刘晖, 马浚锋｜竞争型政府：中国高等教育规模扩张的一种解释

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竞争型政府：中国高等教育

规模扩张的一种解释

文 / 刘晖, 马浚锋

摘要：中国式财政分权体制形成了竞争型地方政府，而各地方政府“因竞争而增长”的博弈过程又加剧了高等教育地方化趋势，推动了中国高等教育规模的高速扩张。本文结合2004—2018年中国30个省（直辖市、自治区）的面板数据，基于财政分权视角，探讨了“竞争型政府”竞争程度对地方高等教育规模水平的影响。结果表明：财政分权没有对地方高等教育规模扩张产生直接影响，而“竞争型政府”竞争程度可以显著提高地方高等教育规模水平，并在财政分权对地方高等教育规模水平的负面影响中产生调节作用；滞后一期的系数估计值有较大的下降，表明地方高等教育规模的扩张很可能是地方政府即时性竞争政策的结果，且在东部沿海地区与内陆地区具有异质性。高质量发展阶段中的高等教育治理要求战略型中央政府调整竞争“尺子”（指挥棒），正确引导地方政府展开竞争，避免将高等教育大众化发展阶段中的竞争观念带进普及化阶段。

关键词：高等教育 ; 教育规模 ; 竞争型政府 ; 财政分权 ; 标尺竞争

作者简介

刘晖，广州大学教授、博士生导师，教育学博士点和博士后科研流动站负责人，广州大学粤港澳大湾区教育政策研究院院长。兼任广东省高教学会高等教育学专业委员会理事长、广东省学位与研究生教育学会副会长、中国高教学会高等教育学专业委员会常务理事。

马浚锋，本文通信作者，广州大学教育学院博士研究生。

目录概览

一、引言：中国高等教育规模高速扩张的动因是什么？

二、文献基础与理论框架：因竞争而增长

三、研究设计

四、实证分析

五、结论与思考

  一、引言：中国高等教育规模高速扩张的动因是什么？  

根据最新公布的全国教育事业统计公报，截至2021年全国共有普通高校2756所，各种形式的高等教育在学总规模达到4430万人，高等教育毛入学率为57.8%，标志着我国建成了世界上最大规模的高等教育体系。在全国普通高等学校名单中，除去中央部（委）直属的国家重点大学外，地方大学共2638所（刘晖，2008，第24页），占全国普通高校总数的95.72%；其中，直属地方政府部门的公立大学1864所，占地方大学比例70.66%。可见，作为我国高等教育发展的生力军，地方大学的蓬勃发展加速了高等教育的地方化趋势，快速且持续地推动着中国高等教育规模的扩张。在世界各国高等教育发展史上，美国花费了30年才实现高等教育普及化的目标；而英国、日本等欧亚发达国家从20世纪60年代完成高等教育大众化到21世纪初进入普及化阶段，花费了40年甚至更长时间(别敦荣，易梦春，2019)。我国自2002年提出从高等教育大众化迈向高等教育普及化的目标算起，只用了18年。那么，到底是什么力量支撑着中国高等教育规模的高速发展？为什么地方政府有如此强烈的动机扩大高等教育规模？或者说高等教育地方化背后的逻辑是什么？这也是本文将要探讨的几个关键问题。

高等教育发展的外部规律强调一国的社会、经济、政治、文化环境对高等教育发展的影响(潘懋元，王伟廉，2013，第30—31页)，相关研究也据此对中国高等教育规模扩张的关系效应进行了分析。有研究者基于制度学视角，认为中国高等教育规模扩张的动力机制是地方政府提高毛入学率的需要(阎凤桥，毛丹，2013)，有人则从高等教育适龄人口和经济发展需求层面探讨了中国高等教育规模扩张的必要性和可行性(李硕豪，李文平，2013)。有研究者解析了经费投入对区域高等教育规模扩张的正向效应，认为中国高等教育规模的高速扩张源于政府财政投入的增加(方芳，刘泽云，2019)；有人则基于供需关系的视角，认为高等教育人才需求与供给关系的动态平衡是中国高等教育规模持续扩大的动因(赵庆年，曾浩泓，2020)。这些已有研究基于宏观理论或微观实证，关注经济发展水平、受教育意愿与高等教育规模扩张之间的关系，要么囿于抽象层次的理论阐述，要么忽视了教育经费投入、毛入学率等指标与高等教育规模的多重共线性关系，仍然没有充分地回答为什么地方政府有如此强烈的动力增加高等教育财政投入、提高高等教育毛入学率等问题。因此，这些研究很难为中国高等教育规模高速扩张的动因提供充分的、富有学理和逻辑区分度的解释。

