邬志辉 王秦 梁号 | 县中兴衰与主体理性、制度规范——基于理性选择理论的视角

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县中兴衰与主体理性、制度规范

——基于理性选择理论的视角

邬志辉，王秦，梁号

教育部人文社会科学重点研究基地东北师范大学中国农村教育发展研究院

摘

要

县中振兴是“十四五”时期党中央、国务院的重大决策部署，是建设高质量教育体系和实施乡村振兴战略的关键支撑之一。有效推进县中振兴需要从主体理性和制度规范的双重角度揭示县中发展的微观逻辑、剖析县中塌陷的制度成因，并探索长效振兴的可行路径。运用理性选择理论分析发现，在升学逻辑指导下，学生家长、行政部门与普通高中三大主体会主动做出生源流动、生源留住与生源竞争的理性行动。制度漏洞是造成县中塌陷的关键原因：社会力量办学的制度尝试与规范不力导致市场逻辑冲击县中；“以县为主”的经费投入体制导致县际高中教育经费差距巨大；生源保障制度缺失导致县中在生源竞争市场中处于弱势地位。历时性视角下，主体理性与制度规范之间呈现出“不同步变化的双向互动”关系。为尊重主体理性选择规律并有效弥补制度漏洞，需要引进、留住和培养一批优秀的县中教师，健全、落实和用好一套有效的县中制度，改革、构建和打造一个良好的县中生态。

关键词：县中塌陷 ; 县中发展 ; 主体理性 ; 制度规范

本文发表在《华东师范大学学报（教育科学版）》2023年第12期 #特稿 栏目

作者简介

邬志辉，现任东北师范大学党委常委、副校长，教育部人文社会科学重点研究基地东北师范大学中国农村教育发展研究院院长，教授、博士生导师。

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第十二期 2023

一、问题提出与分析视角

二、升学逻辑与主体理性行动

三、生源无序流动与县中塌陷

四、良性生态构建与县中振兴

五、结语

教育部等九部门联合印发的《“十四五”县域普通高中发展提升行动计划》（以下简称《计划》），明确了县中提升的总体要求、重点任务和主要措施，做出了“深化招生管理改革、加强教师队伍建设、改善办学薄弱环节、提高教育教学质量”的具体部署，形成了“保生源、强师资、补短板、提质量”的提升体系。县域普通高中承载着1400多万县域学子的梦想，是我国普通高中教育的半壁江山，但由于优质生源和优秀师资的流失，县中面临着“塌陷”的风险。为了有效实施“县中提升计划”，必须从学理上厘清县中发展的微观逻辑，剖析县中塌陷的制度成因并探索长效振兴的可行路径。

一、问题提出与分析视角

学界对县中研究的历史较长，中间经历了两个高峰期，一是超级中学现象引发的“县中模式”讨论，二是“县中提升计划”引发的“县中振兴”讨论。“县中模式”或“县中现象”指的是集中全县最好教育资源于一所高中学校，并对学生实行封闭式管理、全力追求高升学率的一种教育现象。研究者对该模式持两种不同的观点：一方持批判态度，认为县中教育压抑人性，对教师和青少年身心健康造成了不利影响，忽视对学生个性的关注（王淦生，2008）。另一方持保守态度，认为在经费和师资等投入既定的条件下，只能以这种方式提高教育质量（续梅，2005）；县中模式回应了政府对于教育政绩的需求以及农民家庭希望通过教育进行阶层流动的诉求（齐燕，2019）。随着县中师生流失、成绩下滑，振兴县中的声音开始出现，在“县中提升计划”发布后，相关讨论达到顶峰。学者们指出：生源是影响县中生存和发展的核心资源，县中塌陷具有区域异质性（汪栋等，2023）；原先县中具有完整的生态，即符合自身发展的师生结构和制度结构（雷望红，2021）；在公共教育政策“市场化偏好”、快速城镇化和教育规范化影响下，县中教育活力欠缺、发展能力匮乏、育人能力式微（王坤，2022）；振兴面临“生源之困、师资之困、硬件之困、保障之困、质量之困”五大困境（邱晨辉，2022）。北师大“县中教育问题研究”课题组基于实证调查认为，经济发展水平制约、城镇化进程不断加速、区域教育公共政策失衡、优质教育资源流失与教育质量不断下滑的“负循环”导致了县中衰弱（张志勇，2021）。“以效率优先的等级化学校管理制度”（王新凤，2022）、“优质高中招生计划分配”变相成为重点高中“掐尖”（周秀平，杨玉春，2022）等制度安排，都使得教育资源逐步向中心城市聚集，造成优质师生资源无序流动，最终导致了县中衰弱；也有学者认为我国高等教育结构过于陡峭是导致“县中困境”的深层原因（胡娟，陈嘉雨，2023）。

为解决以上问题，学者们考察了高考专项计划的改善作用（吴秋翔，2022；王新凤，2022），提出了政策干预、制度安排、资源结构性调整等质量提升路径（刘立群，张文婷，2021）。有学者提出实施“县中振兴行动计划”以促进县中振兴（张志勇，2021），具体包括提升县中教育统筹管理层级、建立中央地方合理分担机制、实施县中教育标准化建设工程、实施县中人才强校工程、推进县中育人方式变革、深化高等学校招生改革等（张志勇，2022）；有学者以托管改革的“P中”为个案，详细考察了县政府与教育局、托管方和学校管理团队、教师及学生家长等各利益主体的行动，认为“以县为主”的行政放权、“条块分割”的政府行政架构、生源的可流动性及生源竞争市场的形成是县中衰败的原因，而地方政府探索的学校托管改革有助于破解县域教育困局（林小英等，2019）。

