丁柏铨 | 中国共产党的舆论监督观 发展轨迹、基本内涵和未来走向 ———基于对新中国成立后历史和现实的考察

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摘要

本文在考察新中国建立以来中国共产党舆论监督观发展轨迹的基础上，将其舆论监督观的内涵概括为人民“四权”占有重要的位置，以舆论监督促进政治生态建设，倡导积极的建设性的舆论监督，坚持舆论监督和正面宣传相统一，舆论监督要事实准确分析客观探讨了中国共产党舆论监督观的未来走向更加尊重人民享有的监督权，更加重视监督体系的构建，更加重视舆论监督制度建设。

关键词

中国共产党 舆论监督观 发展轨迹 基本内涵 未来走向

新中国建立至今已经 70 年了。在新中国成立后，中国共产党成了代表人民执政的政党。其舆论监督观与领导人民夺取政权时有很大不同舆论监督主要针对的是本党及政府机构的领导干部与工作人员的缺点、错误 。本文将基于对新中国建立后相关历史和现实的考察，探讨中国共产党舆论监督观的发展轨迹、基本内涵和未来走向。

一、新中国成立后中国共产党舆论监督观的发展轨迹

中国共产党的舆论监督观是不断发展的。新中国建立后，在发展中有曲折，也有跃升。对其轨迹进行必要的追溯和理性的分析，有利于深刻地理解中国共产党的舆论监督观。建国后中国共产党的舆论监督观，是有渊源可以追溯的，经历了若干阶段。

（一）中国共产党舆论监督观的思想理论溯源

早在 1945 年，毛泽东在延安的窑洞中，就对到延安考察的黄炎培存在的史上历朝历代“其兴也勃焉，其亡也忽焉”、都没能跳出兴亡周期率的疑惑，十分自信地表示“我们已经找到新路，我们能跳出这周期率。这条新路，就是民主。只有让人民来监督政府，政府才不敢松懈。只有人人起来负责，才不会人亡政息。”【1】在人民监督政府的诸种方式中，也就应该包括舆论监督，即通过由“众议”所形成的公众舆论及媒体形成的新闻舆论对政府进行监督。对于人民来说，以口头发表意见的形式臧否人事、形成舆论并实行对政府的相应监督，相对是比较方便易行的。以上应是毛泽东关于新中国政治制度的顶层设计中的相当重要的一部分内容，也是中国共产党舆论监督观的重要思想渊源。而利用新闻媒体来展开批评 党的十三大前被称为批评报道，自十三大起被称为舆论监督 ，是中国共产党舆论监督观的最基本的内涵。

（二）对新中国成立后中国共产党舆论监督观的分阶段考察

1．新中国成立初期中国共产党的舆论监督观

这一时期，年轻的人民共和国面临三大任务:巩固政权，为此进行了肃清反革命和镇压反革命等艰苦斗争;恢复经济，为以后全面进行社会主义建设奠定基础;实行“三大改造”，即对农业、手工业和资本主义工商业进行社会主义改造。新生的人民主权显现出了蓬勃的生机和活力。

新中国成立伊始，党中央根据毛泽东在七届二中全会上关于“两个务必”的告诫“因为胜利，党内的骄傲情绪，以功臣自居的情绪，停顿起来不求进步的情绪，贪图享乐不愿再过艰苦生活的情绪，可能生长”。因而，“务必使同志们继续地保持谦虚、谨慎、不骄、不躁的作风，务必使同志们继续地保持艰苦奋斗的作风”【2】，中共中央于 1950年 4 月 19 日发出了《关于在报纸刊物上展开批评和自我批评的决定》以下简称《决定》 。中共中央就批评报道（即后来的新闻舆论监督）作出决定，这在中共党史上是罕见的。《决定》明确规 定“在一切公开的场合，在人民群众中，特别在报刊上展开对于我们工作中一切错误和缺点的批评与自我批评”；“凡在报纸刊物上公布的批评， 都由报纸刊物的记者和编辑负独立责任”。【3】这是和毛泽东在“窑洞对”中“让人民来监督政府”的思路一脉相承的。其中，前一句中“我们”的所指十分明确，即中国共产党各级组织及其负责人、各级政府机构的工作人员批评与自我批评的内容， 是“工作中一切错误和缺点”。后一句中的“由报纸刊物的记者和编辑负独立责任”，其含义是“在今后，报纸刊物的人员对于自己不能决定真伪的批评仍然可以而且应当征求有关部门的意见，但是只要报纸刊物确认这种批评在基本上是正确的，即令并未征求或并未征得被批评者的同意，仍然应当负责加以发表。”这意味着报纸刊物上的公开的批评，由记者编辑独立负责并行使权力和担当与此相对应的责任。1950 年 5 月 1 日，中央人民政府新闻总署发布《关于改进报纸工作的决定》，其中有这样的内容 报纸对于政府机关及其工作人员、经济组织及其工作人员的工作中的缺点和错误，应负批评的责任。这种批评应当是积极的，富于建设性的，实事求是的，与人为善的。此为中央政府主管部门发出的文件中对批评报道所作的具体规定，至今仍是正确的。