高等教育政治学研究表明，高等教育在各国、各时期都受到不同程度的控制，因为在高等教育系统内外，真正的“利益”总是多重的(克拉克，2001，第284页)。中国高等教育发展与转型的历史进程也植根于中国社会，是中国政治变革、政策改革的结果，它遵循多重政治逻辑，通过不同的“利益”诉求表现出来。本文的基本立论是：中国高等教育规模的高速扩张是地方政府间“因竞争而增长”的博弈结果。地方政府在“财政分权”制度下获得当地社会建设事项的资源调配能力的同时，中央政府通过自上而下的人事任免权“把激励搞对”，促成了“竞争型政府”的成型。因此，当政绩观从“唯GDP”转向“科学发展、治理成效”时，高等教育事业建设成为社会公共治理的重要考核指标之一，倒逼着地方政府将“高等教育规模指标”带进“晋升锦标赛”与“标尺竞争”的博弈过程中。这一博弈在内部表现为各级地方政府官员的考核、晋升与公共治理绩效挂钩的“晋升锦标赛”，在外部表现为地方政府围绕高等教育事业建设的“标尺竞争”（对高等教育的价值认同、增加高等教育经费支出）。博弈带来的结果一方面是加剧了高等教育的地方化趋势，另一方面也推动了中国高等教育规模的高速扩张，在此过程中，初步形成了颇具特色的中国高等教育发展模式。这个模式快速地、有效地、较高质量地完成了中国高等教育从大众化向普及化的过渡，积累了大量的有益经验和“地方性知识”。但由于中国国情和政治体制的原因，中国高等教育的发展模式有别于西方国家。为此，本文以“竞争型政府”为理论基础，解析地方高等教育规模扩张的动因，并结合2004—2018年省际面板数据，为中国高等教育规模扩张提供实证逻辑，从中透析中国高等教育发展的地方化趋势，进而为中国高等教育规模的高速发展提供一种更加具有说服力的学理化解释。在此基础上，本文最后还探讨了中国高等教育普及化阶段的教育治理体系、治理能力现代化面临的挑战和发展路径。

  二、文献基础与理论框架：因竞争而增长 

（一）中国式财政分权与竞争型政府的成型

从广义上讲，财政分权（Fiscal Decentralization）是世界各国财政体制改革的共同选择，指的是中央政府将财政控制权转交给地方政府(林毅夫，刘志强，2000)。改革开放后，中央政府以“分灶吃饭”的方法进行财政包干，以“甩包袱”的形式下放财权和事权，转移财政压力(谷成，2009)。财政包干制会使中央与地方之间围绕“财政承包合同”讨价还价，不可避免地导致中央财政份额减少，使中央政府难以正常履行职能。于是，在1994年以后中央政府开始进行分税制改革，根据事权与财权相结合的原则划分税种，将税收分为中央固定收入、地方固定收入及由中央与地方共享收入三类。中央政府在保证财政收入的同时，赋予地方政府“剩余索取权”，使地方政府财政收支与地方经济发展挂钩，其结果是地方政府成为地区经济发展收益的固定分享者。当地方政府的支出越来越受制于地方财政收入时，地方政府就有更大的热情致力于地方经济建设与财政竞争(张军，周黎安，2007)。

以往对中国改革开放后经济快速增长之谜的解释，着重强调的是地方财政包干和分税制改革对地方政府行为的影响，认为中国的财政分权制为地方政府提供了强有力的（边际）财政激励措施(Jin, et al., 2005)。然而，有研究者对美国和俄罗斯财政分权的研究发现，对地方政府的财政分权无法给地方提供足够的财政激励，区域内财政激励措施不会对地方经济产生重大影响(Alexeev, 2016)。由此引出的问题是，为什么只有中国的财政分权才给地方政府带来了强烈的经济投资与增长的动力？相关解释认为，中国式财政分权对地方政府经济投资热情的激励内含着发生在同一时间的干部人事管理制度改革(陈诗一，张军，2008)。因为传统财政分权理论强调自下而上的分权，认为地方政府拥有了真正意义上的决策权，如财权、事权、人事任免权后，不仅可以通过更好地使用地方信息，更为有效和公平地为地方居民提供公共服务，还能有助于地方居民更多参与地方民主的推进(谷成，2008)。与之相比，中国式财政分权的特点在于自上而下的分权，它保留着政府行政结构自上而下的人事任免权，构成上级政府对下级政府的行政约束，是一种不充分的分权。财权、事权的下放表现为中央政府以委托人身份授权作为代理人的地方政府执行职能。中央政府在向下鼓动地方政府大力开展经济建设的同时，也将地方高等教育事业发展等社会公共服务的责任落实到地方政府，以实现更有效率的财政配置的目标。因此，中央政府能够通过财政权力下放、人事任命权力集中来下达目标和政策指令，给予地方政府竞争的空间，促进竞争型政府的成型。竞争型政府在内部（纵向）表现为“晋升锦标赛”模式下的各级政府官员以仕途为核心的政治晋升竞争(周黎安，2007)，在外部（横向）表现为同层级地方政府的标尺竞争，亦即当中央政府可以用其他地方政府的作为和绩效来考核和评价一个地方政府的时候，地方政府之间就会形成相互模仿的竞赛(张军等，2007)。