已有研究关注到了造成县中塌陷的师资生源问题、制度规范问题以及政策的“市场化偏好”和城镇化带来的影响，揭示了县中振兴面临的活力难题、保障难题和质量提升难题，但是对县中问题中的主体行动、制度规范及二者之间的交叉影响关注不足。县中问题有两大特点：一是在优质学校资源有限供给条件下必然导致学位竞争，而竞争就涉及选择；二是县中兴衰是不同时期众多主体在一定制度框架内理性选择的总体后果。因此，本文运用理性选择理论来厘清县中问题中复杂交织的个体行动和制度规范之间的结构关系。

理性选择理论是在经济学家亚当•斯密（Adam Smith）“理性人”假设的基础上经批判改进形成的，以社会学家詹姆斯•科尔曼（James S. Coleman）为主要代表。理性选择理论有四个前提：一是个人是自身最大利益的追求者；二是在特定情境中有不同的行为策略可供选择；三是人在理智上相信不同的选择会导致不同的结果；四是人在主观上对不同选择的结果有不同的偏好排列（邱海雄，张应祥，1998）。最初的“理性”指的是解释个人有目的的行动与可能达到的结果之间联系的工具理性（李培林，2001）。赫伯特•西蒙（Herbert A. Simon）修正了完全理性假设，提出了有限理性理论（西蒙，1989，第45页）；马克思•韦伯（Max Weber）提出四种决定社会行为的情况，即目的合乎理性的、价值合乎理性的、情绪的和传统的，并强调现实的社会行动并不是完全理性的，而是相互交织的（韦伯，1987，第56页）；维尔弗雷多•帕累托（Vilfredo Pareto）把同事实相符并能在事实中证实的知识称为“客观的知识”，把同某些人的认识一致的知识称为“主观的知识”，同时把手段同目的逻辑地连接起来的行为称作“逻辑行为”，其他的行为称作“非逻辑行为”，从而构成了两类十种行为（表1）（帕累托，2001，第18页），并指出公共选择要以“共同体作为个体聚合的效用最大化”即“帕累托最优”状态为目标；杰弗里•霍奇逊（Geoffrey M. Hodgson）提出文化和制度影响着个人的认知结构和行为抉择，以模仿等方式养成的习惯性行为会使人们的头脑摆脱理性考虑的范围（霍奇逊，1993，第141页和第152页）。总的来说，有限理性、制度规范与文化传统、习惯与模仿、“非逻辑行为”以及公共选择中的整体最优等观点均对理性选择理论的丰富完善做出了贡献。

在此基础上，科尔曼致力于统合宏观与微观的关系，认为解释宏观现象涉及三种现象之间的关系：宏观到微观的转变、个人有目的的行动以及微观到宏观的转变。具体地说，宏观到微观的转变是个人行动的结果影响着他人的行动，微观到宏观的转变是个人行动的结合产生宏观水平的结果（科尔曼，1992，第20—21页）。可以发现，科尔曼的理性选择理论形成了行动系统、行动结构、行动权利、社会最优等概念体系，有学者概括为以宏观的社会系统行为为研究目标，以微观的个人行动为研究起点，以合理性说明有目的的行动。通过研究个人行动的结合如何产生制度结构以及制度结构如何孕育社会系统行为，实现微观—宏观的连接（丘海雄，张应祥，1998）。泰勒（Michael Taylor）的条件化理性理论认为，人的理性要满足四个条件：第一，行动者可作的选择是有限的，既不是多到无从选择，也不是少到无可选择；第二，诱因是清楚的和实质性的；第三，行动的选择对个人非常重要；第四，有别人曾在类似情境下做出的选择可供参考，有前人镜鉴（Taylor,1989）。

以上理性选择观点对分析县中问题是极富解释力的。我们发现，县中塌陷和振兴问题与社会系统中的个人和制度均有密切的联系，理性选择理论强调的个人行动、制度结构和社会系统行为的关系在大原则上也是适合中国的。但同时我们也注意到，县中问题是具有中国特色的问题，中国人既重理性也重情感，即使从理性上看，中国人还具有鲜明的“家庭理性”和“东方理性”特点，如果抛弃了中国特有的文化和特定的情境，理性选择理论是不可能有真正的解释力的。我们现在好奇的是，县中各利益主体在微观层面是如何采取理性行动的？这些有目的的理性行动在宏观水平上产生了怎样的结果？社会的制度规范是如何通过奖惩机制来引导各利益主体行为的？这样的制度结构又孕育了怎样的社会系统行为？

二、升学逻辑与主体理性行动

有学者指出，优秀师生流失与重点大学升学率下滑，是备受关注的“县中困境”的主要特征（周秀平，2022）。但据报道，南通7个市县区没有一所县中“塌陷”，因为南通一直严格禁止跨县（区）招生，不会出现一所名校“扫荡优生”、其他学校“泯然众人”的局面。由此可见，县中的兴衰与区域内优质生源的流动密切相关。优质生源流动是学生家长、行政部门和普通高中三大主体理性选择的结果。换言之，以生源流动为观察点，可以透视三大主体理性行动的过程，可以揭示县中兴衰的微观逻辑。