1954 年 7 月 17 日，中共中央政治局通过了《中共中央关于改进报纸工作的决议》。决议要求党委和报社编辑部都要善于区别正确的批评和破坏性的批评，支持正确的批评，反对破坏性的批评。要把报纸是否充分地开展了批评，批评是否正确和干部是否热烈欢迎并保护劳动人民自下而上的批评，作为衡量报纸的党性、衡量党内民主生活和党委领导强弱的尺度。此决议对批评进行了区分(区分为正确的批评和破坏性的批评)，要求对不同的批评采取不同的对策(支持正确的批评，反对错误的批评)，并将与开展批评有关的指标提到应有的高度。

这一时段中，中国共产党的舆论监督观，是将在新闻媒体上展开自我批评与批评相并提的，且已经站到了比较高的立足点上了。

2． 社会主义建设探索时期中国共产党的舆论监督观

1956－1966 年，国家处于社会主义建设探索时期。发展国民经济的第一个五年计划 1953－1957 于1953年实施。1955 年，“三大改造”基本完成。1956 年 9 月，党的八大举行。由此，中国进入了社会主义全面建设和探索时期。1957 年 4 月 27 日，中共中央公布《关于整风运动的指示》。毛泽东说 ：“整风的目的，就是要批评几个东西：一个叫主观主义，主要是教条主义；第二是宗派主义；还有一个是官僚主义。现在的情况是官僚主义相当严重。【4】舆论监督当是与反对上述三种恶劣作风相对应的。邓小平提出:“在中国来说，谁有资格犯大错误？就是中国共产党。犯了错误影响也最大，如果我们不受监督，不注意扩大党和国家的民主生活，就一定要脱离群众，犯大错误。”【5】中国共产党处于执政党的地位，如果不受监督，就必然犯大错误。而所受的监督中，就包含了舆论监督。应当说，中国共产党有着接受监督包括舆论监督的意识；但由于受匈牙利事件的影响，中国共产党对整风运动形势的判断发生了偏差，对相当一部分属于舆论监督范畴的问题用错误的政治运动的方式来处理。实事求是地说，由整风运动转为“反右”斗争以后，舆论监督也就走向了低谷。随着阶级斗争扩大化程度的加剧，正常的舆论监督日渐萎缩。

3．“文革”期间中国共产党的舆论监督观被中断

“文革”10 年，是动乱的 10 年。各级党组织瘫痪，国民经济近乎崩溃，理论是非和思想是非被完全颠倒。人民的民主权利被剥夺，国家法制被破坏。人们处于噤若寒蝉的状态之中。新闻媒体被有着篡党夺权图谋的“四人帮”掌控和绑架，政治生活中正常的批评和自我批评无从谈起，通过新闻媒体进行正常的批评和自我批评更不可能。中国共产党的舆论监督观因此中断并受阻。

4．“文革”结束及改革开放后至党的十八大前中国共产党的舆论监督观

1976 年 10 月 6 日，“四人帮”被粉碎。这标志着“文革”的结束。中国共产党舆论监督观的恢复与进一步发展具备了现实可能性。而十一届三中全会恢复了党的实事求是的思想路线，对“文革”中的错误做法进行了拨乱反正，确定全党全国的工作重心由阶级斗争转移到经济建设上来。民主和法制建设被提上重要议事日程。中国共产党的舆论监督观重新获得了丰饶的土壤，社会政治生态得以逐渐优化。1981 年 1 月 29 日中共中央发布的《关于当前报刊新闻广播宣传方针的决定》，侧重于强调贯彻党的十一届三中全会确定的路线方针政策和坚持邓小平提出的四项基本原则，要求“坚持以表扬为主的方针。不论表扬和批评，必须实事求是，真实可靠，决不能道听途说，弄虚作假，浮夸失实”。【6】

20 世纪 80 年代初期和中期，新闻媒体对渤海 2 号沉船事故及大兴安岭森林火灾的批评报道为舆论监督提供了典型案例。以上两个案例，堪称实践中国共产党舆论监督观的成功典型，体现了毛泽东在新中国成立前就提出的“让人民来监督政府”的理念(政府的相当级别的官员，都可以是批评报道的对象)，对两个事件的批评报道有利于政府官员树立对人民的敬畏感。

而党的十三大则是中国共产党舆论监督观发展中的里程碑。1987 年 10 月召开的党的十三大，在大会报告中首次正式使用“舆论监督”的概念，要求“新闻宣传工具增加对政务和党务活动的报道，发挥舆论监督作用，支持群众批评工作中的缺点错误，反对官僚主义，同各种不正之风作斗争”。联系到十三大报告中确定的关于“重大情况让人民知道，重大问题经人民讨论”的重要规制，舆论监督的前提条件———人民对政府工作充分知情，参与政务管理得到应有保障，这就从制度上支持了舆论监督。舆论监督成为党的十三大所设计的“关于政治体制改革”的制度中的重要构成部分，有其必然性。

1992 年 10 月，党的十四大报告中这样论及舆论监督 “强化法律监督机关和行政监察机关的职能，重视传播媒介的舆论监督，逐步完善监督机制，使各级国家机关及其工作人员置于有效的监督之下。”而就在是年年初，邓小平在南方发表的重要讲话中指出 “中国要出问题，还是出在共产党内部。对这个问题要清醒。”【7】很显然，传播媒介的舆论监督应着眼于、服务于共产党内部不出问题。为此，对各级国家机关及其工作人员进行舆论监督，是题中应有之义。

