汪家焰 赵晖 | 论协商式政策议程设置模式:理论谱系、生成逻辑与建构路径
摘要
协商式政策议程设置模式作为中国特色社会主义协商民主与政策议程设置理论的有机结合,是中国政策议程设置民主化的可行选择与努力方向。在协商式政策议程设置模式下,政府决策者在与公民协商的过程中主动发现问题、回应社会公众关切,因而具有政策问题界定的前瞻性、社会公众偏好对政策议程的影响较大、议程设置中工具理性和价值理性相统一、政策回应的主动性强等特征。作为一种官民互动程度高、政策回应主动性强的议程设置模式,它有利于形成和谐的政府与公民关系。建构协商式政策议程设置模式,推动中国政策议程设置民主化,需要立足于中国特色社会主义协商民主的理论特质和制度优势,型塑协商式政策议程设置的民主价值理念,优化协商式政策议程设置的民主制度体系,构建协商式政策议程设置的动力学机制。
关键词
公共政策;政策议程;协商民主;协商式政策议程设置
一
问题的提出与文献回顾
党的十八大报告首次提出了“健全社会主义协商民主制度”的重要命题,并强调应“就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商,广纳群言、广集民智,增进共识、增强合力”。同时要求“把政治协商纳入决策程序,坚持协商于决策之前和决策之中,增强民主协商实效性”。党的十九大报告又进一步提出“健全人民当家作主制度体系,应发挥社会主义协商民主重要作用”,并强调“有事好商量,众人的事情由众人商量,是人民民主的真谛。要推动协商民主广泛、多层、制度化发展,保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利”。作为国家治理的重要实践载体,公共政策过程是实现“众人的事情由众人商量”这一人民民主真谛的主要途径,也是实现协商民主的重要场域。在复杂性程度日益高涨的现代社会,公众的利益诉求与政府治理的注意力分配之间总是显得不均衡,面对众多治理议题,决策者的注意力总是有限的,只能同时关注有限的政策议题并做出决策。[1]而从公共政策过程的视角来看,在决策之前的“政策议程设置”环节进行广泛的协商和讨论,是提升决策民主化水平和政府回应性的关键之举,因而成为国内外从事公共政策研究的学者普遍关注的话题。
所谓政策议程设置(policy agenda - setting),是指社会问题被认定为政策问题,并被纳入决策机构的议事日程或行动计划的过程。在不同的制度环境下,社会问题被提上决策议程的方式和途径是多种多样的,政策议程设置也因此呈现出不同的模式。从已有的研究来看,学者们关于政策议程设置的认知大致有三种路径:其一是类型学研究,即根据政策议程提出者及方式的不同将议程设置划分为不同的模式。较早进行分类研究的是美国学者罗杰•科布( Roger W. Cobb)、甄妮 - 基思•罗斯(Jennie - Keith Ross)和马奇•罗斯(Marc Howard Ross),他们根据政策问题提出者的不同来源及其扩散影响力的范围和方向,将政策议程设置划分为“外在创始型”(Out-side Initiative Model) 、“动 员 型 ”( Mobilization Model ) 和“内在创始型”(Inside Access Model)三种模式。[2]这一分类是政策议程设置三种最典型的模式,呈现了政策议程设置的主要过程形态和基本规律。类似的三分法还有美国公共政策学者查尔斯•琼斯(Charles O. Jones) 根据政府在政策议程设置过程中采取策略的主动程度,将政策议程设置模式分为“任其发生”(Let it happen)、“助其发生”(Encourage it to happen)和“使其发生”(Make it hap-pen) 三种类型。[3] 国内有学者在此基础上,并基于本土制度环境,根据政策议程提出者的身份和民众参与的程度,将政策议程设置划分为六种模式:关门模式、动员模式,内参模式、借力模式,上书模式、外压模式。[4]也有学者研究认为,我国改革开放以来政策议程创建活动经历了政治权威主导模式、经济理性引导模式、多元主体互动模式的嬗变。[5]还有学者结合当下中国政府回应社会需求或处理突发事件和社会问题而采取的治理实践,提出了“回应式议程设置模式”,并分析了其对于国家治理的优势和局限。[6]