（二）竞争型政府与高等教育规模扩张

“竞争型政府”是理解地方政府激励中国高等教育规模扩张逻辑的关键线索。在“晋升锦标赛”中，当上级政府以地区高等教育规模指标为依据考评下级政府的政治绩效时，就会对各层级政府官员执政行为施加强激励。作为“理性经济人”的各级政府官员以“仕途”为内在追求，以高等教育规模指标为外在追求，由此强化了各地方政府扩张高等教育规模的需求，带来政治领域或公共部门的晋升竞争效应。这就意味着，地方政府提供的公共服务不是由地方居民对公共产品的需求程度决定的，而是与上级政府的考核及晋升指标相关(姚洋，杨雷，2003)。然而，高等教育投资毕竟是一项长效工程，与地方主官要在较短的任期内追求“时间短、见效快”的行为逻辑相悖。以往研究也普遍认为，由于“唯GDP的晋升锦标赛”存在，财政分权体制下地方政府要“向上负责”以获得晋升机会而开展激烈的经济竞争，只好倾向于“重基础设施投资，轻科教文卫支出”，这就导致了“为增长而竞争”的财政结构扭曲和财政支出效率的下滑(傅勇，张晏，2007)，亦即生产性支出的大幅增加(尹恒，徐琰超，2011)，非经济性公共支出比重受到挤占(Caldeira, 2012)。尽管地方官员的政治晋升竞争对社会公共服务的供给水平提高具有显著正向效应，但仅局限于见效快的项目，教育、医疗等公共服务存在“搭便车”效应(安秀梅等，2018)。而且，教育支出还受到地方官员个人偏好的影响，较年轻的官员更加偏向于较少的教育支出，而年长的官员更加愿意增加教育投入(江依妮等，2017)。也就是说，财政分权与晋升激励仅仅意味着地方基础设施等生产性财政支出的增加，而并非科、教、文、卫等公共性财政支出的增加，那么又该如何理解“竞争型政府”对高等教育规模扩张的影响？

对此，有研究解释道，非经济性公共支出比重的增加源于地方政府官员晋升考核标准由经济绩效转为科、教、文、卫等指标(张梁梁等，2016)。当政绩观由“唯GDP”转向“科学发展”时，中央“指挥棒”转向了对地方社会治理成效的全面考核，倒逼着地方政府转变发展观念，重视科技创新、教育文化、人民健康状况等民生工程，增加对科、教、文、卫的非经济性公共支出。同时，随着对高等教育与科技创新、城市吸引力、区域竞争力的价值认识的加深，地方政府有强烈的热情投资高等教育事业，进而在各地方政府间形成相互模仿的竞赛(王守坤，任保平，2009)，激励各地方政府共同推进我国高等教育规模的扩张速度。例如，从“十五”规划到“十三五”规划，战略型中央政府分别确立了15%、25%、36%、50%的“提高高等教育毛入学率”施政目标，它就如同GDP增长率指标一样，成为中央政府考核地方政府的政治绩效的依据之一。各地方政府继而展开了以“提高高等教育毛入学率”为目标的标尺竞争，“层层加码”，纷纷将其纳入本省、直辖市、自治区的教育发展规划（见表1）。这就是说，地方政府存在策略模仿的标尺竞争行为，当一个“邻居”的高等教育入学率上升时，周围的“邻居”迫于晋升压力也会积极地推动域内高等教育毛入学率的提高。基于2007—2010年312个地级市教育支出的研究也证实，上级政府通过比较教育支出来评价地市级政府的相对教育政绩，甚至决定地方官员是否连任，从而引发了地市级政府之间的标尺竞争(周亚虹等，2013)。可见，在其他条件不变的情况下，“竞争型政府”通过官员晋升锦标赛与地方政府间的标尺竞争对地方高等教育规模扩张产生了正向影响。

