韩志明 顾 盼 | 民意技术的形与质——群众路线与协商民主的技术比较

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随着协商民主实践全球性的蓬勃发展，党的十八大报告首次把协商民主正式写进党代会报告，提出：“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。”党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）进一步指出：“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势，是党的群众路线在政治领域的重要体现。”“《决定》首次提出了协商民主与群众路线的亲缘关系。” [1]许多研究者论证了两者的一致性，比如社会主义协商民主是“贯彻群众路线的一个创新”，“一方面，党的群众路线是社会主义协商民主的灵魂；另一方面，协商民主是党的群众路线的机制保障和制度化体现” [2]。“协商民主体现了群众路线的归宿和价值指向”[3]。 

值得指出的是，作为民主治理的实现机制，群众路线主要是针对官僚主义而言的。协商民主是与选举民主相对应的，两者具有不同的价值禀赋、制度源流和技术传统，但归根结底都是处理民意的技术，都是为了更好地呈现、归总、吸纳和整合民意，将公共决策建立在充分而恰当的民意基础之上，提高民主治理的合法性和有效性。那么，群众路线和协商民主究竟存在哪些方面的共通性，又具有什么样的差异性，两者是什么关联呢？本文主要从民意技术的角度对群众路线和协商民主进行阐释，对两种民主机制进行结构与功能分析，阐明各自的内涵、特性及其优劣利弊，最后提出两者相互融通和相互借鉴的思考。 

一、作为民意机制的群众路线

群众路线是我们党在革命、建设和改革的长期实践中创造和发展起来的，也是与党的历史和命运紧密联系在一起的。 

早在土地革命时期，我们党就认识到了依靠群众和深入群众的重要性，也有了“群众路线”概念的表述。从抗日战争时期到解放战争时期，毛泽东、刘少奇、周恩来等老一辈革命家反复阐述和强调了深入群众、动员群众、宣传群众、教育群众、尊重群众和关心群众的重要性，身体力行群众路线，使群众路线不断发展和成熟。1945年，党的七大将群众路线的基本精神和主要内容载入党章，标志着党的群众路线趋于完善和成熟。 

新中国成立后，党的领导人根据形势的变化继续强调群众路线，对群众路线进行理论上的探索。 1956年，邓小平在党的八大上作《关于修改党章的报告》，从群众观点和群众路线两个方面对群众路线进行了重申和强调。1981年党中央作出的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》明确指出：“群众路线，就是一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去。”1982年党的十二大党章又增加了 “把党的正确主张变为群众的自觉行动”，从此群众路线发展成为表述完整、内涵丰富并具有实践意义的政治理念。 

在新的社会历史时期，党的领导人和中央领导集体进一步丰富和发展群众路线的内涵，比如提出 “三个代表”重要思想和“权为民所用、情为民所系、利为民所谋”的观点等。十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把党的“群众路线”确定为“党的生命线和根本工作路线”，大力开展群众路线教育实践活动，继续深入贯彻党的群众路线。

在群众路线的内涵中，“一切为了群众，一切依靠群众”（“两个一切”）是群众观点、群众路线的价值立场和精神内核；“从群众中来，到群众中去”（“一从一到”）是处理群众意见的操作性方法。毛泽东早在《关于领导方法的若干问题》（1943年）中就指出：“将群众的意见（分散的无系统的意见）集中起来（经过研究，化为集中的系统的意见），又到群众中去作宣传解释，化为群众的意见，使群众坚持下去，见之于行动，并在群众行动中考验这些意见是否正确。 然后再从群众中集中起来，再到群众中坚持下去。 如此无限循环，一次比一次地更正确、更生动、更丰富。”[4]这阐明了走群众路线处理民意的过程。 

从实践或操作的角度来说，群众路线是公共决策的环节，“群众路线本身也是中国特色社会主义民主的基本决策机制之一”[5]，“群众路线实际上是一种决策模式”，其决策过程由领导与群众的不断互动组成[6]，其核心就是通过搜集和整理民意来服务于公共决策的需要。具体来说，群众路线的内涵分别对应于民意信息处理的基本环节。其中，“一切依靠群众”对应于“向谁获取信息”，“从群众中来”对应于“征集群众意见”，“到群众中去”的目的是“把党的正确主张转变为群众的自觉行动”，即用决策结果（信息）来影响群众。 