（一）学生家长的理性选择与生源流动

子女上什么高中、在哪里上高中是重要的家庭教育决策议题。家长的决策会受外部条件的限制和价值理念的规约。家长发挥自己的主观能动性，为孩子做出最符合家庭期望的教育决策的过程，在本质上是一个理性选择过程，孩子能够取得好的升学结果是家长的最终目的和期望。然而，经济理性、制度限制等客观条件，文化传统、邻里经验等环境影响，以及由此形成的独特个体理解都影响着家长的实际行动。概言之，学生家长的理性选择是在升学逻辑指导下，综合考虑经济、制度、传统经验和个人理解等作出的一种抉择。尽管所有的家长都清楚“上好高中才能考上好大学”，但并不是所有的家长都有能力达到这种“最优状态”。大多数家长会在自己可选择的范围内追求“满意状态”。

基于“好学校-好成绩”的升学逻辑，如果当地中学不符合家长的教育期望，他们将主动选择流动。尽管客观上流动的第一限制是制度规范，但市场条件为有经济实力的家长提供了可选择的道路，不论是正式的还是非正式的。因此，就学选择的首要条件还是经济能力。家长的经济理性包含了当下支出能力和未来收益期望两个方面，对教育这项“投资事业”来讲，对未来收益期望的考虑甚至会占据首位。当前升学-就业领域出现的两条支出-收益轨道会进一步影响家长的选择，即“重点高中-重点大学-高薪工作”和“普通高中-普通大学-普通工作”，分别呈现“高支出-低支出-高收益”和“低支出-高支出-低收益”的特点。这说明现实中的诱因是实质性的，也是比较清楚的，即尽管在初升高时付出了较多甚至是超额的经济代价，但是从整体的支出和整体的收益对比来看依然是合经济理性的。

当然，这种经济思维是建立在文化观念和信息获取范围基础上的。值得注意的是，在儒家主流文化情境中，教育文化观念超越了物质差异、职业差异和民族差异，呈现出较为统一的特点，甚至可以说，“望子成龙、望女成凤”是每一位家长天经地义的想法。我们能在诸多历史记忆中找到这种“重视下一代教育”的影子，譬如“性相近、习相远”“有教无类”“万般皆下品，唯有读书高”等儒家思想，孟母三迁、断杼择邻、《劝学》《诫子书》等耳熟能详的历史典故和教训，以及“再苦不能苦孩子，再穷不能穷教育”“读书改变命运”等现代教育口号，等等。从信息获取范围看，信息差异在很大程度上影响着家长的就学选择。尽管信息传播技术丰富了不同阶层获得信息的渠道，但“信息茧房”的存在却仍然筑起了差异化的壁垒。能够获得有价值信息的家长可以找到更合理的选择依据和更多的选择方向，而处在“信息茧房”或“信息沙漠”中的家长则可能对招生政策、培养特点、专业选择等关键信息毫不知情，进而导致他们在选择中处于劣势。

（二）行政部门的理性选择与生源留住

在开放的生源竞争市场中，市县两级教育行政部门也面临着被选择的境地。留住本地优秀生源，不仅对守住当地高中教育阵地有利，而且对维护地方政府的高考升学率颜面和教育政绩也有利。因此，地方教育行政部门常常会通过教育宏观规划、重点高中发展等行政手段调控生源流动和招生秩序，换言之，教育行政部门的理性选择是控制和塑造一个区域的教育生态。

一般来讲，县级高中归县教育局直接管辖，同时接受市教育局的考核与监督。县级教育行政部门既要确保高中教育活动有效开展，同时还要面临上级管理部门的教育考核压力，存在着行政目的和教育目的的双重考虑。高中教育尤其是高考升学，既是百姓关切的大事，又是上级考核的要事，在行政工作中必然占据主导地位。因此，让本县有更多的学生考出好成绩、升入好大学是市县教育行政部门的“中心工作”。在升学逻辑的驱动下，加大教育资源投入力度、提升本县高中教育质量成为必然的选择。然而，受区域经济发展水平和教育城镇化发展程度的影响，提升本县所有高中的教育质量且确保市县两级高中质量均衡是一个难题。在有限条件约束下，市级教育行政部门不得不采取集中投入的手段来确保有限的资源能发挥关键的效用，即实现升学考核目标。由于可盘活的资源有限，县级教育行政部门还采取鼓励民办高中发展的策略，因为县域民办高中既能弥补县域公办高中的质量缺陷，又能满足县域家长的择校需求，同时还能减轻县级政府的财政压力，毕竟高中教育是非义务性的，把办学成本转移给社会大众面临的政策压力会较少。

但并不是所有的县级公办高中都呈现塌陷的态势，在县中获得较好发展的地区，行政部门的文化理性也起到了重要作用。一般地，县域公办高中办学经费主要来自财政拨款，部分学校仅象征性地收取少量学费，这是“政府办教育”的制度规约行为。办好“上得起、教得好”的县中不仅是教育制度的规约行为，也是做好民生实事的政治要求。如会宁教育提出领导苦抓、家长苦供、社会苦帮、教师乐教、学生乐学的“三苦两乐”教育精神（岳峰伟，鲁瑶，2021）。这就是支撑着会宁一中成为远近闻名的优质县中的主要秘诀。总之，地方教育行政部门一方面整体规划县域“普通高中－职业高中－特色高中”布局，规范社会力量办学，使本县高中阶段教育形成良性生态；另一方面又积极保护本地优质生源，努力培养并引进优质高中师资。

