从“多规合一”到“国土空间规划”，深改委提振地理信息产业
泰伯网 洪月月 | 报道
Tryul | 责编
2019年1月23日，中央全面深化改革委员会第六次会议审议通过了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》（以下简称《意见》），业内人士争相讨论，国家通过了国土空间规划体系的纲领性文件，是否对空间规划有重大部署！
打破规划壁垒，推动多规融合，实现多规合一，是近年来规划界理论研究和实践的热点。其实，“多规合一”由来已久。
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多规合一发展历程
早在2013年，中央城镇化工作会议上就提出了“建立统一的空间规划体系”、“一张蓝图干到底”的要求。随后，2014年，国家发改委、国土部、环保部和住建部等四部委联合下发《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》，提出在全国28个市县开展“多规合一”试点。
2016年3月到5月，国家发改委联合国家测绘地理信息局先后与浙江省、贵州省、广西省、福建省、湖北省人民政府签订了省级空间规划合作意向。同年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《省级空间规划试点方案》，文件发布时指出，“这是在市县‘多规合一’试点工作的基础上，中央执行深化改革的又一项重要战略部署，其目的在于建立健全统一衔接的空间规划体系，提升国家国土空间治理能力和效率。”
此后，多规合一成为规划改革的热点和核心抓手。
其中，厦门作为本次“多规合一”试点的城市之一，因改革效果显著，成为改革样本之一。
2017年6月初，住建部组织的《党的十八大以来城市规划管理体制改革推动城市创新发展的实践经验总结研究课题组》一行人，在到厦门调研城市规划编制、管理、实施、督察、评估等方面的制度改革情况后，对厦门“多规合一”改革做出评价：“行政审批改革走在全国前列，‘一张图’管理独树一帜，‘多规合一’建设颇有成效，批后管理也做得很好。”
实施“多规合一”试点改革后，厦门建设一个信息共享平台，形成一个入口和一个出口，不仅推进了行政审批流程，还实现政府职能转变。当年在厦门最为津津乐道的“多规合一”案例就是，原本被规划成为星级酒店的大屏山公园，因其在“多规合一”的“一张蓝图”上，项目用地与生态控制线产生了矛盾，经过协调酒店项目被取消，城乡规划、土地利用总体规划作了相应调整，一个完整的大屏山公园才得以保全。
2017年10月18日，《中国共产党第十九次全国代表大会报告》指出，要构建“国土空间开发保护制度，完善主体功能区配套政策，建立以国家公园为主体的自然保护地体系”，坚决制止和惩处破坏生态环境行为。
但是因为过去条块分割所带来的弊端，各类规划自成体系，存在内容冲突、缺乏衔接等问题，多规合一的发展进程并不顺畅。
直到2018年2月28日，《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》出台，要求自然资源部整合原国土资源部的国土规划、土地利用总体规划管理职责、国家发展和改革委员会的组织编制主体功能区规划职责以及住房和城乡建设部的城乡规划管理职责，负责建立空间规划体系并监督实施。
自然资源部的成立，从一定程度上解决了各类规划自成体系，打破了统一规划的部门壁垒，为数据畅通提供基础。可谓“多规合一”发展历程中的里程碑。
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“国土空间规划”从数据平台到实际落地
2018年5月26日，自然资源部部长陆昊在武汉调研时提出：“空间规划体系和理念中，规划既不是城乡规划也不是土地利用规划，而应该是国土空间规划。”
在深改委第六次会议上通过的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，其中明确提出，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”。要科学布局生产空间、生活空间、生态空间，体现战略性、提高科学性、加强协调性，强化规划权威，改进规划审批，健全用途管制，监督规划实施，强化国土空间规划对各项规划的指导约束作用。
在国土系统工作多年的郭总对此深有感触，他表示，“目前各省市的总规划修编工作因为体制改革原因大多处于停滞状态。体制改革完成，再加上这份《意见》的指导，国土空间规划一定会进入一个新阶段。”
郭总向泰伯网介绍了近两年来地方推进多规合一的举措，“主要是先成立专项工作小组，由各地市一把手或者二把手担任组长，再指定发改委、国土部门或者环保部门抽调工作人员任小组成员，进行空间规划编制。有的地方会抽选当地有代表性的企业进行试点改革。”
不过他坦言，在以往的“多规合一”推进过程中，也是阻力重重。他分析指出：
“首先，在‘多规合一’推行之前，各单位的规划早已做好，坐标体系不统一。有的运用54坐标体系，有的则使用80坐标体系，不同坐标体系部门间很难做到数据统一。
其次，各单位拥有数据现状不一样，如国土和规划部门可能拥有矢量数据，而环保部门可能是图纸数据。
第三，各单位对‘多规合一’的重视程度存在偏差，为单位自身利益有些单位会隐藏矛盾数据，不提供最新数据，很难真正反应现状，这无疑给‘多规合一’的推进增加阻力。”
但是《意见》这一纲领性文件的出台，让郭总看到了“多规合一”顺利推进的希望。他表示，“修编全域性的整体规划，就可以打破原有的部门之间的壁垒、标准不统一等问题。”阻力解决了，国土空间规划的整体落地才能得以推进。
同样，多年从事城市规划工作，现任华为技术有限公司中央研究院智慧城市高级专家的王鹏，在获知国家已经通过了国土空间规划体系的纲领性文件时也非常欣慰。
王鹏在接受泰伯网采访时表示，“‘多规合一’虽然提出较早，但主要流于技术层面，搭建数据平台，打破各部门之间的数据壁垒。而现在文件出台之后，对国土空间规划真正落地提供了政策依据和规划方向指导。”
目前，有一份网络版本的《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》在业内流传。
在流传的版本中明确了空间规划体系总体框架，要求编制国家、省、市、县、乡镇五级国土空间规划。另外，该网传版本《意见》还提到了编制高质量的空间规划，其中明确要求“国土空间规划要对下级国土空间规划和相关专项规划、详细规划提出分解落实要求，明确规划政策措施，健全实施传导机制。”
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