群众路线作为民意技术的具体含义在于以下几个方面。 

第一，群众观点规定了民意的地位。为什么要尊重群众？为什么要重视民意？因为人民是历史的创造者，群众是真正的英雄，人民群众是力量的源泉。只有紧密联系和依靠群众，顺民意，谋民利，得民心，才能得到群众的拥护，取得革命事业的胜利，使各项事业立于不败之地。一切为了群众，一切依靠群众，把群众的安危冷暖放在心上，坚持为人民服务的宗旨，坚持为人民谋利益的正确方向，直接强调了群众的优先性和重要性。而群众的优先性和重要性不是虚的，而是体现为尊重群众的意愿、要求和智慧。要坚持为人民服务，必须密切联系群众，遇事同群众商量，与群众同甘共苦、打成一片，尊重民意，重视民意，善待民意。 

第二，“从群众中来”是集中民意进行决策的过程。正确的决策从哪里来？如何才能做出科学的决策？实事求是是党的思想路线，群众路线是党的工作路线。群众中蕴藏着发展的动力，饱含着创新的智慧。从农村家庭联产承包责任制到民营企业的崛起，人民群众的首创精神都是推动变革的原动力。人民群众及其所思所想所需所要是最大的国情。坚持一切从实际出发，就是从最广大人民群众的利益出发，充分听取人民群众的意愿和心声。领导干部“应该是民众的朋友，而不是民众的上司，是诲人不倦的教师”[7]；只有弯下腰来做群众的学生，向人民群众学习，从群众的意见和诉求中了解民情，发现问题，集中民智，才能做出科学的决策。 

第三，“到群众中去”是用科学的决策去影响民意的过程。正确的决策到哪里去？怎么用来发挥决策的作用？党的工作就是领导、组织、动员和教育群众。“到群众中去”就是要求领导干部去宣传和落实各项政策主张，用决策的结果来教育广大人民群众，把科学的政策主张变为群众的自觉行动。只有代表群众才能教育群众，只有做群众的学生才能做群众的先生。群众路线要求领导干部做群众的学生，掌握群众的意见和想法，最终目的就是能够在处理群众意见的基础上形成新的政策，反过来对原来作为老师的群众进行教育和改造，让群众接受领导干部做出的决策，保障党的意志和要求得到贯彻实施。

根据党章规定，民主集中制是群众路线在党的生活中的运用。“群众路线坚持‘从群众中来，到群众中去’的过程与民主集中制‘在民主基础上的集中和在集中指导下的民主’的过程是基本一致的，两者辩证统一，相辅相成。”[8]其中群众路线是与民主集中制中“民主基础上的集中”相一致的：一方面，“从群众中来”，就是发扬民主的过程，广泛征求各方面的意见；另一方面，分散的和个别的民意是粗糙的，必须通过适当的整合才能成为决策的基础性信息，这就对应于民主集中制的“集中”的方面。而且，无论是群众路线还是民主集中制，行动体系的权力中心都在于领导干部或者上级。

群众路线和群众观点是党的传家宝。在革命战争年代，贯彻和执行群众路线关系到党及其事业的生死存亡。在现代化建设的过程中，是否坚持和贯彻群众路线，影响到党的执政能力、领导水平和决策质量等。在新的社会历史时期，群众路线的内涵也不断拓展和创新。比如：在以“为民、务实、清廉”为主要内容的群众路线教育活动中，许多内容已经超出了传统群众路线的范畴。群众路线已成为推动工作的抓手，承载着政治和经济等方面的目的。比如 “要通过党的群众路线教育实践活动促党风政风转变，实现经济发展、社会进步和民生改善”[9]等，这些显示出群众路线的包容性和发展性。 

二、协商民主的民意技术维度 

众所周知，作为理想政治形态的重要概念之一，民主的本义是“主权在民”“一切权力来自人民”“人民的权力”或“人民的统治”等。民主是现代性价值的核心之一，是现代国家的重要标签，也是公共生活中的重要机制。民主政治的核心是人民当家做主。现实的民主政治包含了不同的制度安排和运行机制，但都是统治合法性的通行证，是解决社会矛盾冲突的重要技术，是公共决策的重要机制。更为重要的是，无论是什么形式的民主，都是处理民意的技术，即通过特定的程序和方法来表达和处理民意，将民意整合到公共决策中去，指导和规范公共权力行使及其运行过程。 