其二是过程型研究,即从政策问题的确认、政策方案的形成及选择的发生逻辑来分析政策议程设置中各要素的关系及其规律,最典型的代表是美国著名政策科学家约翰 · 金 登 ( John W. Kingdon) 提 出 的“多 源 流 理 论”(Multiple - Streams Theory)。“多源流理论”旨在解释“在任何给定的时间,是什么促使政府内部及其周围的人们对某些问题关注而对另一些问题却不予关注”? 这一前决策过程“黑箱”问题。[7]为此,金登提出了影响政策议程的三股源流,即问题流、政策流和政治流,三股源流遵循彼此各自的运行规则,只有当“政策窗口”(policy window)打开时,三股源流才有机会汇合,从而促进某一问题被提上政策议程,而在这一过程中,政策企业家(policy entre-pruner) 起到关键作用。
其三是历时型研究,即根据长时段、大样本的观察来探究政策议程变迁及政府注意力在不同议题之间的变化规律,代表性理论是美国政策学家弗兰克·鲍姆加特纳(Frank R. Baumgartner)和布赖恩·琼斯(Bryan D. Jones)提出的“间断 - 均衡”理论(Punctuated Equilibrium Theory),旨在同时解释政策过程中议程的稳定和变迁问题:“(1)特权利益集团对重要政策领域的支配和政治结果的长期稳定性;(2)特定经济利益集团在政治斗争上的失败和政治结果的快速变迁。”[8]该理论模型指出美国政策议程的变迁呈现出总体稳定、偶有突变的规律,并在多个国家得到验证。
新时代中国特色社会主义协商民主的发展为我国政策议程设置民主化提供了独特的实现路径,而以上关于政策议程设置模式及其规律的研究为中国政策议程设置模式研究与经验发现奠定了较好的知识基础,但在解释社会主义协商民主实践与政策议程设置的关系时仍有不足,需要进一步深入研究协商民主在政策问题识别和进入决策议程中的功能优势及其运作逻辑。基于此,本文提出“协商式政策议程设置模式”这一理论模型,尝试以逻辑推演的方式,回答以下基本问题:协商式政策议程设置模式的主要内涵及其特征表现是什么? 协商式政策议程设置模式是如何生成的? 在新时代背景下应如何建构协商式政策议程设置模式?
二
协商式政策议程设置模式的理论谱系
在公共政策过程中,政策议程设置关注的焦点是:“政策议题从哪儿来,它们如何被选择以进行认真的考虑,它们如何被框架化以吸引支持,以及它们如何影响政策过程。”[9]从民主政治发展和国家决策民主化的角度来说,政府决策者与公民利益主体之间的互动对于政策议题的有效建构乃至议程设置民主化的实现都十分关键,尽管现实中公众议程对政府议程的影响不一定十分明显。如果按照“众人的事情由众人商量”的治理理念,我们可以根据“政策议题来源”和“政府 - 公民互动程度”两个维度建立一个政策议程设置的矩阵模型,以此来概括四种议程设置模式的理论内涵和特征表现(如图 1 所示)。
在图 1 的矩阵模型中,横轴表示政策议题来源于决策系统内部还是外部,竖轴表示决策主体与公民利益主体之间的互动程度,从而将政策议程设置大致划分为协商式、动员式、精英式、回应式四种理论模式。
