义法治建设重要成就之一，我们应当在致力于构建中国特色的法治体系的基础上，以习近平法治思想为引领，以制定教育法典为契机推进新时代的法典编纂工作。

（王海军工作邮箱：nivi2006@163.com）

为适应微信排版已删除注释和参考文献，请见谅，如需阅读全文，请点击左下角“阅读原文”获取。

上期回顾

特稿

黄斌, 李波：因果推断、科学证据与教育研究——兼论2021年诺贝尔经济学奖得主的教育研究

在线教育

曹梅等｜父母教育卷入对中学生在线学习表现的影响——江苏省中小学在线教学调查研究报告之一

赵丽等｜在线学习中家长投入对其感知子女学业倦怠的影响——江苏省中小学在线教学调查研究报告之二

朱彩兰等｜中小学在线教学高绩效教师的特征分析——江苏省中小学在线教学调查研究报告之三

赵晓伟等｜从应对危机到适应变化：不同类型校长在线教学领导行为特征分析——江苏省中小学在线教学调查研究报告之四

柏宏权等｜区域教育管理者对在线教学融入常态教学的意愿及其影响因素研究——江苏省中小学在线教学调查研究报告之五

高等教育