第二次世界大战以来，西方社会的主流观点认为，民主的本质是选举[10]。对于民主的实现形式，“人们首先想到的是在多党之间进行的自由的竞争性选举” [11]。受到选举民主实践及其理念的影响，社会中普遍流行的观点认为，所谓民主就是竞争性选择，民主就是选举，选举就是投票，有没有实行竞争性的选举，被视为判断政治民主化的标尺。作为民主政治的实现形式，选举民主（也叫票决民主）无疑是重要的民主形式，就是公民通过平等的选票来表达偏好和意见，然后根据“少数服从多数”原则来决定政治家能不能当选，政策方案能不能获得通过。

但是，选举民主并非表达和处理公民偏好的唯一科学办法。20世纪80年代以来，协商民主理论在西方开始兴起。“以协商为中心”的民主理论逐渐取代“以选票为中心”的民主理论，引起了社会广泛的关注和支持。从西方民主政治发展的脉络来看，协商民主是针对选举民主的缺陷——诸如代表制失灵、多数人暴政、政治冷漠和社会对立等问题——而发展起来的，是与选举民主等相对而言的民主形式。相对于选举民主通过“投票”来表达和汇集民意以形成最后的决策，协商民主通过“协商”来显示民众意愿，实现人民当家做主的权利。选举民主关心的是实现公民平等的投票权利，而协商民主关注的则是让每个公民都能发表意见。“发声（voice）而不是选票，成为新的赋权方式。”

从理论上看，协商民主的定义很多，难以定于一尊。协商民主的方法多种多样，各有其妙。比如公民陪审团、愿景工作坊或协商民意测验等。但其基本含义是比较一致的，即在公共事务治理的过程中，社会多元主体通过平等参与、相互尊重、理性对话来寻求解决问题的共识，做到既尊重多数人的意见，也照顾少数人的需要。多元、参与、公开、平等、包容、理性和共识是协商民主的基本主张和重要特征。协商民主尊重每个人的意愿和选择，强调公共理性在民主过程中的地位，着眼于提升公共决策的品质及其效果。在协商对话的过程中，参与者相互陈述各种理由，回应各种意见，逐渐修正有局限性的观点，可以“使讨论和决策过程中的社会知识最大化”[13]。 

民主的核心问题是解决社会分歧。而根据民意处理方法的差别，民主可分为聚合民主（aggregate democracy）和协商民主。两者的前提预设是不同的。聚合民主假定人们的偏好是固定不变的，民主就是通过投票程序来实现选民偏好的聚合，最后根据多数原则来达成公共决策，而不提供任何程序让公民改变偏好。聚合民主以工具理性为基础，采用功利主义来处理个人分歧，容易产生政治冷漠症、多数人的暴政以及非理性的结果等弊病。协商民主承认多元社会的现实和社会分歧的正当性，认为只要提供参与的机会和必要的知识，个人是理性的和明智的，能够表达个人的意见和主张；而且，通过精心设计的协商对话过程，个人偏好会朝着更理性、更利他和更可行的方向转移。与选举民主简单的数量对决不同，协商民主通过讲理、讨论、协商等方式来达成共识性决策，至少可以增进相互之间的谅解和尊重。

协商民主作为一种处理民意的技术，主要可以从如下几个方面理解： 

从主体上看，协商民主的参与者是开放的和多元的，都处于平等的地位。参与者相互倾听、响应并接纳他人的观点，面对面的商谈拒绝强制、操控和欺骗。区别于选举民主的公民选举出代理人，然后由代理人来表达和聚合民意，参与并做出公共决策，协商民主坚持公民而不是代理人的参与，依靠说服而不是强制来解决分歧与冲突。相信参与者是理性的和有能力的，人们能够通过深思熟虑来表达偏好，也能够根据具体环境的约束和互动各方的偏好而修正自己的偏好，从而有利于形成普遍的和有担当的共识。 