从上述两种县中管理模式看，尽管市县两级教育行政部门都不同程度地面临着财政资源有限的压力，但却形成了两种不同的发展逻辑，前者多以经济理性为首位原则，而后者则多以社会理性和政治理性为核心原则。

（三）普通高中的理性选择与生源竞争

普通高中是县中振兴的目标对象，最能体会到优质生源的重要性，因此必然会从本校利益出发做出理性的生源选择。在“好生源-好成绩”逻辑下，不同类型的学校会采取不同的生源竞争策略，而这些策略反映着处在不同境遇下的普通高中的不同理性倾向。

从外部环境看，虽然普通高中“升学率”逐年提高，但“重本率”大致恒定。各市县教育行政部门为了获得更多的优质生源，主动采用“吸引策略”，在县域内甚至跨县域开展优质生源的争夺，塑造了优质生源在高考市场中的重要地位。从内部环境看，普通高中一线教师和校长普遍信奉“优质生源等于优异升学成绩”的生源哲学，相信优质生源可以降低管理成本和教学成本。在优质生源信念和升学评价激励的双重作用下，一些普通高中主动走上了唯生源、唯升学、唯分数的功利主义的生源竞争歧路。长期以来，屡禁不止的“高考喜报”频飞和“中考优秀生奖励”不断攀高现象，本质上还是在片面追求高考升学率和重本率。因为宣传优异的高考成绩形成对优质生源的虹吸效应或集聚效应，有利于进一步吸引优质生源，进而形成生源与升学的良性循环。

普通高中的优质生源争夺主要发生在市县两级高中和公民办两类高中之间，主要的手段包括给予经济奖励、提前批次录取、行政强制争夺、提前熟悉环境等。在普通高中的生源竞争关系中，共同的逻辑是，强者通过骄人的升学成绩击败弱者，成功地吸引或抢到优质生源。不同的逻辑是，在市县两级高中体制下，市级高中依托隐性的文化力量和变相的制度优势，特别是教育城镇化造成的“市比县好”的定势思维和城乡“质量差异”的客观事实，使学生家长对市县两级普通高中产生了认同落差，处于弱势一方的县中较难获得优质生源的认可，而行政管理的“无为”和制度执行的“无力”，使得市级高中获得了变相的制度优势。在公民办两类高中格局下，部分民办高中鼓吹教育消费主义思想，并依托资本的力量大力开展“违规”竞争。资本的逐利性决定了民办高中对“优质原材料”——优质生源的疯狂争夺，它们大力使用物质激励手段，不断向优质生源家长灌输“花钱的教育才是好教育”的教育消费观念，民办高中的体制外行为在一定意义上也是一种制度优势。可见，尽管各级各类高中处于共同的制度环境，但又都能找到共性优势之外的个性优势并依托自身的综合优势开展生源竞争，显然这是一种在各自环境约束下求得“满意效果”的理性决策行为。

总的来说，三大主体均有追求优质升学成绩的共同目标，但是在优质生源市场竞争的大逻辑下，他们站在自身立场、为了自身利益、克服不同限制、采用不同手段做出了不同的主体理性选择。需要注意的是，现实中各主体很难做到完全理性，他们是在自身价值观念倾向和信息处理能力，以及外部制度环境和市场环境的共同约束下做出的有利于自己的有限理性抉择。

三、生源无序流动与县中塌陷

制度具有指导约束、鞭策激励及行为规范等作用。相应地，教育制度也应为教育发展提供良好的规范与指导，以促进教育活动的有序开展和良性运行。如果市县各主体都完全按照自己的利益行事，不断扩大自己的边际收益，高中教育整体秩序就会陷入混乱的漩涡，进而导致县中塌陷。那么，县中塌陷的制度逻辑是什么呢？

（一）社会力量办学的政策促进与市场逻辑的冲击

20世纪90年代末期，中国特色社会主义市场经济的快速发展推动了其他领域的市场化进程。以公共部门为提供主体的、稀缺的公办高中教育也逐步展开了市场化改革探索。在经过一系列实践探索和学术讨论后，以1997年发布的《社会力量办学条例》为标志，社会力量办学正式成为社会主义教育事业的组成部分，获得了制度合法性。在“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”的方针指引下，民办教育获得了快速发展，民办高中也从这一时期开始逐步发展。