表 1   我国部分省域“十五”—“十三五”高等教育毛入学率目标及其完成情况

注：表中高等教育大众化或毛入学率的具体数据及相关描述皆源自中央政府、各省、直辖市、自治区政府对外发布的《国民经济与社会发展五年规划》（“十五”~“十三五”）、《国家教育事业发展五年规划》（“十五”~“十三五”）。

（三）理论分析框架

综上所述，中央政府人事任免权下的财政分权为地方政府提供了资源配置能力与竞争空间，促进“竞争型政府”的成型。竞争型政府在内部表现为处于“晋升锦标赛”的地方官员竞相角逐经济发展效益、社会治理成效，在外部表现为地方政府围绕高等教育政策目标和支出展开相互模仿的“标尺竞争”，从而带动地方高等教育规模的迅速扩张。换言之，各地方政府“因竞争而增长”的博弈过程在加速高等教育地方化趋势的同时，也推动了中国高等教育规模持续、快速的扩张（见图1）。一方面，中央政府人事任免权下的财政分权促成了“竞争型政府”的成型，为地方高等教育规模扩张提供了资源配置能力。财权下放导致地方政府的支出越来越受制于地方财政收入，也使地方政府有更大的动力致力于地方经济增长；事权下放则为地方政府提供了竞争空间，因为只有当中央政府的“指挥棒”转向高等教育治理绩效时，地方政府的理性行为才会更倾向于履行高等教育支出的责任。另一方面，财政分权对地方高等教育规模扩张的影响效应间接受地方政府间政治竞争程度的推动。可以说，地方政府持续扩大高等教育规模的动力是由地方政府间的政治竞争程度内生出来的。中央政府通过人事任免权“把激励搞对”，保证了它能够以教育政绩作为“指挥棒”对地方政府发展高等教育事业施加强激励，促使地方政府围绕高等教育支出展开标尺竞争，持续不断地推动地方高等教育的规模扩张。

图 1   中国高等教育规模扩张的理论分析框架

根据以上分析，本文提出的主要假设是：财政分权并未对地方政府扩张高等教育规模产生直接动力，而是通过“竞争型政府”将地方政府的资源配置能力充分地调动出来。也就是说，地方政府间的政治竞争程度越激烈，地方高等教育规模扩张程度就越大。

  三、研究设计  

（一）基准回归模型构建

财政分权对地方政府经济发展热情的激励在已有文献中已经得到了充分的验证。根据我们的研究假设，本文在实证部分的主要任务是回答：第一，随着高等教育对地方经济发展、区域创新作用的日益凸显，财政分权下的地方政府是否有直接动力推动地方高等教育发展？第二，地方高等教育规模的快速扩张是否属于各地区政府激烈竞争下的产物，亦即“竞争型政府”的竞争程度对地方高等教育规模扩张有什么样的影响？由于地方高等教育规模水平受个体差异和时间趋势的影响，且Hausman检验在1%显著性水平下拒绝原假设，因此，本文构建的双向固定效应模型分析财政分权和“竞争型政府”对中国高等教育规模扩张的影响具有合理性，其基准回归模型表达式为：

　　上式中，i表示省份，t表示样本观测年份。ScaleHE_it为被解释变量，表示地方高等教育规模水平；β₀为常数项；FD_it、COMGOV_it为解释变量，分别表示财政分权度、“竞争型政府”的竞争程度，用以验证财政分权、“竞争型政府”对地方高等教育规模水平的影响；FD⋅COMGOV_it为两者交互项，用以识别“竞争型政府”的竞争程度对财政分权影响地方高等教育规模扩张的调节作用；Controls_it为一组控制变量；β₁、β₂表示解释变量的系数向量；β₃、β₄分别表示交互项、控制变量的系数向量；α_i为个体固定效应，用以控制各省域不易被观察到的、不随时间变化但随个体而异的遗漏变量问题；λ_t为时间固定效应，表示与时间累积效应相关的未观察因素，用以控制各省域高等教育发展共同面临的宏观形势的变化、随时间变化的增量；ε_it为随机扰动项。