从形式上看，区别于选举民主的投票活动，协商民主是以话语为中心的民主实践。人们在一个彼此平等和相互尊重的基础上自主地发表意见，展开对话、商谈和讨论，就共同关心的问题达成具有约束力的共识。与简单地通过标准化或符号化的选票来表达偏好不同，协商对话的过程是一个意见表达、交流和互动以及相互协商的过程，民意信息更加多样、复杂和凌乱。民意的表达不是浓缩或简化在选票上的同意/支持或否定/反对等，而是体现为复杂的话语互动，是在针锋相对或唇枪舌剑中体现和实践的“看得见的”在场的民主。

从过程来看，协商民主是直接民主或大众民主的特殊形态。其中，参与者机会平等，可以避免权力、金钱和地位的禀赋所带来的影响。这里既没有领袖和领导，也没有穷人和富人。协商民主是参与者自己自主的民主，协商对话的过程允许每个人表达各自的偏好，给予每个人均等的机会，展开自由和公开的对话，陈述自己的意见和主张及其理由，也可以质询他人的意见及其理由。经过面对面的对话，所有的参与者都可以对竞争性的观点进行认真的回应，做出深思熟虑的判断，从而逐渐缩小分歧，形成解决公共问题的共识性方案。

从结果来看，选举民主的结果有可能演变成“多数人的暴政”，忽略和压制少数人的权利；决策的结果也可能被政治代理人的私利和偏见所裹挟，偏离了理性、宽容、公平和正义。但协商民主的程序正义可以保证不同的偏好和理由都获得表达的机会。参与协商对话的过程还可以发挥教育公民的作用，提高他们的表达能力、沟通技巧以及阐释和维护公共利益的能力。人们不仅将会从具有广泛共识的公共决策中获益，而且也可以从协商民主的操练中提升公民的素养、能力和美德。 

此外，在投票体制下，数量庞大的选民分散投票，相互之间是平行的和疏远的，几乎不存在交流和互动。选票除了赞成、反对或是弃权等选择项，能显示的信息非常有限；但标准化或格式化的选票也方便进行高效率的运算，因此能够应用于大规模的社会人群。协商民主则主要是面对面的意见交流过程，参与者的个人化表达或话语包含了复杂而且不规则的信息，个人意见的循环互动形成了多中心的网络结构，最后形成的结果是个人意见的混合物。但是，面对面互动的时间约束以及参与者的能力差异等，决定了协商民主只能适用于比较小的范围。

三、群众路线与协商民主的技术差异

中国协商政治的历史可以追溯到古代廷议制和谏议制的传统[14]，而西方协商民主概念的提出不过三十余年的历史。群众路线是中国最富有特色的本土资源之一，是与党的历史紧密联系在一起的。相对于群众路线，协商民主是一个“舶来品”，也是一个新事物。同时，作为民主治理的技术，群众路线与协商民主具有多方面的一致性，也具有多方面的差异性。 

（一）行动主体 

研究者通常认为，群众是“群众路线的主角”[15]。 但需要注意的是，群众路线主要是对党员尤其是领导干部提出的要求，需要坚持、贯彻和执行群众路线的是党员尤其是领导干部[16]。因为，群众就在群众之中，与其他群众在一起，是无所谓联系群众和深入群众的；只有党员尤其是领导干部才需要“走群众路线”。从逻辑关系上讲，群众路线要求领导干部去“走群众路线”，然后才是领导干部去组织和动员群众、联系和深入群众。群众路线组织和动员群众参与，目的是给“走群众路线的”领导干部提供信息，其中群众是信息源的主要角色。领导干部把根据民意做出的决策拿到群众中去宣传和解释以及接受检验等，群众也只是被动的接受者和评判者。 

故此，与流行的参与模式相比，“群众路线可以说是一种逆向参与模式”[17]，它所强调的是决策者必须主动深入群众中去，而不是坐等群众前来参与，实际上可能会抑制群众的主动参与。如果说群众路线是以权力和领导干部为中心的，那么协商民主则是以权利和公民为中心的，后者的主角是平等的公民参与者。因为如果没有公民的积极参与，协商对话就无从谈起。群众路线要求领导干部应该怎么走群众路线，但却没有规定群众如何来配合领导干部走群众路线。协商民主则要求公民积极参与，踊跃表达，理性对话，承担责任，做出贡献。协商民主的制度安排和运作流程包含了大量对民众的明确要求，比如理性、尊重、包容、妥协和共识等，并且参与者彼此也寄予这些期许。 