在以自上而下的精英民主为代表的传统民主政体中,政策议题的提出和议程设置的主导权都来自于体制内的政策精英,而政策精英对公民利益诉求的回应是出于委托 - 代理的政治逻辑,在缺乏足够互动的情况下,社会公众的外部力量很难实质性地影响到议程设置的过程,议程设置的实质民主难以保证。然而,有时候政府决策者为了得到社会公众对于某一议题的支持,也会在主动提出政策议题以后,策略性地使用动员的手段,在与社会公众进行有效互动的过程中引导甚至操纵公共舆论的趋向,从而使其主导的政策议题顺利进入政策议程,这便是动员式议程设置模式的操作逻辑。虽然动员式议程设置模式具有高互动的优势,但也因为互动的工具理性取向导致大量真正需要政府回应的公共问题无法顺利进入政策议程。随着社会复杂性的逐渐增强和公民参与意识的日益觉醒,公民利益群体的力量也会聚集起来,导致大量公共问题同时出现,从体制外部对政府决策主体形成一股“倒逼”的压力,迫使政府快速采取行动回应公民利益诉求,从而将相关的公共问题直接纳入决策议程。这种基于社会压力形成的回应式议程设置模式能够在短期内迅速回应社会问题,然而这种回应并不是建立在政府主动与公民互动的基础上的,而是为了缓解社会压力而采取的被动选择。有时为了达到快速解决社会焦点事件的目的,政府决策议程启动十分迅速,政策出台周期被大幅度缩减,这往往会因为缺乏充分的政策论证而对政府决策质量和决策能力产生一定的负面影响。
因此,从国家决策民主化发展的理论谱系来看,政策议程设置民主化的终极目标应该是走向一种问题发现于民而又具有高度官民互动的模式,本文将其定义为“协商式政策议程设置模式”(Deliberative Agenda - setting Model) 。协商式政策议程设置模式是指:政府决策者基于公共利益的政策价值取向,秉承协商民主的价值理念,在与公民利益主体主动协商的过程中发现、识别社会中存在的公共问题,并依靠自身的决策能力对大量社会公共问题进行排序,有效建构政策议题,然后根据相应的民主制度程序将这些政策议题纳入决策议程,最终解决社会公众普遍关心的问题。这种政策议程设置模式的目标是主动发现问题、解决问题,呈现出以下特征:
第一,政策问题界定具有前瞻性。前瞻性决策是构建“有预见的政府”的必然要求,戴维·奥斯本(David Os-borne) 和特德·盖布勒( Ted Gaebler) 认为,“有预见的政府做两件根本性的事情。它们使用少量钱预防,而不是花大量钱治疗;它们在作出决定时,尽一切可能考虑到未来”。[10]有预见性的政府决策者应具有前瞻性,而不是被动回应性。政策问题的界定是公共政策过程的逻辑起点,更是对政策议程设置有着直接的影响,正如戴维·J.休斯顿与利里亚德·E. 理查德森所指出的:“问题界定对于政策理论的重要性在于两个方面:其一是它们影响到哪些议题将会上升到公共议程上,问题界定提供了一个框架,通过这一框架,一些社会情形被感知为是有问题的,并且需要政府作为。所以,政府官员积极考虑的那些议题部分地解释了正是问题界定的成功使其在一个拥挤不堪的议程表上获得了关注。其二是问题界定观点能够帮助解释政策过程的结果。”[11]而不同体制环境下形成的政策议程设置模式,也决定了识别、界定政策问题并提上政策议程方式的不同。如上所述,精英式、动员式、回应式三种政策议程设置模式在政策问题识别和界定过程中,要么由于自上而下的精英色彩而导致民主性不足,要么由于自下而上的压力倒逼而导致能动性匮乏,结果都是很难真正全面反映民意所向。与此不同的是,协商式政策议程设置模式基于协商民主的价值理念和制度优势,使政策问题界定具有显著的社会建构性色彩。在社会建构论者看来,“民主的社会建构以多元角色相互分享、相互学习、相互协商和对话辩驳的基本主张为出发点”。[12]作为一种决策方式的协商民主,由于强调公共理性、开放包容、审慎思辨、公民参与而能够更加准确地界定政策问题。戴维·米勒(David Miller)认为:“当决策是通过公开讨论过程而达成,其中所有参与者都能自由发表意见并且愿意平等地听取和考虑不同的意见,这个民主体制就是协商性质的。”[12]正是在平等协商对话的过程中,政府决策者与社会公众针对各自关心的社会问题展开相互协商、对话和辩论,实现了对政策问题的共识性认知和社会性建构,从而使政策问题界定具有前瞻性。