建立民办高中主要是为了缓解当时公办学校的办学压力并满足人民群众多样化的就学需求，背后代表的是教育选择逻辑的一种“破冰”尝试。民办高中在办学初期采取了多种创新形式，为不同的学生家长提供了个性化的选择，譬如为在外务工子女提供住宿看护服务、为希望出国深造家庭提供外语培训服务等，这种个性化的、服务式的和选择式的尝试在制度和群众支持下获得了快速发展。受市场逻辑的推动，民办高中逐步向规模化办学转变。为了扩大规模，民办高中投入了相当多的财力引进优质师资，而优秀生源往往是追随优质师资流动的，对于那些特别优秀而又不愿意流动的生源则给予生源奖励等物质诱惑，从而形成了优质师资和优质生源的叠加效应和示范效应，由于这样一系列的操作，非优质生源（每一位家长都认为自己的孩子是优秀的，只是没有遇到好老师而已）则以交择校费（“公办不择校，择校到民办”是当时官方认可的口号）的方式到民办学校就读。由于民办学校没有政府拨款，因此在市场上的生存压力是巨大的，这种压力转变成了民办高中的应试教育动力，从而形成了民办高中内部的“压力旋涡”和外部的“虹吸引力”。本来，在市县教育规划框架中民办高中只是公办高中的有益补充，然而在市场选择逻辑下民办高中逐步由“补充”地位演变为“对分”地位，甚至在一些地区还喧宾夺主地演变为“主体”地位。

民办高中政策在取得一定效果的同时，也引发了一些不规范的行为，主要体现在公民办高中的竞争关系上。由于国家对民办教育持积极支持的政策取向，民办高中为了获得在师资、硬件、资金等方面竞争优势，受资本逐利本性驱使，有时会采取不当的教育竞争方式。毕竟民办高中是靠持续性的优质“产出”来维系的，而优质产出的关键变量是稀缺的优质教师。为了尽快提升高考业绩表现，民办高中或者“高薪抢挖优质师资”，或者通过公办民助和民办公助等形式“变相获得优质师资”。而体制内公办学校没有民办学校那么大的自主权给高业绩教师以高工资，在普通高中“工资势能位差”下，公办高中首先流失的是优质师资，随之而来的则是追随优质师资的优质生源也流失了。随着民办高中高考业绩的显现和宣传策略的实施，尽管民办高中花费不菲，但在“好货不便宜”和“一切为了孩子”的理念驱动下，越来越多的学生家长开始倾向于选择民办高中，从而铸就了民办高中的卖方市场地位，为了抑制学生“排队求学”和所谓的“公平录取”压力，民办高中通常采取或明或暗、或公开或隐蔽的提高学费方式来进一步集聚资源，为后续再度扩大办学规模和引进优秀师资提供物质基础的准备。经过一段时间的发展，一些地区的普通高中教育已呈现出“民强公弱”和“上好高中花费多、上差高中花费少”的局面，从而导致百姓对部分公办高中的教育质量失去了信心。教育政策本应及时约束并规范这种不正当竞争行为，但均因地方政府财力和公办高中身份的限制，既无力大规模投资于公办高中又不能让公办高中无序收费，因此才纵容了民办高中的失序发展。国家已于2016年和2021年分别出台了《中华人民共和国民办教育促进法》（修订版）和《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》，对这种不规范的办学行为进行了政策约束。

（二）“以县为主”的经费投入体制与经费差距的挑战

教育决策问题的背后在很大程度上是经济问题。从经济的视角透视我国县中塌陷的制度成因，需要重点关注普通高中教育经费体制的演变逻辑及当前省际与省内县际之间的经费差距。

有研究指出，我国公办普通高中的经费投入体制经历了从多渠道筹资到逐渐加大财政保障力度的发展过程，普通高中的经费筹措体制是高度分权和多元化的，地区间乃至同一地区内学校间的差异是非常明显的（赵俊婷，刘明兴，2017）。我国的普通高中经费投入体制与普通高中教育规模、经济发展水平及国家教育财政战略紧密相关。据统计，1990年到2020年我国财政性教育经费占GDP的比重由3.04%增长到4.22%，高中阶段毛入学率由21.9%增长到91.2%。从普通高中教育生均一般公共预算教育经费看，全国平均数由2011年的5999.60元增加到2020年的18671.83元，十年间增长了3.11倍，但在全国31个省份（未包括港澳台）中有17个省份低于全国平均增幅。2019年国务院办公厅印发的《教育领域中央与地方财政事权和支出责任划分改革方案》（国务院办公厅，2019）规定普通高中教育“实行以政府投入为主、受教育者合理分担、其他多种渠道筹措经费的投入机制，总体为中央与地方共同财政事权，所需财政补助经费主要按照隶属关系等由中央与地方财政分别负担，中央财政通过转移支付对地方统筹给予支持”。可以看出，普通高中教育获得的财政支持随着经济的发展是不断扩大的，但省域之间的普通高中教育投入差距较大，2020年普通高中教育生均一般公共预算教育经费省际之间的最大差距达6.97倍。对于普通高中在学人口较多但公共财政水平一般的省份和县市来说，县域公办普通高中面临的财政困境可想而知。