（二）关系结构 

党的领导干部和群众是群众路线中两类基本的行动者，群众路线的民意过程就是在两者的互动中建构起来的。在群众路线的语境中，党始终是主导者，群众则是受动者，是被动的[18]。“在贯彻和执行群众路线的过程中，政府部门、党员干部是主导者， 而人民群众是被动的一方。是否树立群众观点、坚持群众路线，对领导干部来说也缺乏硬性约束和程序规范，主要依赖思想觉悟和工作作风。这就使得群众路线在执行中存在极大的不确定性。”[19]领导干部与群众的角色、身份和地位不同，具有很大的不平等性，领导干部拥有权力优势，居于支配和控制地位，两者的关系是根据权力对民意的需要而建构起来的。是否贯彻和落实群众路线，既取决于自上而下的政治压力，也与领导干部个人的群众观念密切相关。 

协商民主的参与者都是平等的公民，是公民与公民之间的平等互动关系，所形成的是一个平行的和多中心的网络结构，而不是群众路线中以领导干部为中心的“中心-边缘”结构。公民参与者的话语权平等，都凭借个人的意见和主张来说服他人，任何人都没有凌驾于他人之上的权威性资源。除了个人思维和表达能力所带来的某些影响力的差别，参与者之间不存在其他支配与控制关系。协商民主是基于社会解决矛盾冲突的需要而建构起来的，公众解决自身利益攸关问题的要求，形成了参与协商民主的动力。相对于党的领导干部需要与群众保持紧密联系的规范性要求，协商民主的参与者不存在这种约束和限制机制。

（三）问题指向

坚持和贯彻群众路线主要解决的是党的领导干部脱离群众的问题，包括形式主义、官僚主义、特权主义和享乐主义等，实质上是权力失范的问题。相应地，群众路线工作主要着眼于党群关系或干群关系，包含了大量笼统、模糊而复杂的议题。其中，不仅有思想和作风方面的问题，比如理想信念是否坚定，宗旨意识是否淡薄，是不是增进了与群众的感情、拉近了与群众的距离等，也包括法纪和监督的问题，比如是不是廉洁从政，有没有铺张浪费，搞没搞劳民伤财的形象工程等。这样将更多的问题纳入进来，拓展了群众路线的包容性、适应性和生命力，但也容易导致失去聚焦、流于形式。

就西方来说，协商民主的对应性概念是选举民主，主要针对的是选举民主中存在的弊病，是为了弥补选举民主的缺陷和不足而发展起来的。与此不同，中国当代协商民主的兴起并非因选举民主的弊病，而是其他因素合力的结果。其中的关键是，在当前治理转型的背景下，由于推行选举民主任重道远，先行先试先发展协商民主，建立和完善社会主义民主制度，满足社会民主化的需要，利用理性和平等的协商对话机制来解决错综复杂的矛盾冲突问题。因此，推进协商民主的要求是，建立协商民主的平台，鼓励公民积极参与，理性表达个人的意见、诉求和主张，探求解决矛盾冲突纠纷的“最大公约数”。 

（四）民意整合

“群众路线并不意味着群众直接决策，也不等于群众要怎么办就怎么办。”[20]民意是非常重要的，但民意也是多元、分散和零碎的，只有经过领导干部的整合，才能输入政策系统中去。在群众路线的民意处理逻辑中，只有领导干部走群众路线、深入和联系群众，民意才能出场，而民意的甄选和整合都是领导干部的工作。领导干部是民意的把关人、筛选器和处理器，是民意处理的关键和枢纽。领导干部如何深入群众、联系哪些群众，是否吸取群众意见、吸取什么样的意见，哪些民意会被优先处理或给予重视等，都缺乏明确的标准和流程。民意的质量不仅取决于群众表达了什么，更取决于领导干部的偏好和选择。