1997 年 9 月，党的十五大报告强调“把党内监督、法律监督、群众监督结合起来，发挥舆论监督的作用。加强对宪法和法律实施的监督，维护国家法制统一。加强对党和国家方针政策贯彻的监督，保证政令畅通。加强对各级干部特别是领导干部的监督，防止滥用权力，严惩执法犯法、贪赃枉法。”从这里可以看出，中国共产党正致力于构建舆论监督体系。党内监督、法律监督、群众监督结合起来，将能更积极、更有效地发挥作用。而三种监督又都能从舆论监督那里获得帮助。同年出台的《价格法》，其第三十八条规定:“新闻单位有权进行价格舆论监督。”这是专门法中就舆论监督作出的明确规定，也是舆论监督在专门法中地位有明显提升的重要表征。

在 2002 年举行的党的十六大上，大会报告在谈到“加强对权力的制约和监督”时提:“加强组织监督和民主监督，发挥舆论监督的作用。”这一表述进一步明确了舆论监督的对象和重点，即 对权力的制约和监督。

2003 年 12 月 31 日，中共中央出台了《中国共产党党内监督条例(试行) 》。该《条例》第三章“监督制度”第八节中的两条款涉及“舆论监督”方面的内容，明确舆论监督的途径有 “内部反映或公开报道”，各级党组织和党员领导干部“应当重视和支持舆论监督”;新闻媒体“应当坚持党性原则，遵守新闻纪律和职业道德，把握舆论监督的正确导向，注重舆论监督的社会效果”。这是党内重要法规第一次对舆论监督做出详尽和系统的规定。翌年 2 月 17 日，中共中央就实施《中国共产党党内监督条例(试行) 》发出通知。在这部以党内监督为核心内容的重要法规中，舆论监督已经上升到党内刚性制度的层面。此举被视为党内 监督制度建设的一项重大突破。《条例》对各级 组织和党员领导干部面对新闻舆论监督提出了如下要求:一要“重视和支持”，二要“听取意见”，三要“推动和改进工作”。

2004 年 1 月 12 日，胡锦涛在中央纪律检查委员会第三次全体会议上发表的重要讲话中强调，要坚持以领导机关、领导干部特别是各级领导班子主要负责人为重点，紧紧抓住易于滋生腐败的重点环节和重点部位，综合运用党内监督、国家专门机关监督、群众监督和舆论监督等多种形式,努力形成结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。在这段论述中，包括舆论监 督在内的各类监督被用来解决腐败问题，形成结 构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制被提上重要议事日程。

2004 年 9 月党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》指出 “重视对社会热点问题的引导，积极开展舆论监督，完善新闻发布制度和重大突发事件新闻报道快速反应机制。”由此，积极开展舆论监督被纳入党的执政能力建设的范畴。

2005 年 1 月中共中央印发《建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系实施纲要》。该《纲要》就发挥舆论监督的反腐败功用，对各级党委和政府及新闻媒体分别提出明确要求 “在党的领导下，充分发挥新闻媒体的舆论监督作用。各级党委和政府应当重视和支持舆论监督，听取意见，改进工作。新闻媒体要坚持党性原则，遵守新闻纪律和职业道德，把握舆论监督的正确导向，注重舆论监督的社会效果。”【8】党委和政府重视，新闻媒体自身进行相应努力，对于舆论监督而言，上述两个条件缺一不可。

2005 年 4 月，中共中央办公厅下发《关于进一步加强和改进舆论监督工作的意见》以下简称《意见》。《意见》从舆论监督的重要作用、原则要求、当前重点、重视支持、社会责任、组织领导等六个方面，对加强和改进舆论监督作了具体规 定。《意见》着眼于对舆论监督的进一步加强和改进。其中，加强是第一位的，而针对存在问题进行改进也是必须的。 

2004 年 8 月，《瞭望》撰文阐述了中央实施舆论监督十条主流意见: (1)舆论监督一定要有利于工作，有利于全局，有利于稳定，有利于问题解决。（2）舆论监督报道要真实、准确、客观。（3）注意时效性。（4）舆论监督要把握好信息来源渠道。（5）舆论监督要出于公心，以理服人，不能掺杂个人的私心杂念。（6）要用可靠的队伍、自己的队伍。（7）中央媒体的批评性报道要有所侧重，有所选择。(8)加大舆论监督反馈报道的力度。（9）中央媒体在进行舆论监督时，要注意与地方政府沟通，取得地方有关部门的支持。（10）公开报道要与内参报道相区别。【9】这些主流意见，对党中央关于新闻媒体进行舆论监督类报道的各种规定 从遵循的原则到采取的方法、具体的路径等 进行梳理、归纳，既有针对性，又有可操作性。

于 2007 年 9 月举行的党的十七大，其报告在“坚定不移发展社会主义民主政治”一节谈到“完善制约和监督机制”时，强调“落实党内监督条例，加强民主监督，发挥好舆论监督作用，增强监督合力和实效”。其中，“增强监督合力和实效”是一种新的表述。在应增强的监督合力中，舆论监督是不可或缺的重要力量不仅要增强监督的合力，而且要注意增强舆论监督的实效。

2010 年 12 月 29 日，国务院新闻办发布的《〈中国的反腐败和廉政建设〉白皮书》明确指出“目前，已形成了由中国共产党党内监督、人大监督、政府内部监督、政协民主监督、司法监督、公民监督和舆论监督组成的具有中国特色的监督体系。”【10】这说明，经过多年努力，在反腐败和廉政建设方面，包括各种监督（含舆论监督）在内的监督体系已经建立起来。