第二,社会公众偏好对政策议程的影响较大,不易受政策精英控制。精英式、动员式、回应式三种议程设置模式因为政策议题来源于决策体制内部少数人,抑或来自于外部压力驱动而缺乏充分互动,或多或少都带有精英主义的色彩,那些掌握着丰富资源且有着相似利益偏好的政府官员、利益集团、知识精英等容易结成封闭的政策联盟,而弱势群体的声音则被排除在外,导致议程设置容易受这些少数政策精英的干扰甚至操控。尽管现代国家治理由于具有复杂性特质而使治理实践不可避免呈现出精英主义的色彩,但协商民主的兴起则为化解代议制民主政治困境提供了可能。在国家治理中,协商民主主张公民以协商、讨论的方式参与公共政策过程,“在非正式公共领域的商谈民主中,普通公民的话语民主、争议讨论并不在于形成决议、做出决策,但由此形成的公共意见或者说公共舆论,却是正式的政治制度中精英的民主决策基础,也是法律、公共政策的制定和执行的基础”。[14]从决策权力运行的角度来说,协商民主具有“协商主体交往权力的包容性、协商主体信息权力的共享性、协商主体话语权力的平等性”[15]等多重内涵,使每个人都有平等的机会表达自己的观点、偏好和利益诉求。在协商式政策议程设置过程中,要求“无论议程建构还是决策都必须顾及少数人群或弱势群体的声音,确保他们的观点和政策诉求能够被真实地呈现在政策过程中,他们的利益和考虑必须得到当局的尊重和合理的答复”。[16]虽然说协商民主并不能保证社会公众利益偏好和政策诉求一定能够进入政策议程,但却可以在一定程度上打破少数政策精英对政策议程的权力垄断,从而提升政策议程设置的公开性、民主性、公共性与合法性。
第三,议程设置具有工具理性和价值理性相统一的特征。无论是出于政治利益的考量,还是出于化解社会压力的考虑,精英式、动员式、回应式议程设置模式都带有工具理性的特点,即它们将议程设置本身作为一种策略工具,用以实现集团利益、获取合法性支撑或回应社会压力。从应然的层面来说,公共政策应是工具理性和价值理性的统一,它既注重公共政策过程的实用效率,同时也重视其公共性的价值追求。按照戴维·伊斯顿的观点,“公共政策是政府对整个社会的价值作权威性的分配”。[17]也就是说,公共政策就是通过价值分配的形式实现公共利益的工具手段。然而,在实际政策过程中,上述三种政策议程设置模式往往过分追求以工具理性为导向的技术和效率,使得以价值理性为导向的民主和公平受到抑制甚至忽视。决策科学化和民主化坚持工具理性的技术优势,更弘扬价值理性的民主责任。协商民主理论认为,公民个体通过参与能够改变自身,使其变得“更有公共精神,更容忍,更有见识,更关心他人利益,更追求自身利益”。[18]作为一种工具手段,它为公民个体通过参与决策过程实现自身利益提供了一条有效途径;作为一种价值目的,它也彰显了公共政策的公共利益取向和公共性价值本质。正是在这一工具理性和价值理性相统一的民主理论支撑下,协商式政策议程设置模式为社会公众提供了一个平台,使他们可以充分地表达自己的价值偏好与政策诉求,并在理性协商讨论中实现偏好转向、培育公共精神、聚合利益诉求,为政策议程设置民主化目标的达成提供了前提性条件。因此,协商式政策议程设置模式不再仅仅是政府决策者为了达成一定的目的而采取的策略工具,同时也是实现公共政策公共性价值和公共利益的有效途径。
第四,政策回应的主动性强,有利于形成和谐的政府- 公民关系。“政府回应性是政府行为符合公民意见的程度,反映着公民影响政府行为和获得政府服务的能力。”[19]政府的政策回应性是现代国家治理的基本要求,也是政策议程设置的重要组成要素。政策回应性不仅存在高低之分,还有主动与被动之别。从议程设置的角度来说,公众议程对政策议程设置的影响越直接,则说明政策回应性越高;而政策回应在政府决策者与社会公众之间的作用方向和驱动机制则决定了政策回应的主动性和被动性。精英式和动员式议程设置模式的政策回应都是从体制内的决策主体指向体制外的政策诉求主体,无论其出发点是出于政治利益的考虑,还是对社会公众利益的关切,其驱动力更多的都是出于委托代理的责任-控制逻辑使然,政策回应性较低,主动性不足。回应式议程设置模式本身就是政府回应机制的一部分,虽然回应性很强,但由于它主要直接来源于外部社会压力的倒逼驱动,明显是基于缓解压力的被动回应。诚然,被动的政策回应能够有效解决一些政策问题,但也容易导致议程设置偏离公众利益,离决策民主化的最终目标还有很大的差距。相比较而言,协商式政策议程设置模式是基于公共利益驱动的逻辑,政府决策者主动走到人民群众中去,在与公民充分协商讨论的过程中主动发现问题,并启动政策议程以回应公民利益诉求,这既有利于增进政府与公民之间的情感联系和相互信任,也有利于夯实政府决策的合法性基础,从而形成和谐的政府与公民关系。