“协商具有自由而平等的最终决策权。”协商民主并不否定领导干部在其中发挥作用；公民参与者凭借其意见和主张而影响他人，具有平等的决策权，而不是提出等待权威认可或接纳的意见而已[21]。协商民主认可个人是理性的，拥有具体的时空条件下的知识，能做出符合个人利益和公共利益要求的判断和选择。人们平等对话，相互交流，相互调整，凝聚共识，并最终做出具有约束力的决定，而不是由领导干部“回去研究研究后”单方面做出决定。当然，领导干部也可以在协商对话过程中扮演议题倡导者或秩序维护者的角色，甚至就是平等的多元参与者中的一方，但全体参与者才是信息的处理器和裁决者。 

此外，在群众路线的规范和中央对协商民主建设的要求中，群众路线的“从群众中来”同协商民主的“协商于决策之前”是相一致的，即广泛获取和吸纳民意。在决策达成之后，群众路线的“到群众中去”，其目的是到群众当中去做宣传解释，教育群众，将党的正确主张化为群众的自觉行动，检验这些政策的效果。但“协商于决策之后”则主要是利益相关者就政策实施的广度、深度和强度以及时机和条件等问题展开进一步的协商，以保证决策的有效贯彻和落实。就此而言，群众路线与协商民主也存在着微妙的差异。 

四、群众路线与协商民主的相互融通

民主是现代政治的核心价值之一，搜集和整合民意是落实民主的操作性要求。民意实现的形式千变万化，但其实质是如何搜集、吸纳和整合民意，提高公共决策的合法性和质量。群众路线和协商民主都是处理民意的重要技术，存在着多方面的契合性。比如，都把坚持实现人民群众利益作为价值目标，都是党和国家决策的必要环节，都为人民群众广泛政治参与提供了必要渠道，都为密切党群关系提供了重要纽带[22]。两者的一致性也可归纳为如下方面：

（一）承认民意的优先性

群众路线和协商民主从不同的价值立场要求领导干部尊重群众、联系群众、听取群众的意见、实现群众的利益，都不同程度承认人民群众具有价值或智识上的优先性——其中群众路线承认人民群众整体上的优先性，而协商民主承认个体的优先性，人民群众具有领导干部所不具备的信息和知识。民意是制定政策的依据，也是贯彻和执行政策的归宿。因此必须建立适当的机制来获取或提取有价值的民意，将民意吸纳和整合到政策中去。

（二）民主决策的必要环节

民主化和科学化是公共决策的基本要求，其关键就是要尊重民意、吸纳民意和服务民意，提高公共决策的质量。领导干部坚持走群众路线，充分听取群众意见，确保决策顺应民意，集中民智，合乎民利，是人民当家做主的内在要求。协商民主要求坚持协商于决策之前和决策之中，通过协商对话来反映民众的意见和要求，致力于形成更高质量的决策，提高政策应用的效益，也是实现公民权利和公共利益的应有之义。

（三）公民参与的可行途径

不管是推进群众路线还是实施协商民主，都可以缩短群众与领导干部之间的距离，创造官意与民意接触和交流的机会。领导干部走群众路线，深入群众之中，征询群众的意见和要求，也就创造了民众参与的机会。在协商民主的过程中，领导干部不仅组织和实施民主协商，推动公民自主形成共识性决策，甚至还作为协商过程中的一方参与到协商对话过程中来，与群众进行交流和互动，提供了民意影响决策的途径。 

（四）关注社会弱势群体

群众路线要求关心群众，特别是有困难的群众。比如习近平就说过：“对各类困难群众，我们要格外关注、格外关爱、格外关心，千方百计帮助他们排忧解难，把群众的安危冷暖时刻放在心上……”[23]体现在群众路线实践活动中，领导人所去的地方通常是比较贫困或落后的地区。而协商民主的兴起正是为了突破选举民主精英主义的霸权，消解社会对弱势群体的压制，给弱势群体创造利益表达的平台，让弱势群体获得参与权、话语权和表达权。 