5． 进入新时代后中国共产党的舆论监督观

党的十八大以后，中国进入了社会主义建设和发展的新时代。十八大报告在“坚持走中国特色社会主义政治发展道路和推进政治体制改革” 一节中，要求“建立健全权力运行制约和监督体系”，指出:要“加强党内监督、民主监督、法律监督、舆论监督，让人民监督权力，让权力在阳光下运行”，明确提出各类监督包括舆论监督重点在监督权力，要实现的目标是:让权力在阳光下运行(杜绝暗箱操作)。

在新时代，社会主要矛盾已经转化为人民不断增长的美好生活需要和不平衡不充分发展之间的矛盾。人民不断增长的美好生活需要中，包括了知情权、参与权、表达权、监督权的被高度尊重和能顺畅行使;而一切阻挡人民正常行使“四权” 的行为，则都是舆论监督的对象（当然，对权力的监督仍然是最重要的监督）。

在网信工作座谈会上，习总书记说“我多次强调，要把权力关进制度的笼子里，一个重要手段就是发挥舆论监督包括互联网监督作用。这一条，各级党政机关和领导干部特别要注意，首先要做好。对网上那些出于善意的批评，对互联网监督，不论是对党和政府工作提的还是对领导干部个人提的，不论是和风细雨的还是忠言逆耳的，我们不仅要欢迎，而且要认真研究和吸取。”【11】这段论述中的特别引人注目之处是：将互联网监督作为“把权力关进制度的笼子”的重要手段之一。互联网监督的作用得以进一步充分发挥。 

在 2016 年 2 月 19 日举行的党的新闻舆论工作座谈会上，习总书记说“新闻媒体要直面工作中存在的问题，直面社会丑恶现象，激浊扬清、针砭时弊，同时发表批评性报道要事实准确、分析客观。” 【12】“两个直面”，是新闻舆论工作者必须秉持的态度；事实准确、分析客观，则是舆论监督类报道必须坚持的准则。

2017 年 10 月举行的党的十九大的报告指出“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力。”这是党中央在新时代对各类监督包括舆论监督所作的部署（下文将作详述）。

二、中国共产党舆论监督观的基本内涵

新中国建立以来中国共产党的舆论监督观， 有着丰富的、深刻的内涵。其最主要的内容有:

（一）在人民“四权”中占有重要位置

人民的“四权”，即：人民享有的知情权、参与权、表达权、监督权，系人民的民主权利。这是由党的十七大报告提出的重要理念。其中的每一项权利，在中央的文件和相关法律文本中可能都出现过 然而将“四权”并提而且出现在党的全国代表大会的报告中，十七大是第一次。

在人民的“四权”中，知情权是行使其他三种权利的基础和前提。没有知情权，行使其他权利一概无从谈起。表达多指意见表达，这可以是人民行使参与权的一种重要方式，也可以直接构成对党政机关及其工作人员和其他社会组织及其成员的舆论监督。人民参与对国家事务的管理，可以通过意见表达和进行舆论监督的方式，也可以 通过除此以外的其他合法的方式。而人民行使监 督权，则在很大程度上基于其知情权，实现了其表 达权和参与权（行使表达权和参与权，未必行使监督权 而行使监督权，则一定同时行使了表达权和参与权）。人民的“四权”得到充分尊重且人民能完整地行使这些权利，是人民民主的体现，而其 本身也须以人民民主为保障。因此，人民“四权”的提出，确立了监督权在人民民主权利体系中的重要位置，对推动舆论监督积极有效的开展有着 重大意义。

（二）以舆论监督促进政治生态建设

习总书记曾经提出“做好各方面工作，必须有一个良好政治生态。政治生态污浊，从政环境就恶劣 政治生态清明，从政环境就优良。政治生态和自然生态一样，稍不注意，就很容易受到污染，一旦出现问题，再想恢复就要付出很大代价。”【13】情况确实是如此。而舆论监督则与政治生态之间有着紧密的联系。

中国共产党深刻地认识到:舆论监督中最核心的问题是对权力的监督;权力一旦失去监督，很容易因滋生腐败且未能有效遏制而酿成恶果。正因为如此，“要把权力关进制度的笼子里”。但这里存在两种比较严重的情况：其一，权力不甘于被关进笼子，常常试图躲开笼子、不受笼子的约束；其二，被关进笼子的权力不甘于被困于笼中，常常 试图逃离笼子。把权力关进笼子和使被关进笼子 的权力在笼子的约束下运行，既有赖于相关的刚性制度（例如司法制度），也有赖于积极有效的舆论监督（一个重要手段就是发挥舆论监督包括互联网监督的作用）。舆论监督由于体现了民心所向和舆论的力量，因而它有利于构筑坚固的笼子， 有利于请权力入笼，也有利于防止权力逃离笼子。就此而论，舆论监督之于“把权力关进制度的笼子里”至关重要。