（二）变量选择与指标说明

1. 财政分权度。财政分权度（FD）是本文的解释变量之一，它为地方政府履行高等教育支出行为提供物质保障。财政分权度越高，表明地方政府财政自给自足能力越强，对中央政府财政转移支付的依赖性越低，财政配置自由度越高，亦即地方政府更具有资源配置能力以进行高等教育事业建设。然而，目前学术界对于财政分权度和财政分权度指标的构造等问题，也仍然缺乏一致的看法。不同的研究问题，其背后的经济逻辑也不同，因此构造的财政分权度指标也可能不同。例如，在分析财政分权对地方科技投入的影响时，有研究者使用了人均地方财政预算收入占人均财政总收入的比例来衡量各省市的分权程度(潘修中，2017)；在考察地方政府公共服务支出结构时，有研究者则使用了地方财政收入自给率、地方财政支出自决率和地方财政预算内收入占比来衡量财政分权度(储德银等，2015)。理论上而言，最能反映财政分权度的指标是地方政府更具支配灵活性的预算外收支，然而，在我国，地方政府预算外收支数据的获取难度较大。此外，由于地方政府在税基和税率上的自主权较少，因此，地方政府财政收入指标也并不能有效反映财政分权度。由于地方政府财政支出指标在一定程度上反映出地方政府财政能力和支出行为的偏好，因此本文更倾向于采用地方政府预算内本级财政支出数据来构造财政分权度指标(傅勇，张晏，2007)，同时考虑到地方政府财政支出规模受人口基数的影响，我们进一步对该数据进行了人均化处理（FD=各省预算内人均本级财政支出/中央预算内人均本级财政支出）。

2. “竞争型政府”竞争程度。地方高等教育规模的扩张是“竞争型政府”之间博弈的结果。科学发展的政绩考核观将地方政府的竞争领域推向社会公共治理，倒逼地方政府成为推动中国高等教育地方化的“有形之手”。那么，“竞争型政府”的竞争程度自然成为地方高等教育规模的核心解释变量。在中国高等教育规模扩张的理论分析框架中，“竞争型政府”的内涵由两方面构成：其一，地方政府官员围绕仕途升迁展开的晋升锦标赛；其二，地方政府围绕高等教育支出展开的相互模仿的标尺竞争。前者表征为中央政府自上而下的人事管理制度对地方政府在社会经济发展热情上的激励，以获取充足财政资源推行地方经济与社会发展的大政方略，使其满足政治绩效考核。后者表征为“科学发展、治理现代化”政绩观下中央政府对地方官员的晋升考核转向重视科、教、文、卫以及城市化等非经济性公共事业的治理效能，倒逼地方政府提高高等教育支出水平。随着对经济发展后劲、区域竞争力、城市竞争力关系的认识进一步加深，各地方政府产生强烈对高等教育投资的热情，进而形成了围绕高等教育支出水平而展开的互相模仿的标尺竞争。

目前学术界对“竞争型政府”竞争程度的衡量指标并无统一说法，既有学者在分析地方政府的科技投入时选择各省的第二产业增加值比重作为衡量指标(周彬，邬娟，2015)；也有学者构造了一个以GDP增长率、财政盈余与失业率为基础的官员晋升激励指数(钱先航等，2011)。也有不少研究都沿用了这套指标体系来衡量地方政府官员晋升的竞争程度(朱英姿，许丹，2013; 陈菁，李建发，2015)。这些研究普遍认为，即便考核地方政府官员的政绩观发生了改变，地方官员晋升竞争的内容也发生了变化，但引入外资投资规模、当地经济发展水平、对外开放程度等反映地方政府经济发展绩效的竞争仍然贯穿于地方官员晋升锦标赛的全过程，仍然能反映官员晋升竞争程度(吴群，李永乐，2010)，进而以此为基础在社会治理的各个领域展开广泛的标尺竞争。例如，有研究在分析地方政府之间科技创新的标尺竞争时，以地方政府对科技创新的投入与支出作为标尺竞争衡量指标，认为在晋升激励的环境下，地方官员会围绕科技创新展开标尺竞争，并提高政府对科技创新的投入与支出(李恩极，李群，2020)。本文对“竞争型政府”竞争程度的分析重点关注晋升锦标赛下的地方政府围绕高等教育支出水平展开的标尺竞争，而地方政府间高等教育发展状况的标尺竞争通常围绕省域生均经费增长率、省域高等教育生师比发展速度以及省域高等教育毛入学率增长率等显性指标展开，而这些指标具有合理性都是地方高等教育经费支出的结果。因此，本文在钱先航等人（2011）构造的官员晋升激励指数的基础上，加入地方高等教育支出水平后构造了“竞争型政府”竞争程度指数（COMGOV），分别从各地区财政收入占地区生产总值的比重(COMGOV1)、引入外资投资规模(COMGOV2)以及控制了地方高等教育财政支出规模与学生基数之间可能存在的正向影响后的地方普通高等学校生均教育经费支出（COMGOV3）三个二级指标作为“竞争型政府”竞争程度的观察变量。在对相应数据进行标准化处理后，采用熵权法计算得到“竞争型政府”竞争程度的综合值④。