三
协商式政策议程设置模式的生成逻辑
根据上述研究,政策议题来源的不同和官民互动程度的高低决定了不同政策议程设置模式生成逻辑的差异。遵循“问题-排序-抉择”的逻辑顺序,协商式政策议程设置模式的生成表现为一个主动建构的过程:政策问题来源于政府与公民的主动协商讨论,面对纷繁复杂的社会问题,公民的政策诉求与政府决策者自身的政策能力共同影响着政策议题的选择与排序,而协商民主制度化建设是驱动决策者适时开启政策议程以回应公民政策诉求的核心动力(如图2所示)。
第一公共利益维护驱使政府主动发现公共问题。公共政策的本质属性是公共性,维护社会公共利益是其根本价值所在,正如戴维•伊斯顿所言:“一项政策的实质在于通过那项政策不让一部分人享有某些东西而允许另一部分人占有它们。”[20]如果从公共政策角度来理解,公共利益即是指“全社会的共同利益,是全体社会成员在政策对话和协商的基础上整合而成的”。[21]当前中国处于全面深化改革的攻坚期,随着社会发展复杂性程度日益增强,多元化趋势日趋明显,社会公众的政策需求将呈现几何量级增长,对国家治理的各项制度建设和政府回应性提出了更高的要求。如果政府决策者还是从精英的视角出发去识别政策问题,或者迫于社会压力获取政策问题,将无法适应新时代国家治理现代化和国家决策民主化的现实需要。这就必然要求政府决策者重新回归公共政策的本质属性和根本价值认知,从维护和实现公共利益的角度来践行民主决策行为。正是在这一时代呼吁下,协商式政策议程设置模式将决策民主的实践从决策环节前置到政策议程环节,基于公共政策的公共利益和公共性价值本质的驱动,政府决策者在公共事务治理中首先主动开启与公民的政策协商讨论,并从中发现公民在某一阶段普遍关心的社会问题。在政策供给主体与需求主体的充分协商讨论中,一方面,社会公众能够尽可能全面地将自己的利益诉求表达出来;另一方面,决策者可以面对面倾听了解社会公众的现实需求,并同时将政府的决策方向和现实条件向社会公众解答说明。双方在理性沟通的基础上相互了解,有助于实现利益偏好的转换,使个体取向的利益诉求逐渐整合为集体取向的公共利益,从而为社会问题进入政策议题准备好前提条件。
第二,治理能力现代化助推政府有效建构政策议题。在任何时候,面对纷繁复杂的社会问题和政策需求,政府的决策资源和注意力总是有限的,这就使政府在决策时不得不对这些问题进行挑选和排序。当然,由于社会公众表达利益和政策诉求时的个体主义倾向和经济理性,问题的轻重缓急是客观存在的。当大量社会问题和政策需求在某一时期同时涌现出来时,关键点不在于政府需要同时予以全面回应,而在于决策回应的恰当合理有效。因此,这就对政府决策者在政策议程设置环节合理有效挑选问题并建构政策议题的能力提出了很高的要求。实际上,对决策者政策议题建构能力的要求本身就是政府治理能力现代化的重要组成部分和必然要求。治理能力现代化是指“国家治理手段、方法紧跟时代步伐和体现科学性,治理行为逐渐民主化、程序化和制度化,从而提升治国理政的水平和实际效果,其本质是要实现国家的善治”。[22]公共政策活动是实现治理能力现代化的重要途径,因此,从政府决策的角度来说,关键之举在于推进决策能力现代化。正式基于这一因素的现实驱动,在协商式政策议程设置模式中,政府决策者面对纷繁复杂的社会问题,并不是一味地根据社会公众的诉求表达来被动选择政策议题,而是秉持对公共政策分析能力要求,根据现有的客观决策条件,以科学、理性、审慎的态度,运用深思熟虑的判断力和洞察力,对纷繁复杂的社会问题进行归纳、分析、判断、识别,将那些客观上真正需要政府及时作出政策回应的社会问题纳入政策议题,而对暂时未进入政策议题的问题则作出合理的解释回应。