民意是政治合法性的标尺，也是公共决策的基础。作为中国共产党的思想路线和工作方法，群众路线继承和发扬了传统民本主义的治理方法，以群众路线的名义推动领导干部接触、了解和遵从民意，打通官意与民意的通道，不仅能够建构权力的合法性，也有利于实现对民意的整合。在汇集民情民意、化解矛盾纠纷和改善党和群众的关系等方面，以领导干部为中心的群众路线不仅具有现实可行性，而且也具有显而易见的效率优势。在选举民主尚未全面付诸实践的条件下，群众路线对于提高党的执政能力、提高公共决策的质量、改善党和群众的关系、解决社会矛盾纠纷以及提升社会的民主化水平等，都具有积极的作用。 

但必须看到的是，由于群众路线主要是领导干部驱动和实施的意见征询过程，是通过自上而下的压力机制和督促措施来贯彻和实施的，民意整合的过程及其结果主要取决于领导干部的意愿和偏好，这就难以为广大群众提供持续进行平等参与和利益表达的平台，而由此形成的民意也容易出现曲解和变形等问题。以领导干部为中心的群众路线固然在定向了解和把握民意上显现出较大的主体性优势，但其“逆参与”的性质则在某种程度上抑制了公民参与的积极性和主动性，也难以促进公民权利意识和参与意识的提升。而且随着群众路线日益正式化、制度化和规范化，导致难以形成新的操作化技术。 

在我国当代社会转型的过程中，由于社会矛盾纠纷急剧增加，复杂的社会问题倒逼矛盾纠纷解决机制的改进和优化，以平等参与和理性对话为特点的协商民主应运而生。特别是在基层社会的治理过程中，协商民主通过平等参与、协商对话以及公民自决而成为“党的群众路线工作方法的重大创新”[24]，体现出多方面的技术优势，获得了广泛的应用和发展[25]。在当前社会主义民主政治建设的过程中，如何创造性地坚持、贯彻和发扬群众路线，仍然是党的建设乃至政治发展的重要内容。面对不断出现的社会矛盾纠纷，不断探索协商民主的新形态和新机制，努力推动以平等参与和理性协商的方式解决涉及人民群众切身利益的社会问题，无疑还任重道远。 

应当承认，协商民主与群众路线具有技术上的共通性，但也具有不同的价值关怀、知识传统、制度源流和技术特性。值得注意的是，从当前协商民主建设的实践来看，无论是在理论上还是在实践上，群众路线和协商民主已经被严重混淆在一起，似乎两者完全是同一回事儿。更常见的情况是，或者是以群众路线替换了协商民主，或者是协商民主消解于群众路线之中。群众路线所具有的强大的习惯性思维和体制性力量，使得协商民主建设很大程度上被群众路线的惯性所吸纳，并且也是按照群众路线的规范和流程来操作的，从而丧失了其多元主体平等和理性协商以及最终由公民参与者做出共识性决策等重要特性。 

作为一种充满生机与活力的民主形式，协商民主主要是西方政治话语体系中的概念。从西方协商民主的缘起来说，协商民主源自对选举民主的不满，是针对精英民主及其所造成的缺陷——如民意的偏差、精英的傲慢和民众的冷漠等——而发展起来的。与选举民主所具有的代表性功能和合法性价值不同，“协商民主不是要解决什么人当选的问题，而是要体现公共问题决策过程中的民主问题”[26]。协商民主潮流的兴起就是要让公民权利回归个人，让公民自己对自己的行为及其结果负责；充分发挥个人的主体性和能动性作用，通过理性协商来形成公共决策，通过平等、理性、对话和共识等来解决社会问题，重建公共生活。

当前的协商民主“是党的群众路线在政治领域的重要体现”。在这一规范下，用群众路线来统括和吸纳协商民主，以协商民主来充实和拓展群众路线，实现了两者的共赢。其中，群众路线将从协商民主中吸取更为多元化的治理技术和更为丰富的价值元素（如平等、理性、参与、宽容和共识等），从而拓展群众路线的生命力、包容性和适应性。而协商民主也将从群众路线中获得更好的合法性资源和操作上的可行性，因为群众路线的操作规范能为协商民主提供现成的知识和方法，方便于领导干部轻车熟路地按照群众路线的做法和经验去推动协商民主，比如联系群众、设置议题和形成决策等，还可以防止协商民主过程中的无序化和不可控性。 