3. 地方高等教育规模水平。本文的被解释变量为地方高等教育规模水平（ScaleHE），这也是理解中国高等教育规模高速扩张的结果变量。目前学界关于高等教育规模的测量指标主要选取高等学校数、教职工数、在校生数(罗志敏，马浚锋，2020)。一般来说，某一地方的在校生规模越大，该地方所需的教职工数、高校数也就越多；反过来，某一地方所拥有的教职工数越多，也就能反映该地方的在校学生数、高校数也就越多。因此，选取三者任一指标皆可反映地方高等教育规模水平。然而，由于我国境内各省域的高等教育发展水平长期处于不均衡发展状态，生师比存在较大差异，也就是说不同省域间同样规模的教师队伍可能所需承担的在校生规模的差异更为明显，这是各省域高等教育发展程度存在差异导致的结果。因此，选取其中任一指标作为地方高等教育规模的代理变量都难以准确反映地方高等教育的规模水平。为了尽可能保留高等教育规模变量的信息以及考虑到省域高等教育发展程度的差异性，本文通过构造地方高等教育规模水平指数以期最大程度地反映地方高等教育规模情况，分别以地方高等学校数（ScaleHE1）、地方高等学校教职工数（ScaleHE2）以及地方普通高校本、专科在校学生数（ScaleHE3）作为测度地方高等教育规模水平（ScaleHE）的二级指标。在对相应数据进行标准化处理后，采用熵权法计算得到地方高等教育规模水平的综合值。

4. 本文的控制变量为一系列影响地方高等教育规模的相关因素，主要包括地方社会经济发展状况。根据高等教育发展的外部规律，地区生产总值、地方社会经济水平越高，城镇化程度、人口密集程度越高，该区域高等教育的供给与需求水平也就越高，地方高等教育规模也可能愈加扩张。考虑到各地区生产总值可能受人口基数的影响，因此，本文选用各地区人均生产总值、城镇化率以及城市人口密度用以说明每个省份的经济发展水平和社会化进程的实际情况，并以其影响作为地方高等教育规模的控制变量，分别记作prGDP、cityratio和urban。另外，就实践经验来讲，当地方教育事业发展规划对标国家教育事业发展规划的高等教育毛入学率目标，甚至地方政府设定了更高的高等教育毛入学率目标时，意味着地方政府更有行为意向推动辖区内高等教育规模扩张，因此，我们设置了一个虚拟变量以考察各个地方政府在高等教育毛入学率上的标尺竞争，记作policy。

本文采用2004—2018年我国内地（除西藏外）的30个省（直辖市、自治区）的面板数据，相关数据分别源于《中国统计年鉴》《中国财政年鉴》《中国教育统计年鉴》《中国教育经费统计年鉴》。为了降低模型估计出现多重共线性和异方差的概率，保证实证结果具有统计学意义，除了财政分权度、“竞争型政府”竞争程度、地方高等教育规模水平等指数型变量外，本文对所涉及的其余变量均进行取自然对数处理，各变量的描述性统计结果如表2所示。

 四、实证分析  

（一）变量多重共线性检验：方差膨胀因子（VIF）分析

解释变量的方差膨胀因子VIF检验结果如表3所示。结果显示，所有变量中最大的VIF值为4.90，远小于10。因此，本文实证分析不需要担心变量间的多重共线性问题。

（二）基准回归结果

基准回归结果如下表4所示，模型(1)—(6)均控制了个体-时间效应，在逐步放入财政分权度、“竞争型政府”竞争程度、交互项以及一系列控制变量后，所有模型的R2均在70%以上，说明该模型具有较好的拟合效果。总体结果显示：地方政府间竞争程度的增强显著提高了地方高等教育规模水平，这说明“竞争型政府”的确是解释中国高等教育规模高速扩张的核心变量。