第三,协商民主制度化建设促成政府适时开启决策议程。国家治理现代化的核心是制度体系的现代化,而制度现代化的关键又是决策制度的现代化,协商民主制度化建设正是这一要求的体现。作为一种民主决策方式,协商民主的价值目标需要通过一套复杂而系统的制度设计形成行之有效的制度体系才能实现。[23]就政策议程设置而言,协商民主制度化建设要求政府决策者遵循一套科学民主的协商制度体系和程序,适时将需要政府回应解决的社会问题提上决策议程。诚然,回应式议程设置模式能够迅速开启决策议程,但由于缺乏足够的科学论证,政策质量和治理效果难以保证。正如美国政治学家阿伦·利普哈特(Arend Lij Phart)所指出的,“快速做出的决策未必就是明智的决策”。[24]协商式政策议程设置模式是受制度驱动的,它有一套完整的启动协商、问题识别、议题建构、开启议程的制度程序和运行机制,决策者严格遵循这一制度程序,通过民主协商的方式与社会公众、社会组织等主体共同协商讨论确定需要解决的社会问题,并与咨询参谋系统进行科学的政策论证,制定可行的政策方案。因此,由于政策问题界定的前瞻性特征,制度驱动的协商式政策议程设置并没有迫于社会压力而只注重决策速度,它更加注重的是决策质量,开启议程的“时间窗口”恰到好处,可以使哪些需要政府及时回应的“真问题”能够适时被纳入决策议程。
四
协商式政策议程设置模式的建构路径
协商式政策议程设置模式作为中国特色社会主义协商民主与政策议程设置理论的有机结合,是中国政策议程设置民主化的努力方向。而有效建构协商式政策设置模式,推动中国政策议程设置民主化,还需要立足于社会主义协商民主的理论特质和制度优势,从价值型塑-制度建设-机制构建的路径统筹推进。
(一)型塑协商式政策议程设置的民主价值理念
在公共政策分析中,“政策问题在一定程度上是一种主观认定”[25],而政策议程设置的民主性首先体现在决策者对政策问题的主观认定是否恰当,这就涉及一个价值选择的问题。因此,首先需要把好价值前提这一关,即在遵循政策议程设置的公共性价值前提下,型塑协商式政策议程设置的民主价值理念。
第一,培育协商式政策议程设置的民主文化。民主政治与公民文化之间存在一种复杂的互动关系,正如美国著名社会学家塔尔科特·帕森斯( Talcott Parsons) 所言:“任何一种政治体系都可以被划分为政治结构(政治行为的模式)和政治文化(政治行为的心理取向)两部分,它们彼此密切联系、相互影响、彼此牵制,忽视任何一方都必然导致对政治体系的片面理解。”[26]也就是说,某种政治制度的形成需要相应的政治文化提供政治心理支持。协商式政策议程设置模式作为一种实现决策民主的制度模式,其生成的前置性条件是得到政治系统中各主体的文化认同,使协商成为政策议程设置过程中一种必要的文化构成要素。社会主义协商民主内在地包含着中国特色社会主义文化的优势,具有包容性和创新性,为培育协商式政策议程设置模式的民主文化提供了很好的载体。具体而言,可以从三个方面着手展开:一是充分挖掘中华民族优秀传统文化中的协商文化资源,并结合当代情境进行创造性转换,为协商式政策议程设置注入传统文化源泉;二是系统总结中国共产党在开创中国特色社会主义道路进程中的协商政治实践经验,并结合时代特色进行理论性升华,为协商式政策议程设置奠定本土文化根基;三是合理借鉴西方协商民主的先进理念,并结合本土环境进行包容性创新,为协商式政策议程设置提供外在文化动力。
第二,激发协商式政策议程设置的民主精神。协商式政策议程设置模式作为一种高频互动的议程设置模式,不仅需要政府决策前主动与社会公众协商,而且需要社会公众积极主动参与协商,这有耐于协商民主精神的支撑。协商民主精神即是一种公共精神,是“建立于公共理性本质基础上的以全体公民和社会整体的生存和发展为依归的一种公共价值和公共伦理取向,它表现为公民社会成员对公共生活的热情融入和体验、对公共利益的追求和促进以及对公共事务的积极关怀和参与”。[27]这种民主精神的激发,首先,需要政府决策者广开言路,认真倾听社会公众的心声,而不只是形式主义的协商;其次,需要主动邀请民众参与政府决策前的协商讨论,并认真对待民众的利益诉求,对民众的利益表达有实质性地反馈,提高民众参与协商在政治效能感;最后,需要公民责任意识的培养,只有当公民将参与公共事务治理和公共决策内化为自身的一种公共责任和义务,才能够真正形成在议程设置中积极参与协商的民主精神。