20世纪90年代，地方财政对县域公办普通高中的支持较少，因此在政策上赋予学校一定的经费筹措自主权，譬如收取学杂费、学生择校费及校办产业收入等。但随着教育部治理乱收费政策的陆续出台，比如2003年《教育部办公厅关于公办普通高中严格执行招收“择校生”“三限”政策的通知》、2012年《教育部等七部门关于2012年治理教育乱收费规范教育收费工作的实施意见》等，县域普通高中办学经费受到极大压缩，因此不得不高度依赖地方财政的支持。在“基础教育以政府办学为主”的办学体制格局下，“普通高中教育在继续发展公办学校的同时，积极鼓励社会力量办学”成为当时的政策选择。由于各地政府的经济状况不同，导致县中所获得的经费支持也不同（国务院，2001）。据调查，经济欠发达地区县中“勉强可维持，发展就缺钱”“收入没变化、支出年年涨”的情况较为普遍，部分地区甚至出现县中负债运行的情况（任丽颖等，2021）。同样有研究发现，我国普通高中生均教育事业费的空间分布呈现出“东西高，中部低”的空间非均衡特征，全国及各地区普通高中生均教育事业费的绝对差异明显扩大，呈现出两极或多极分化特征（于璇，2021）。即使在省域内，不同县区之间的经济发展状况也直接影响着县中的教育经费投入，并间接地影响着县中的教育质量。以S省为例，Y县GDP在全省118个县区中排名第18位，Y县的县中也排名前20位；而W县GDP排名只有第86位，W县的县中因本科率仅20%到24%未进入到网上所公布的排名中。再以W县所在X市下辖的14个县为例，其中YP县与HQ县GDP名列第1位和第2位，其县中在14个县里名列第2位和第1位。县中教学质量与县区经济发展水平之间的密切关系可见一斑。

总而言之，公办县中想要留住好教师、追求高质量发展的目标与难以获得相应的财政支持之间形成了矛盾，这种不均衡的经费投入体制导致县中损失了部分优秀教师，失去优秀教师和发展主动权后的县中一蹶不振，面临着“塌陷”的风险。

（三）县中生源保障的制度缺失与弱势地位的形成

生源流动的制度规范是县中优质生源保障的最后一道屏障。从县中角度看，不论是生源保障、升学考试还是应变机制都存在着一定的缺陷。

20世纪八九十年代，特别是1986年《中华人民共和国义务教育法》的颁布，国家以法律的形式对义务教育的跨区择校行为进行了严格规范；但由于普通高中属于非义务教育，因此对高中择校行为采取了默许的态度，由此引发了基于权力和金钱的择校风潮，严重破坏了县中教育生态。为了抑制这一风潮，一些地区陆续在市域范围内采取了以分数为标准的入学招生制度，以消除基于经济实力和社会关系的择校行为和普通高中入学的不公平。原则上，公办普通高中是不得跨县和跨市招生的，但由于优质普通高中区域分布不平等，学生家长们普遍有跨区流动的诉求，一些地区迫于压力不得不拿出一定比例的优质普通高中招生计划向本县（市区）开放。按规定，民办普通高中虽然要按主管部门批准的审批地范围招生，但却享受一定比例的审批地外招生的权利。在这一招生制度缝隙下，一些优质市级重点高中或县优质高中开始挥舞“高分镰刀”将教育落后地区的优质生源全部“割走”。在省市级统一的高中招生制度规定下，处于中等及以下办学水平的县级普通高中只能在“弱肉强食”的分数竞争漩涡中被吞噬，从而形成“高分生被收割-优质生源流失-优秀教师流失-县中塌陷”的结果。

此外，城镇化进程加快导致的人口和生源的双重流失，对县中带来的客观影响也是不容小觑的。据《中国流动人口子女发展报告2021》提供的户籍人口城镇化率推算，2020年中国流动人口子女约1.3亿人，超过中国儿童总数的40%（魏佳羽，2022）。随着“两为主”政策的实施，随迁子女在流入地公办高中就读的机会逐步增多。一方面，学生数量的变化与生均经费的划拨有着直接关系，在普通高中生源持续流失的背景下，县中所能获得的生均拨款也开始减少；另一方面，县级教育行政部门也没有很好的办法抑制高中生随迁所导致的生源流失。加上一些高中生源大省高考竞争压力的加大，一些有能力的家长采取了高考移民的策略，甚至一些高中直接采取跨省对口招生的策略，这些都对县中塌陷产生了一定的影响。

（四）主体理性与制度规范间的关系：不同步变化的双向互动

总的来说，县中塌陷的制度原因是社会力量办学不规范导致的民办学校冲击、经费投入不均衡带来的普通高中办学水平差异以及生源保障制度缺陷造成生源底线失守。如果要透过当下的表面现象去剖析县中衰弱的本质，我们必须从历时性的角度去认识主体理性与制度规范的互动关系。

首先，主体理性与制度规范之间并不是相互割裂的，而是密切联系的。主体理性大致由两部分构成：一是以主体价值追求所驱动的稳定理性，如人的自我效益最大化追求等；二是极易受到外界影响的易变理性，如人们在面对选择时不自觉地受到社会价值观念、他人选择建议、先前选择结果的影响。前者是主体理性的稳定部分，是主体思考问题和做出决策的出发点；后者是主体理性中的变动部分，极易在选择时受到扰动。制度作为政府权力意志的体现，既要反映普通百姓的呼声，又要解决特定时期的社会问题。换句话说，制度既不能完全违背主体理性，也不能完全支持主体理性，而必须在个体最优和整体最优之间寻求平衡。所以，一方面，主体理性影响并塑造着制度；另一方面，制度又规范并塑造着主体理性。

其次，主体理性与制度规范的变迁并不是完全同步的，而是错落发展的。大众的社会观念并不是一成不变的，而是随着生产力的发展不断变化的，现代传媒技术的发展又加剧了观念的多元化、传播的加速化和影响的扩大化。观念的巨变必然引发主体理性变化。与观念的快速变化相比，制度的变迁相对而言是较为滞后的，这导致二者之间的关系呈现出“不同步变化中的双向互动”特点。