权力的使用和运作，与政治生态密不可分。可以这样说，有关权力的笼子，这本身就是政治生态中极为重要的一个要素，是政治生态优化的表现。很难设想，在污浊的政治生态之中，官员手中的权力能得到良性运作；也很难设想，在污浊的政治生态中，官员从政的环境和舆论监督的环境会是良好的。从某种意义上说，积极有效的舆论监督和良好健康的政治生态是互为因果的（特别是应当把积极有效的舆论监督作为营造良好健康的政治生态的重要因由）。既要着眼于通过舆论监督促进政治生态建设和使之不断优化，又要致力于优化政治生态并以此为开展经常性的积极有效的舆论监督提供良好的环境和氛围。

舆论监督之于政治生态，其目标在于保其“清明”、防其“污染”。诚如习总书记所说：政治生态“稍不注意，就很容易受到污染，一旦出现问题，再想恢复就要付出很大代价”。待到政治生态出现了严重问题再作清污和恢复的工作，就会要费很大的周折和付很大的代价。因此，保“清明”和防“污染”的工作有待重心前置，新闻媒体的舆论监督有必要及时介入并进行必要的预警， 应未雨绸缪，在问题出现之前就进行相应的舆论监督，做到警钟长鸣。

（三）倡导积极的建设性的舆论监督

习近平在福建宁德担任地委书记时，在接受新华社福建分社记者许一鸣专访时曾经说“舆论监督的出发点应该是积极的、建设性的。监督的重点应该针对那些严重违反党和国家重大政策以及社会生活中存在的重大问题，要抓典型事件。揭发的事实，务求准确。涉及党的一级组织和政府的批评，要持慎重态度，不能先入为主。要深入调查，多方听取意见，得出合乎事实的结论。特别要注意不应把批评的矛头对准那些群众有意见而我们工作中因限于目前条件、一时难以解决的问题。”【14】习近平的这一舆论监督观是一以贯之的。

与积极的舆论监督相对的，是消极的舆论监督与建设性的舆论监督相对的，是破坏性的舆论监督。如果舆论监督是消极的和破坏性的，那么，就不仅于事无补，而且还会引发始料不及的新的问题和严重后果。具有程度不等的破坏性的舆论监督，大致有如下几种成因：一是在揭露事实时未能做到准确无误。思想方法的片面、对事实认识的偏差、对事实报道的失实，都可能影响舆论监督的效果（不仅自身作出的判断和得出的结论有误，而且还会误导他人、误导公众），甚至可能事与愿违、适得其反。二是先入为主。对监督对象未经审慎调查就先下结论，或者以先入之见左右调查（调查只是装门面和走过场），结果是认识和判断与事实的原貌和真相相偏离甚至相背离。三是为舆论监督设置的议题和议程，涉及的是一段 时间内难解甚至无解的问题（在短期内无法解决，甚至可能引起一系列连锁性的严重不良反应），反而使问题增加了复杂性和严重性。

尹韵公分析说：我们的舆论监督与西方的舆论监督不同，西方的所谓舆论监督就是出丑，是哗众取宠，我们的舆论监督是为了解决实际问题，推动实际工作。在信息时代，我们的执政环境发生了深刻变化，我们党的执政理念也在发生显著变化，公职人员特别是党政领导干部在舆论监督下开展工作，以适应政务公开、党务公开的时代潮流，是国家公职人员尤其是党员干部必须树立的新观念。【15】中国新闻媒体所进行的舆论监督，在出发点、归宿及路径选择等方面，均有别于西方的舆论监督。其出发点体现的是以人民为中心的工作导向，要实现的目标是人民的利益得以维护和最大化，所选择的媒体监督的路径是进行积极的和建设性的监督。

（四）坚持舆论监督和正面宣传相统一

舆论监督与正面宣传之间并不是对立的关系，完全可以并行不悖，不应该以正面宣传挤压和排斥舆论监督。新闻媒体所要直面的“工作中存在的问题”和“社会丑恶现象”，其本身毫无疑问有着负面的性质，不属于正面宣传的题材范围和报道对象；但如果新闻媒体对此视而不见或刻意回避，显然是不应当和不可取的。两个“直面”，体现的是对党和人民负责的精神，体现的是媒体的责任与担当。反之，则不仅与共产党人的彻底的唯物主义态度大相径庭，而且也违背了正面宣传的初衷。进而言之，进行立场正确、方法讲究、注重效果的舆论监督，将可以通过另一路径收到正面的传播效果，即警示人们哪些事情是不可为的，一旦越过底线将会产生什么样的后果。这其实就是一般的正面宣传所不可能获得的正面传播效果。再则，舆论监督包括舆论监督类报道，对于被监督者思想、行为及其恶行所产生的原因的深入探究和对反面启示意义的深入分析，也不是一般的正面宣传所能及的。就此而论，舆论监督包括舆论监督类报道并不是正面宣传所能取代的。

舆论监督与正面宣传，可以在如下几个方面达到统一：一是在传播真理方面统一。正面宣传把优秀的人事涉及的或隐含的真理展示给人们看，并加以广泛传播。舆论监督则对社会生活中 与真理相违背的假恶丑进行揭露，并引导人们深 思其发生原因和深刻教训。正面宣传是以肯定真善美的方式传播真理和真理性认知，舆论监督则是以否定假恶丑的方式传播真理和真理性认知。它们殊途同归。二是在尊重事实方面统一。正面宣传要符合新闻真实性要求来报道事实并用事实说话，按照马克思的说法，那就是：根据事实来描写事实，而不是根据希望来描写事实。通过新闻媒体进行的舆论监督，与正面宣传在新闻真实性和尊重事实方面完全一致、高度统一。三是在引导舆论方面统一。正面宣传可以达到使人心向而不是背、使人心聚而不是散的效果，是为具有积极意义的舆论引导 舆论监督则同样可以产生促人心向和聚的积极性效果。