第三,营造协商式政策议程设置的民主氛围。作为政策议程设置民主化的一种创新举措,协商式政策议程设置模式的有效运行还离不开一种宽松的协商民主氛围的形成。在现代公民理念尚未普遍形成的背景下,社会公众在协商式议程设置中往往是出于劣势地位,这必然导致公民主体意识的不足。因此,面对高高在上的政府权威,很多公民出于怕讲错话、怕得罪领导的顾虑,在协商过程中不敢讲真话、实话,使原本作为识别公共问题的协商成为形式主义的走过场,真正的社会问题无法有效进入决策议程。为此,在政策议程设置环节的协商过程中,政府决策者应为协商参与者营造一种宽松和谐的民主氛围,主动放低姿态,尊重协商参与者的公民主体意识,鼓励他们讲心里话,为政府决策提供真真切切的底层声音。
(二)优化协商式政策议程设置的民主制度体系
制度是保障国家决策活动有序开展的关键,邓小平曾在《党和国家领导制度的改革》中指出:“制度好可以使坏人无法任意横行;制度不好可以使好人无法充分做好事。甚至会走向反面。”[28]因此,建构协商式政策议程设置模式,关键在于化理念为制度,形成一套科学有效的政策议程设置的协商民主制度体系。
第一,完善协商式政策议程设置的制度化建设。协商式政策议程设置的制度化建设是指围绕协商民主与政策议程设置的有机结合,建立健全一系列工作制度,保障议程设置环节的民主协商能够高效运行。具体来说,需要重点建设以下制度:一是决策信息公开制度,任何协商式民主参与,实质上都是以政府信息公开为前提的。只有政府决策者主动向社会公众打开“政策黑箱”,公众参与政策议程设置的协商讨论才有信息保障;二是定期协商制度,制度化建设实际上就是要使社会公众参与政策议程设置成为一种常态。应依托现有的协商组织渠道和协商平台,建立定期协商制度,政府决策者定期启动与社会公众的决策前协商,及时识别需要政府回应的社会公共问题,并将其纳入决策议程;三是定期通报制度,协商式政策议程设置模式不仅仅停留在社会公众参与议程设置协商的过程,它还注重参与协商对于议程设置的实质性影响。决策者应以制度化的方式,将议程设置协商后的回应结果及理由及时反馈给社会公众,从而增强协商式政策议程设置的合法性和公信力。
第二,规范协商式政策议程设置的程序设计。一套好的制度还需要有相应的程序设计,才能够得以有效运行。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出要“健全依法决策机制,把公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定确定为重大行政决策法定程序”。程序规范可以有效约束决策权力的滥用,提高依法决策的水平。对于协商式政策议程设置来说,每一项政策在议程设置环节,都应该遵循合理合法的协商程序。具体而言,应根据实际工作需要,制订年度、季度或月度议程设置协商日程计划安排,针对每一次协商,应形成包括协商议题范围、协商人员邀请、协商活动组织、协商发言要求、协商结果反馈等在内的系统化程序,使协商式议程设置能够有序推进,为民主、科学决策打好基础。
第三,制定协商式政策议程设置的实施细则。由于决策具有层次性,国家层面的决策和地方层面的决策在决策目标和内容上都存在差异。因此,协商式政策议程设置模式作为一种理论模式在政策实践中具体实施,还涉及全国性与地方性、共性与个性的关系问题。应以开放、创新的原则,根据不同层次政府决策的作用和实际需要,制定具体的实施细则,规定作出议程设置协商的目标导向、具体原则和内容范围,使协商式政策议程设置的贯彻落实有理有据。