基于以上理论分析可以发现，21世纪以来的普通高中教育制度，诸如鼓励社会力量办学、实行“以县为主”的经费投入体制、采取较为宽松的生源流动政策等教育改革，既反映了当时的社会生产力水平，也呼应了当时的社会总体观念。然而，这种制度安排为少数学生家长率先进行择校提供了合法性，从而引发社会整体观念的重大转变。这种理性行动不断扩大，导致规模化的生源无序流动并引发种种公平问题，滞后的制度不得不去规范不合理的主体行动，进而产生我们今天所看到的县中振兴政策。

四、良性生态构建与县中振兴

为确保县中振兴取得实效、促进县中可持续发展，需要从制度创新和生态构建着手，运用制度的力量引导主体理性的健康发展。

（一）引进、留住和培养一批优秀的县中教师

好的机制既尊重主体的自由选择，还能促进市县两级和县际之间高中的均衡发展。稳定生源最直接的办法是限制生源的流动，但是这并不能从根本上留住生源。如果提升教育质量只是强行限制生源流动，只会逼迫学生家长提前购置学区房。这除了进一步加重家庭经济负担外，并不会从根本上解决问题。学生流动本质上是为了择师，建设优质教师队伍才是遵循家长理性选择逻辑下的解决问题之道。因此，稳定生源最有效的手段是先稳定优秀教师，防止优秀教师的无序流动。

教师流动的原因是复杂的，但市县之间、县际之间、公民办高中之间教师流动，第一位的原因是待遇差距。因此，在市域范围内要均衡各区县高中教师的基本工资收入，保证县际之间差距不能过大，让同一区域内不同学校之间同一层次的教师待遇达到基本均衡。民办高中享有一定的办学自主权，可以对本校优秀教师给予更高的业绩奖励，但这种更高的工资待遇是有风险的，也是有前提的，如果民办高中不能做到规模化招生和持续性业绩，或者说不能获得持续性学费收入的话，那么高工资就难以为继。同时，政府物价部门也要对公办和民办高中的合理收费价格进行限定，对民办高中实施分类管理。教师流动的次要原因是个人职业发展和组织尊重认可。

尽管个人职业发展和组织尊重认可相对处于次要地位，但并不意味着不重要，相反，微环境的累积作用足以抵得上高工资待遇的诱惑。在县际工资收入基本均衡的前提下，县中优秀教师真正想离职的原因往往是糟糕的职业发展环境和学校组织生态，因此除了待遇留人外，还要多为教师发展着想，多提供能体现教师自身价值的教学展示机会、外出培训机会、获得荣誉机会等，让留下来的县中优秀教师切实感受到自身的价值、学校的认可和社会的尊重，激发他们把个人价值和学校价值的实现统一起来。在留住一批优秀教师的同时，还要不断引进和培养新一代优秀教师，只有源源不断地涌现一批又一批好老师才是县中振兴的希望之源。

（二）健全、落实和用好一套有效的县中制度

前文指出，造成生源无序流动的制度漏洞是县中塌陷的根本原因。良好的生源是县中振兴的基础，而建立健全、落实落细和激活用好县中管理制度是县域普通高中持续发展的动力源，是构建县域高中良性教育生态的起点，同时也是尊重主体理性选择的出发点。

首先，建立健全“经费省级统筹制度”。充足的教育经费投入是县中教育健康、可持续发展的前提与基础。目前，我国以县为主的财政投入模式导致因地方财政能力差距而形成的县际普通高中教育投入不均衡，在一定程度上加剧了高中“择校热”和生源的“非理性流动”行为。因此，省级政府应加大教育财政统筹和转移支付力度，根据本省各区县间的经济发展水平、普通高中教育发展实际，本着公平、公正、公益的原则，科学测算各地县中的教育经费需求，缩小县际高中教育发展水平差距，回应县域学生家长追求优质高中教育的合理诉求。

其次，落实落细“禁止跨区招生政策”。省市县各级政府要切实履行主体责任，科学制定公平的普通高中招生政策，对学校恶意掐尖、以不正当手段抢夺优质生源的行为采取“零容忍”态度，对纵容生源无序流动的管理行为进行督察纠正，合理引导生源的显性和隐性流动行为，切实促进县际普通高中教育均衡发展。

最后，激活用好“强校带弱校机制”。建设“优生、优师、优校、优绩”的优质均衡县中发展机制是破解“县中塌陷”难题的根本之道。一方面，要加大县中投入、保住优秀生源、留住优秀教师，力争每县都能办成一所优质高中；另一方面，要发挥省域统筹或市域统筹机制，对振兴难度较大的薄弱县中给予积极的财力支持和政策倾斜（许程姝，邬志辉，2020）。同时，要重视并处理好市县乡三级普通高中，尤其是市县两级普通高中的关系，在加强合作交流的基础上，要充分挖掘自身特色优势，主动探索县中振兴的长效机制。

（三）改革、构建和打造一个良好的县中生态

县域普通高中面临着招生、培养和高考三大挑战。三大挑战归结为一点还是高考问题。高考成绩是吸引生源、留住教师和发展自身的关键。无论从生源、教师、家长等主体还是从考试、评价、投入等制度看，当前“县中塌陷”问题在本质上是县中教育发展生态沦陷的问题，而良好的教育生态能够潜移默化地影响主体的理性选择，因此治本之策是建构良好的市县高中教育生态。