但群众路线与协商民主也存在相互竞争的面向，具有相互学习的维度。比如，群众路线是以领导干部及其权力为中心的，由此形成的“领导干部-群众”二元结构具有强大的再生产能力。其中，领导干部无法摆脱“官主”的路径依赖，群众也很难摆脱被动和边缘的角色；而协商民主的多元参与和理性对话的特性显然有利于打破群众路线中领导干部单边主义的“裁决”模式，推动多元参与的平等协商格局的发展。又如，由于协商民主现实中的协商民主通常存在着权威性不足、互动效率低、信息整合难和“议而不决”等困境，而群众路线中领导干部“官主”的权威化策略则可以为协商民主提供效率更高的决策和执行方案。

总之，民主的形式各种各样，但在技术层面上讲，其实质都是为了更好地吸纳和整合民意。良好的民主需要更多更好的民主技术。就像微服私访和选举民主等一样，群众路线和协商民主都是处理民意的重要技术，也是在长期的社会选择中形成的有效的民意技术。两者在结构、过程和方法等形式上各有特性，但实质上都是为了搜集和整合民意。作为民意处理的技术，两者既有内在的一致性，也存在多方面的差异性，还具有相互竞争和相互补充的维度。在推进社会主义民主建设的过程中，必须既坚持和推进群众路线，又大力推进协商民主建设，发挥群众路线和协商民主各自的优势，形成有效的互动和互补，从而更好地处理多元而庞杂的民意。

参考文献

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[7]毛泽东：《中国共产党在民族战争中的地位》（1938年10月14日），《毛泽东选集》（第2卷），人民出版社1991年版，第522页。 

[8]王乃波：《群众路线和民主集中制的统一》，《学习时报》2014年8月25日。 

[9]李克强：《扎实推进第二批党的群众路线教育实践活动》[EB/OL].http://cq.ifeng.com/zhengwu/lingdao/ detail-1_2014_05/29/2353354_0.shtml. 

[10]马德普：《协商民主是选举民主的补充吗》，《政治学研究》2014年第4期，第18—26页。 

[11]王绍光：《超越选主——对当代民主的反思》，《北大法律评论》2012年第2期，第557—559页。 

[12]马奔：《协商民主问题研究》，山东大学，2007年。

[13]陈家刚：《协商民主引论》，《马克思主义与现实》 2004年第3期，第26—34页。 

[14]司季勤、张国安：《吸取古代政治协商精华 建设 中国特色协商民主》，《贵州大学学报（社会科学 版）》2013年第1期，第14—19页。 

[15]朱圣明：《民主恳谈：新时期党的群众路线工作方 法的创新》，《重庆社会主义学院学报》2015年第1期，第72—78页。 

[16]余金刚：《群众路线与中国国家治理：以国家和社会关系为视角的分析》，《社会主义研究》2014年第6期， 第63页。 

[17]邓杨：《推进协商民主与深化党的群众路线》，《光明日报》2014年8月27日。 

[18]景跃进：《“群众路线”与当代中国政治发展：内涵、结构与实践》，《湖南科技大学学报（社会科学版）》2004年第6期，第5—14页。 

[19]申建林、蒋田鹏：《中国民主政治发展的“协商”与“选举”之辩——兼评“协商民主优先论”》，《武汉大学学报（哲学社会科学版）》2014年第1期，第23—28页。 

[20]董树彬：《中国共产党对群众路线与协商民主契合性的探索》，《云南行政学院学报》2015年第3期，第56—60页。 

[21]《习近平系列重要讲话读本：让老百姓过上好日子——关于改善民生和创新社会治理》，《人民日报》2014年7月10日。 

[22]顾盼、韩志明：《协商民主在基层治理中的比较优势及其应用》，《行政论坛》2016年第6期，第20—24页。 

[23]龚群：《中国协商民主与西方协商民主的本质区别》，《红旗文稿》2011年第8期，第17—18页。

作者简介

韩志明，男，博士，天津师范大学政治文化与政治文明建设研究院、政治与行政学院教授，博士生导师，天津市 中国特色社会主义理论体系研究中心特聘研究员； 

顾盼， 女，天津师范大学学工处讲师。

本文原刊载于《河南社会科学》2017年第8期。

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编辑：叶可慧

校对：李书龄