具体而言，模型(1)—(2)考察的是财政分权度对地方高等教育规模水平的直接影响，回答的是财政分权下的地方政府是否有直接动力推动地方高等教育规模扩张这一问题。结果显示，财政分权度对地方高等教育规模水平的影响在1%显著性水平下呈负向影响，系数估计值分别为-0.083和-0.103；在加入地区人均生产总值、城镇化水平等控制变量后，财政分权对地方高等教育规模的负向影响显著加强，这表明财政分权下的地方政府财政支出行为仍然偏好地方社会经济发展，而非高等教育事业发展，与以往关于财政分权与政府支出行为偏好的研究结果一致(李政，杨思莹，2018)。模型(3)—(4)考察的是“竞争型政府”竞争程度对地方高等教育规模水平的影响，回答的是地方高等教育规模扩张是否属于各地方政府激烈竞争的产物，亦即“竞争型政府”的成型是否间接性地倒逼地方政府发展高等教育事业，进而推动地方高等教育规模扩张。结果显示，“竞争型政府”竞争程度对地方高等教育规模水平的正向影响在5%和1%的显著性水平下具有统计学意义，系数估计值分别为0.027和0.098；在加入地区人均生产总值、城镇化水平等控制变量后，“竞争型政府”竞争程度对地方高等教育规模的影响显著增强，“竞争型政府”竞争程度每提高1个单位，地方高等教育规模水平提高0.098个单位，这就意味着“竞争型政府”对中国高等教育规模的高速扩张具有一定解释力度。虚拟变量policy在各模型中均对地方高等教育规模水平的提高有正向影响，且在1%显著性水平下具有统计学意义；这表明地方高等教育规模扩张是各地方政府在高等教育毛入学率上的标尺竞争的结果。

模型(5)—(6)同时放入财政分权度、“竞争型政府”竞争程度以及两者交互项变量后，财政分权度对地方高等教育规模水平的抑制作用仍然在1%显著性水平下具有统计学意义，系数估计值分别为−0.041和−0.064；较模型(1)—(2)中财政分权对地方高等教育规模的负向影响有所减轻，表明“竞争型政府”可能在财政分权对地方高等教育规模水平的不利影响中产生了调节作用。另一方面，在模型(5)—(6)中，“竞争型政府”竞争程度对地方高等教育规模水平的正向影响仍然在1%显著性水平下具有统计学意义，系数估计值分别为0.285和0.243；较模型(3)—(4)中“竞争型政府”竞争程度对地方高等教育规模水平的正向影响显著增强。值得注意的是，在含有交互作用项的模型中，因变量对一个解释变量的偏效应、弹性或半弹性，有时很自然地取决于另一个解释变量的大小，需要进行交互效应（interaction effect）的检验与偏效应的计算(伍德里奇，2010，第186—187页)。通过加入财政分权度与“竞争型政府”竞争程度的交互项，可以识别核心变量“竞争型政府”竞争程度在财政分权度对地方高等教育规模水平的负面影响下产生的调节作用。结果显示，财政分权度与“竞争型政府”竞争程度的交互项显著，联合检验显著，随着“竞争型政府”的加入，财政分权对地方高等教育规模的偏效应为：−0.064+（−0.014）*2.137⑤≈−0.09；这表明财政分权度对地方高等教育规模的边际作用绝对值降低了0.01[−0.103-（−0.094）≈0.01]，说明“竞争型政府”竞争程度的增加，可以降低财政分权对地方高等教育规模的不利影响；或者可以说，“竞争型政府”在财政分权对地方高等教育规模水平的负向影响中产生调节作用。这就证明了“竞争型政府”的成型有效调动了财政分权下地方政府的资源调配能力，为地方高等教育规模扩张提供了物质基础。

（三）稳健性检验

为了检验财政分权度、“竞争型政府”竞争程度对地方高等教育规模水平影响的稳健性，缓解地方高等教育规模水平对财政分权度、“竞争型政府”竞争程度的逆向影响，本文参考了相关研究的做法，并做了以下稳健性检验（见表5）：其一，对关键解释变量滞后一期处理(陈诗一，陈登科，2018)，这能够在一定程度上有效缓解反向因果偏误。模型(7)—(8)关注滞后一期的财政分权度与“竞争型政府”竞争程度对地方高等教育规模水平的影响，回归结果在作用方向和显著性水平上并没有发生变化，表明本文研究结论具有稳健性。其二，替换被解释变量衡量指标(张杰，郑文平，2017)。模型(9)—(10)选择地方高等教育毛入学率这一指标衡量地方高等教育规模水平，结果显示，核心解释变量——“竞争型政府”竞争程度显著促进了地方高等教育毛入学率的提高，财政分权度对地方高等教育毛入学率的影响却未呈现显著的作用，这进一步证明了本文主要观点的稳健性。