首先，要突破应试教育生态怪圈，创出“三新”改革新路。当前，全国范围内正在推行普通高中教育的“三新”（即新课程、新教材、新高考）改革，这是县中教育发展的一个新趋势，也是一个新机遇。如果县中能率先改革、主动迎接新挑战，那么就会在未来新的竞争赛道上赢得先机；相反，如果县中继续抱残守缺、因循守旧，那么不仅赢不了当下，而且还会输掉未来。实际上，素质与升学之间并不矛盾，“三新”改革的基本方向是促进学生全面发展，但同时也能提升学生的升学竞争力。因此，要办真正有意义的普通高中，就必须主动契合国家的办学方向和要求，不走先前的应试老路，而是办成适合未来发展趋势的有远见的未来高中，力争在新赛道上赢得先机，实现弯道超车。

其次，要继续推行招生指标到校，构建“育人”生态格局。好的高考成绩不完全是教师教出来的，更是学生学出来的。从一定意义上说，是优秀学生成就了教师和学校，这或许就是所有的学校都想尽办法争夺优质生源的原因。所以，评价一所普通高中的办学水平与教育质量，不能简单地看结果—高考成绩，更要看过程—学力增值，即在中考成绩排位基础上的提升幅度。因此，将重点高中部分招生指标下达到生源区所有学校，既有助于均衡义务教育生源，更有助于让所有学校都回归到育人的轨道上来，而不是把大部分的精力都用到争夺生源上，毕竟中考成绩不佳的生源进步的空间更大。因此，完善重点高中指标到校制度，有助于抑制民办高中无序招生，也有助于促进区域内初中校的生源公平，促进义务教育均衡发展。

最后，要依托国家县城发展战略，实施“县中”提升计划。2022年5月中办和国办联合印发了《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，为进一步补齐增强县城短板弱项提供了良好的发展机遇。2021年12月教育部等九部门联合印发的《“十四五”县域普通高中发展提升行动计划》提出“公民办普通高中招生全面规范，县中生源流失现象得到根本扭转；教师补充激励机制基本健全，县中校长和教师队伍建设明显加强；教育经费投入机制基本健全，县中办学经费得到切实保障；薄弱县中办学条件基本改善，学校建设基本实现标准化；教育教学改革进一步深化，县中教育质量显著提高”的发展目标。县域普通高中要依托国家有利于县中发展的政策红利，并在高考综合改革和普通高中育人方式改革的探索中实现自身的涅槃重生。

五、结语

县中振兴是“十四五”时期教育领域的重点任务之一，它有助于乡村振兴战略和以县城为重要载体的城镇化战略的实施。运用理性选择理论分析县中问题，可以发现主体理性和制度规范在县中塌陷和县中振兴中所起的作用，也可以从学理上审视主体理性与制度规范是如何相互制约、相互影响、相互改变的。这种交织的关系是一个从微观到宏观再到微观的动态交互过程：

首先是县中内部三大主体基于自身实践理性做出的选择，即学生家长为了子女升学主动地选择流动、当地教育行政部门为了提升本区域升学率主动地留住或聚集优质生源、普通高中为了提升本校升学率和扩大学校影响主动地进行生源竞争。

其次是宏观教育行政部门基于特定社会背景所做的制度设计，包括在深化教育体制改革中做出的发展民办教育的尝试，适应早期教育城镇化和分税制改革实施的“以县为主”的经费投入体制，适应市场配置要素背景下务工人口快速流动和满足随迁子女就学需要而默认的进城就学与择校行为。但这些适应特定背景的有益制度尝试，随着时代变迁和主体逐利性优先的实践倾向在发展中产生了一些意外性后果，譬如部分民办教育的教育性与市场性失衡，地区经济发展差距带来了教育经费与教育质量的差距，致力于教育公平的生源保障规范与市场化思维下择校合理性之间的激烈冲突等，这种受到微观行动影响的制度变迁再次作为外部环境去影响主体下一阶段的行动。

简言之，不论当前教育规范甚至教育惩戒的强度有多大，只要没有达到各主体对教育质量与教育公平的期待，那么他们就会基于自身理性去寻找制度漏洞以达成自己的期望。需要注意的是，仅从制度规范或主体理性的单一视角去观察都无法看清“县中塌陷”的本质，更无法找到既能提高县中教育质量又能促进县中均衡的县中振兴道路。

因此，在新的历史时期解决县中问题需要作出新的时代背景与问题矛盾判断、作出新的分析视角与治理方式转换、作出新的整体部分和当前未来统筹。换言之，要抓住全面建设社会主义现代化国家总目标下的乡村振兴、教育现代化与以县城为主要载体的城镇化战略机遇，把握以师资差距为表征的县中教育质量与主体教育期望间的矛盾、县城产业发展乏力与高中教育质量提升依赖地方经济间的矛盾，兼顾主体与制度及其互动关系变化，以构建良性县中生态为总体目标，统筹家长、县中、地方行政部门等的合理诉求，在动态平衡中实现县中教育的高质量发展与可持续发展。

      （邬志辉工作邮箱：[e-mail]）

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