（五）舆论监督类报道要事实准确、分析客观

这属于实际操作层面的内容。新闻舆论监督所含舆论监督类报道，应该是基于确凿的事实所进行的监督。如同习总书记所说 “发表批评性报道要事实准确、分析客观。”舆论监督包含的批评性的内容，会具有一定的“杀伤力”（所谓“杀伤力”，是指对受批评者的名声和身心构成的损害）。要防止受到舆论监督者因批评性报道涉及的事实虚假、失实而无辜受伤害或受不恰当的伤害，要防止社会舆论受到事实不准确、分析不客观  的批评性报道的误导。而关于人物的批评性的内 容，常常会影响被批评者的社会评价。如果批评性报道所基于的事实不实、失实，就会对特定人物 的名誉构成侵害，乃至对其身心造成伤害。这类舆论监督可能因构成侵权而会被追究法律责任，实不可取。而如果进行的是事实准确、分析客观 的批评报道、舆论监督，则属于合法合规的舆论监 督，是受法律保护的。

确保事实准确、分析客观，这方才能使批评报道类舆论监督立于不败之地。事实准确是指，不仅查有实据、符合实际，而且对事实的报道恰如其分、颇为精准。这合乎新闻真实性的要求。在报道中涉及对人对事所作的分析，不仅是基于事实的，而且是客观的、实事求是的（以此有别于主观臆断及情绪化和极端化的判断）。

三、中国共产党舆论监督观的未来走向

新中国成立以来中国共产党的舆论监督观， 在过去和现在对舆论监督实践已经很好地发挥了指导作用。在理论层面，已经形成了许多极富价值的思想观点。未来，将向引领实践更高效和理论本身更趋体系化的方向发展。

（一）更加尊重人民享有的监督权

人民依法享有监督权。行使监督权的主体是人民，监督权是人民的民主权利之一。监督权受尊重、获保障，归根结蒂是人民民主在起作用。而民主又和法治紧密相连。

党的十七大报告在提出人民“四权”的同时提出“扩大人民民主”，具体的表述是这样的 “扩大人民民主，保证人民当家作主。人民当家作主是社会主义民主政治的本质和核心。要健全民主制度，丰富民主形式，拓宽民主渠道，依法实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，保障人民的知情权、参与权、表达权、监督权。”应该说，扩大人民民主，是舆论监督得以正常和有效开展的根基。离开了人民的参与，新闻舆论监督将是孤掌难鸣，公众舆论监督则难以为继。因为舆论监督包括新闻舆论监督，其力量从根本上说来自于人民。舆论监督巨大能量的释放，源于人民民主。

习近平对人民民主十分重视。据人民网记者统计，仅 2014 年  9 月全国人大、全国政协纪念活动讲话中，习近平提到“民主”一词就达 122 次。【16】早在 2005 年 2 月 1 日，时任浙江省委书记的习近平在浙江省纪委第七次全体会议上的讲话中，指出构建惩治和预防腐败体系要与发展社会主义民主政治相适应。用发展民主来防止腐败，是我们党反腐倡廉的一条重要经验。【17】在党的十八大以后，习近平提出：一个政党，一个政权，其前途命运取决于人心向背。人民群众反对什么、痛恨什么，我们就要坚决防范和打击。人民群众最痛恨腐败现象，我们就必须坚定不移反对腐败。要坚持用制度管权管事管人，抓紧形成不想腐、不能腐、不敢腐的有效机制，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，把权力关进制度的笼子里。【18】用发展民主来防止腐败，借助于体现民主的舆论监督来防止腐败，是最切中要害和最得民心的防腐举措。

笔者曾经发表过如下见解 “破解舆论监督难的问题，关键在于扩大人民民主。人民民主得以扩大，则舆论监督可望兴人民民主无以扩大，则舆论监督必定衰。”【19】应该说，扩大人民民主有赖于法制建设提供强有力的保障。2014 年 9 月 5 日，习近平在全国人大成立 60 周年大会上强调，发展人民民主必须坚持依法治国、维护宪法法律权威，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。【20】沿着这样的思路，民主与法制建设呈现出制度化的鲜明特征，舆论监督就有了强有力的保障。

（二）更加重视监督体系的构建

习总书记在党的十九大报告中说：构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系，把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来，增强监督合力。

以上表述中包含的要点主要有：

其一，该监督体系系由党统一指挥。这一提法是以前历次党的全国代表大会报告中从来没有过的。党要担负统一指挥舆论监督体系的重任。陈力丹认为“这是对‘健全党和国家监督体系’ 任务的概括。而舆论监督，属于‘从严治党’的一 部分，不再仅是简单的媒体（包括网络）自身职能。舆论监督的对象是党各方面的工作，目的是 提高党的执政能力和领导水平。在这个意义上，舆论监督成为党和国家监督体系的重要组成部分。”【21】人所共知，作为执政党的中国共产党的各级组织及其负责人，程度不等地掌握着权力，拥有对权力的使用和支配的权力。为此，由党统一指挥监督体系，党内自身监督的力度和接受各方面监督（包括舆论监督）的力度须进一步加大，《党内监督条例》这一党内法规应更大程度地发挥作用。同时，其他各类监督也应充分发挥作用。