(三)构建协商式政策议程设置的动力学机制
民主政治活动是犹如机械运行一样,光靠价值理念和制度体系的静态机构支撑是不够的,还需要外在的动能驱动其运行起来。从动力学视角来说,协商式政策议程设置模式的有效运行,需要构建一系列的机制,为其增强动力,消除阻力,缓解压力。
第一,强化协商能力机制,增强协商效能,为协商式政策议程设置增强动力。协商民主的真谛并非只是大家坐在一起随便聊聊,而是需要参与协商者本着对公共利益的关心,表达自己有建设性的意见、建议,对公共决策产生实质性的作用。所以说,协商式政策议程设置模式的有效运行,不仅仅取决于议程设置的外在环境和制度建设情况,还取决于协商参与者自身的素质和能力。托克维尔曾引用魁奈的话强调:“如果国民有教养,专制制度不可能存在。”[29]在现代社会,公民参与决策能力建设是决策民主制度存在的重要支撑。作为政策议程设置的协商参与者,自身能力既是保障议程设置质量的基础性要素,也是提高自身参与议程设置协商效能感和自信心的动力来源。因此,依托思想建设、组织建设和制度建设的基础,强化参与议程设置的协商能力机制,加强协商参与者的能力建设,不断提升社会公众参与议程设置协商的能力和责任、权利意识,增强其对协商式政策议程设置模式的认同感和归属感,为协商式政策议程设置高效运行切实增加动力。
第二,完善协商表达机制,畅通表达渠道,为协商式政策议程设置消除阻力。协商式政策议程设置的核心要义在于协商参与者能够在议程设置环节有效表达自己的利益偏好和政策诉求,随着社会发展复杂性和利益诉求多元化程度的日益提升,必然会在政策系统的输入端形成大量的诉求。如果协商表达渠道不畅通,作为社会问题和政策问题的输出源,社会公众的表达便无法顺畅进入决策议程,议程设置协商必然会受阻。因此,需要通过建立民主座谈会、恳谈会、生活会、公众接待日、网络表达平台等方式,完善协商表达机制,畅通表达渠道,为协商式政策议程设置消除阻力。
第三,建立协商信任机制,增进合作共识,为协商式政策议程设置缓解压力。信任是一个社会有机体维持良性运转的基础性动力来源,对于民主政治活动来说亦是如此,“没有某些基本程度的信任,某些作为民主基础的实践活动是不能和不会被付诸实施的”。[30]从社会资本的角度来说,“一定的信任资本对于协商民主是必不可少的,它促使政治过程参与者在充分协商基础上信任合作、达成共识,从而成为建立参与持续性合作行为所需要的社会信任基础”。[31]协商式政策议程设置是以信任和共识的达成为其有效运行的文化基础的,如果缺乏足够的相互信任,对于议程设置民主化是不力的。从决策者的角度来说,可能导致作为决策精英的政府官员要么因为不信任社会公众参与决策过程的能力,要么因为害怕社会公众参与过多会给决策过程带来不必要的“麻烦”,进而有意忽视甚至回避社会公众参与政策议程设置过程中的协商。从协商参与者来说,则可能导致社会公众因害怕“得罪”决策者而使自身的利益受损,出于“理性计算”的考虑,他们很难以积极的心态去真正参与政策议程设置的协商讨论。这两方面的原因都会给议程设置的协商参与者之间形成一种紧张关系,尤其是对处于劣势地位的社会公众来说,在参与协商式议程设置时存在一定的心理压力,不利于促使协商共识的达成。因此,有必要建立一种政府决策者与社会公众之间的协商信任机制,从而增进双方之间的相互信任和认同,为协商式政策议程设置模式的有效运行缓解压力。
当然,本文仅是对协商式政策议程设置模式提出一种理论设想和初步的探索,它还需要在具体的政府决策实践活动中得到进一步的实证检验和完善。
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作者简介:
汪家焰,南京师范大学公共管理学院博士生,美国得克萨斯大学奥斯汀分校政府系联合培养博士生
赵晖,南京师范大学公共管理学院院长、教授、博导
文章来源:
《南京社会科学》2018年第12期
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校对:刘国芳