表 5   稳健性检验结果

　注：控制变量与表4相同，在不影响理解的情况下，此处未报告常数项和控制变量的回归结果；结果备索，下表同。

（四）异质性分析

财政分权度对地方高等教育规模水平的负面影响以及“竞争型政府”竞争程度对地方高等教育规模水平的促进、调节作用是否存在地区异质性？本文参考了相关研究的做法(何凌云，马青山，2020)，通过对关键解释变量进行分组回归分析异质性问题，结果见表6。模型(11)和(13)为我国东部沿海地区⑥的回归结果，模型(12)和(14)为我国内陆地区⑦的回归结果。一方面，财政分权度与“竞争型政府”竞争程度对地方高等教育规模水平影响的回归结果在作用方向和显著性水平上与本文的基本研究结论一致。另一方面，组间系数差异检验SUR估计分别在5%和1%显著性水平下拒绝原假设，即分组回归系数可以比较。相较于我国内陆地区，财政分权对地方高等教育规模水平提高的负面影响在我国东部沿海地区有所削弱。一个较为合理的解释是，东部沿海地区大多经济发展、科教文卫水平高、城市基础设施较完善，高等教育规模相对饱和，因此，财政分权对东部沿海地区的高等教育规模扩张的负面影响相对降低。然而，相较于我国东部沿海地区，“竞争型政府”竞争程度对地方高等教育规模水平提高的促进作用在我国内陆地区较为明显，这就意味着，财政分权下的内陆地区地方政府的财政支出偏好仍然热衷于社会经济发展水平的提高，地方高等教育规模水平的提高很大程度上是由于“竞争型政府”的标尺竞争而引起的。

表 6   异质性分析结果

  五、结论与思考

本文通过文献梳理、理论推导以及实证分析验证了以“竞争型政府”为核心解释变量的中国高等教育规模扩张的观点。根据财政分权度、“竞争型政府”竞争程度对地方高等教育规模水平的回归结果，可以得出以下结论：第一，财政分权下的地方政府热衷于基础设施建设的支出行为偏好对地方高等教育规模水平的提高有抑制作用；第二，“竞争型政府”竞争程度的提高对地方高等教育规模扩张具有显著性影响，且在财政分权对地方高等教育规模水平的负面影响中产生调节作用；第三，滞后一期的“竞争型政府”竞争程度对地方高等教育规模水平提高的系数估计值有较大的下降，表明地方高等教育规模的扩张很可能是地方政府即时性竞争政策的结果，部分政策实施不具有延续性；第四，“竞争型政府”对地方高等教育规模扩张的促进作用在东部沿海地区与内陆地区的作用程度不一，这可能反映了各地方政府间标尺竞争“对标”的对象、目标开始分层。

总的来说，中国高等教育规模高速扩张背后的动力机制源自于战略型中央政府通过人事集权与财政分权促成竞争型地方政府的成型，通过政治绩效的“指挥棒”自上而下地调动地方政府参与地方高等教育事业建设。可以预见，在高等教育普及化阶段，“竞争型政府”仍将是中国高等教育实现由规模扩张到质量提升、迈向高等教育强国的主要推手。为此，在立足“十四五”开局与高等教育高质量发展的关键节点，反思高等教育规模扩张背后“竞争型政府”的动力机制与高等教育治理、社会结构三者之间的复杂性所产生的作用机理有着重要的理论价值和现实意义。

其一，如何避免地方政府将高等教育大众化发展阶段的竞争观念带进高等教育普及化阶段？不可否认，竞争型地方政府通过高强度的高等教育资源配置迅速完成了高等教育从大众化向普及化的过渡。但这种短期高投入、高速度的高等教育事业建设的路径依赖形塑着地方政府的短期竞争观念，使其不可避免地陷入高成本、低效益的泥沼。在高等教育普及化阶段，这种强调高等教育规模供给的竞争观念也似乎越来越难以匹配人民群众从“有学上”到“上好学”的质量需求。因此，地方政府迫切需要实现从短期规模扩张转变到长期质量保障的竞争观念上来。

其二，战略型中央政府如何调整竞争“尺子”（指挥棒），正确引导竞争型地方政府展开标尺竞争？从“唯GDP”到“科学发展”的政绩观，中央政府竞争“尺子”的完善使地方政府的竞争内容不断丰富。然而，与地方高等教育规模扩张的单一化指标不同，高等教育高质量发展需要关涉不同省域的社会发展程度、治理难点，故而难以用同一把“尺子”考核竞争型地方政府的高等教育治理成效。因此，战略型中央政府仍有必要围绕高质量发展的内涵调整竞争“尺子”，例如，基于不同“省情”，纳入可动态调整的“绿色”高等教育指标，将竞争型政府的竞争动力转化为地方高等教育的治理效能。

（刘晖工作邮箱：[e-mail]；本文通信作者为马浚锋：[e-mail]）

本文发表在《华东师范大学学报（教育科学版）》2022年第10期 #高等教育 栏目

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