其二，监督实现全面覆盖。监督体系中的所有监督包括舆论监督，将交叉覆盖所有应该覆盖 的范围。从空间上说，对公权力的监督不留盲区，不留死角；从时间上说，全面覆盖又应该是全天候的，不限于公职人员处理公务的时间范围。

为了实现监督全面覆盖，有必要将线上监督与线下监督很好地结合起来。线下监督是现实世界中的监督，线上监督是虚拟空间中的监督。由于在虚拟空间中的监督可以隐去监督者的身份信息 即使是上网用网实行了实名制，使用者也仍然可以通过非实名发帖、发微信披露信息和表达意见 ，监督者将可以相对自如地进行爆料、曝光。可见，确实应该如习总书记所说，发挥舆论监督包括互联网监督的作用。

其三，监督权威高效。这同样也是对舆论监督（包括新闻舆论监督）的要求。对于新闻舆论监督来说，权威体现在正确选择监督对象，精准报道监督内容，合理把握监督分寸，使所作监督经得起时间和实践的检验，能形成正向的积极的效果。高效的监督与无效的监督、低效的监督相对，指舆论监督（包括新闻舆论监督）真实地披露事实真相，切中要害，直击问题的本质，准确地揭示事情的原委，反思负面人事的教训，使舆论监督对象受到应有的舆论谴责和舆论挞伐，使干部群众在舆论监督中都能得到教益，使人心得以凝聚。

其四，将舆论监督与其他各种监督相贯通。舆论监督是整个监督体系中的一种监督。它有着其他监督所无可取代的作用，有其独特的优势（是新闻媒体和社会公众共同参与的监督，新闻媒体传播的影响力与社会公众参与的广泛性是其力量之所在），但它又并不是与其他监督无关的独立存在，而需要与党内监督、国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督等相贯通。相贯通， 需要互相协调、互相配合，这有利于形成监督的合力（而不是互不相干，更不是形成内耗），有利于使监督产生的效应最大化和最优化。要使舆论监 督的优长得到充分发挥，成为监督合力中的一种重要的、不可或缺的力量。

经过深入观察可以发现:舆论监督与司法监督之间，大方向是一致的;但在具体操作上不仅会存在差别，而且可能发生矛盾。如下三种情况值得引起注意:其一，监督的方式有别。舆论监督重在对成为焦点的人与事的“众议”（当然新闻舆论监督要准确地报道事实，评判人事要客观公正）；而司法监督则重在依据法律事实进行审理、判决，法律事实与新闻事实并不能完全等同。其二，对当事人造成的压力有别。舆论监督以披露事实（曝光，即使见不得阳光之事见阳光）、评判事实（通过臧否人事影响对被监督者的社会评价），从而形成对被监督者的舆论压力。而司法监督则以追究被监督者的法律责任的方式造成对当事人的震慑力量。其三，处理的程序有别。一般的舆论监督（社会公众的舆论监督）多是自发的监督，无按程序处理一说；新闻舆论监督是须按程序进行的，定选题有报批程序，刊播前有（审稿、审片）程序。而司法监督则应按司法程序办理，不可不经程序或违反程序操作。舆论监督一开始就可以是直接披露信息，而司法监督则应按程序公开信息。因此，舆论监督包括新闻舆论监督与司法监督之间常常会出现一些矛盾，需要对两种监督加以协调，并在两者之间寻求平衡。因此，将舆论监督与其他监督相贯通，有一些问题是需要深入研究的。

在新闻媒体实施的舆论监督中，正如童兵所分析的那样 “公权往往是被监督的客体，是被监察、被批评的主要对象。从利益诉求的角度看，公权常常处于两难境地：一方面，是正派而又有宽广襟怀的公权，期待通过广泛的舆论监督，受到人民群众的批评，发现并克服自己工作中的缺点和错误，永葆公仆的本色；另一方面，是为数不少的公权惧怕批评，对公开而无情的舆论监督抱着抵触和抗拒心态，甚至明里暗里压制乃至迫害实施舆论监督的公众和媒体。认知和维护公权依法享有的利益，又遏制公权对于公开批评的抗拒心理与消极态度，是成功实施舆论监督的重要前提。”【22】厘定正当行使公权的边界，正确认知正当行使公 权与利用公权打压舆论监督的行为之间的区别，并对后者有所制约，这是亟待解决、颇有难度的理论和实践问题之一。

（三）更加重视舆论监督制度建设

有研究者将我国舆论监督的制度化历程概括为 从党内决定到党内制度，从宪法规定到法律授权，从批评错误到监督权力。【23】这一论述有一定的启发性。

习近平在党的十九大报告中说:要健全人民当家作主制度体系，发展社会主义民主政治。舆论监督制度建设，是健全人民当家作主制度体系中的重要构成部分，是社会主义民主制度建设中一项不可缺少的重要内容。

从中国共产党舆论监督观的发展历程中，可以看出关于舆论监督制度建设的走向。舆论监督的前身是在媒体上开展的批评与自我批评，概念的外延比较狭窄（只包括新闻媒体进行的批评报道 人民通过舆论对有关人事的监督无法涵括在内）。

在舆论监督制度建设的进程中，存在着如下几个重要的节点:

1987 年举行的党的十三大。大会报告超越了以往一直使用的在新闻媒体上进行批评与自我批评的表述，正式使用“舆论监督”的概念，之后每次党的全国代表大会的报告都必提舆论监督。由此还衍生出了“新闻舆论监督”的称谓。舆论监督最初是被作为“应当如此”的行为加以倡导的，处于要求有关主体必须努力做到的层面。后来，监督的对象愈益明确，即:重点是对公权力进行监督。

1997 年出台了《中华人民共和国价格法》。它在专门法立法层面，有特别值得一提之处。其中第三十八条有如下规定 “新闻单位有权进行价格舆论监督”。这是专门法中就舆论监督所作出的明确规定，是舆论监督在专门法中地位得到确认并有明显提升的重要表征，同时也是舆论监督进入专门法立法工作视野的有力证明。

2003 年年底实施《中国共产党党内监督条（草案） 》。这是一部党内法规。该《条例》第三章“监督制度”的第八节，就舆论监督从对各级党组织和党员领导干部及新闻媒体作出了如前所述的严格规定。在中国共产党的党内法规中对舆论监督做出详尽、系统的规定，这尚属首次。这清楚地表明 舆论监督的内容进入了党内法规的层面，显现出关于舆论监督的顶层设计的又一重大进展。

2014 年中共中央作出了依法治国的重大决策。是年10 月，在党的十八届四中全会上，通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》。在依法治国的层面和高度，《决定》要求：加强党内监督、人大监督、民主监督、行政监督、司法监督、审计监督、社会监督、舆论监督，努力形成科学有效的权力运行和监督体系，增强监督合力和实效。【24】这一监督体系（包括舆论监督）所涵盖的范围，包含了防腐败和廉政建设，但又不限于此，而是与全面推进依法治国的重大国家战略相适应的、相匹配的。

综上所述，建国 70 年来中国共产党的舆论监督观，虽有过曲折，但从总体上看是不断发展和完善的。未来，更尊重人民享有的监督权、更重视监督体系的构建、更重视舆论监督制度建设，将从一些重要侧面反映出中国共产党新闻舆论监督观的发展趋向。

注释

[1]转引自史全伟《“我们能跳出这周期率”———中国共产党人关于社会主义民主政治建设的思考与探索》，《北京日报》2011 年 4 月 11 日 。

[2]毛泽东《在中国共产党第七届中央委员会第二次全体会议 上的报告》，《毛泽东选集》第四卷，人民出版社 1991 年版，第1440 页。

[3]中国社会科学院新闻研究所编《中国共产党新闻工作文件汇编》中 ，新华出版社1980 年版，第 6 页。

[4]转引自逄先知、李捷《一篇重要的马克思主义理论著作的诞生———〈关于正确处理人民内部矛盾的问题〉形成过程》中，https//www.wxyjs.org.cn/cwjd/201508/t20150803_...htm[2019-06-27］。

[5][7]http//cpc.people.com...[2019-06-27］。

[6]中共中央关于当前报刊新闻广播宣传方针的决定》，http//www.71.cn... [2019-07-06］。

[8]http//www.wenming.cn/ziliao/wenjian/jigou/zhonggongzhongyang...[2019-06-27］。

[9][15]杨桃源 《嘉禾拆迁彰显媒体监督威力  中央提出 10  条意见 》，http//news.sohu.com...[2019-06-27］。

[11]http//theory.people.com.cn/n1/2018/0103/c416126-29743。

[12]《习近平在党的新闻舆论工作座谈会上强调/坚持正确方向创新方法手段提高新闻舆论传播力引导力》,http//www.xinhuanet.com//politics...[2019-07-06］。

[13]习近平 2015 年 3 月 9 日参加十二届全国人大三次会议吉林代表团审议，http//politics.people.com...[2019-06-27］。

[14]许一鸣 《把握好新闻工作的基点———福建宁德地委书记习近平谈新闻工作》，《中国记者》1989 年第 7 期。

[15][17]潘婧瑶、曾伟 《习近平谈人民民主 治不必同，期于利民》，http//www.china.com.cn/guoqing/2014 09/23/...htm。

[18]《习近平 人民群众最痛恨腐败 我们就必须坚定不移反腐》，http//news.ifeng.com...[2019-06-27］。

[19]丁柏铨《论舆论监督与人民民主关系》，《探索与争鸣》2008 年第 12 期。

[20]《习近平在庆祝全国人民代表大会成立 60 周年大会上的讲话 》， http//news.cntv.cn/2014/09/05/ARTI14.shtml[2019-06-27］。

[21]陈力丹《舆论监督要在党统一指挥下》，《当代传播》2018 年第 1 期。

[22]童兵《舆论监督  功能和责任———兼析十八大以来舆论监督新态势》，《新闻与写作》2013 年第 4 期。

[23]张春林《论我国舆论监督的制度化进路》，《郑州大学学报哲学社会科学版 》2014 年第2 期。

[24]习近平  《加快建设社会主义法治国家》   习近平 2014 年 10 月 23 日在党的十八届四中全会第二次全体会议上的讲话,http//cpc.people.com[2019-06-24]。

（本文注释略有删改 详见原文）

作者简介 

丁柏铨，南京大学新闻传播学院教授、博导

本文出处：《南京社会科学》，2019年第八期

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编辑：刘乐

中国传媒大学政治传播研究所硕士生

校对：叶可慧

中国传媒大学政治传播研究所硕士生