周庆安、卢明江 | 制度场域构建与治理体系现代化 ——基于2019年政府新闻发布的观察

摘要

 2019年, 我国政府新闻发布活动的数量不断增加, 成为了政治传播的一种常见手段。本文认为, 新闻发布活动的制度化, 从外生性压力开始转向内生性因素, 已经逐渐成为国家治理体系和治理能力现代化的一种助推力量。从2019年的案例来分析, 新闻发布从制度建设, 观念再造和场域重构的角度上尝试进行政治信任的构建, 与社会治理进行相应的结合, 已经出现了场域内部的良性互动。

关键词

新闻发布制度; 政治信任; 场域; 治理体系现代化

如果从2004年中国政府开始建立三级新闻发布制度算起，2019年显然是当代中国新闻发布制度的第15个年头。2019 年，对于中国的政治传播和新闻发布工作来说,是一个量变到质变的年份。无论是在国家层面上的200余场新闻发布会，还是各部委自行主办的新闻发布活动,以及各省市在重大政策和重大热点议题上进行的新闻发布，都彰显了中国特色政治传播活动的行为规律。尤其是在国家治理体系和治理能力现代化的大政策背景下，中国的新闻发布活动在政治治理中更加突出。

本文试图梳理2019年中国政府新闻发布活动的总体态势，并结合这一年度中国新闻发布研究的发展脉络进行相应的归纳。我们尝试选取2019年中国政府新闻发布的三个变量一即制度、行为和研究，通过对这三个变量的观察和研究,试图回答两个方面的问题：一是2019年中国的新闻发布,是否能够满足中国社会治理在舆论引导方面的总体需求；二是2019年中国的新闻发布,如何与社会治理相结合。

一、内生性的新闻发布制度深化

2019年，中国政府新闻发布工作延续以往的制度路径,在数量和议题的分布上仍然有较大的特点。在研究中,从1月1日到1月20日,从国务院新闻办平台上举行的新闻发布会数量来看，共举行新闻发布活动237场，其中发布会140场，例行吹风会71场，吹风会12场，还有相对比较创新的媒体见面会8场，媒体沙龙3场，集体采访3场。①

这一系列数据显示，在2019年国家层面上的新闻发布活动，从议题的覆盖、时间的分布和发布的形式来看，总体上比较均衡，符合当前国家对于社会治理总体议题的把握。尤其2019年正值新中国成立70周年之际，在举国欢庆的背景下对政治经济社会多方面综合议题的新闻发布都比较集中，仍然以发布会和例行吹风会的形态为主。

从2004年至今，在国家层面的新闻发布平台上，新闻发布的形态已经相对固定,成为带有强烈制度化特征的治理现象。从新制度主义的视野来看，新闻发布本身是一个制度化的现象。新制度主义关注制度的动机、变迁和影响因素，认为制度是在文化形成过程中产生的共识，一且制度化,便有了强制执行的需要。因此,新闻发布行为的变迁和制度的深化，不仅是2019年的现象而且是过去15年时间中国政府新闻发布的一个重要特征，并体现为以下几个层面。

首先，是制度动机的清晰化。2019年的政府新闻发布活动，从制度动机上来看带有很强的双重性。一方面，新闻发布制度完善的动机，是和政府治理的时空要求直接联系在一起的，也可以被称为内因。2019年是新中国成立70 周年，围绕庆祝新中国成立70 年，中央政府和各部委、各省市自治区集中在中央平台上召开新闻发布会，介绍70年的中国政治经济社会发展，并将其作为国家治理能力的一个新的起点。31个省市自治区和多个部委都在这个层面上进行了新闻发布。另一方面， 制度动机的完善，又和外在因素尤其是治理压力直接相关。在2019年，全球高度重视中国的发展,并对中国未来的政策走向高度关注，加之香港局势动荡，新闻发布工作的针对性和及时性在不断提升。尤其是在2019年的7月份开始，传统意义上比较低调的港澳办设立新闻发言人，连续召开新闻发布会，直接回应当前的香港局势。

其次，制度行为的规范化。随着我国政府新闻发布工作的推进，新闻发布在政府主导的政治传播活动中，具有较强的议题属性。因此,从制度上看，政府新闻发布具有明显的时间特征。一方面,例行新闻发布工作的部门数量已经居于历史同期的前列,在国务院序列中超过40个部门形成了例行新闻发布制度。另一方面,新闻发布的时间模式比较成熟,比如在每年的两会期间、主场外交期间和重大政治活动期间, 政府新闻发布已经形成了“事前预告一事中进度一连续引导事后总结”的行为模式。再以新中国成立70年庆祝活动为例, 在各参与单位集中训练期间,国务院新闻办就组织召开了关于新中国成立70周年系列庆祝活动的新闻发布会,对于国庆当天的系列活动进行预告。新闻发布的信息,成为了国庆70年活动的第一手权威信息。

再者,制度变化过程的合理化。制度过程的合理化,是新闻发布制度根据治理需求,不断实现治理目标的一种协调。在2019年政府新闻发布中,令人印象比较深刻的往往是重大热点议题的新闻发布。这些新闻发布体现了两个方面的特征。一方面是能够有效地与重大治理议题相结合。在2019年,全球治理的重要议题是中美贸易摩擦议题,商务部,外交部等部门涉及这一个议题的新闻发布次数超过50次,多次例行新闻发布活动的主题都与此相关。另一方面是,能够在决策中兼顾各方面的声音,新闻发布的过程具有多元博弈的特点。新闻发布作为政治传播的一种形态,在社会议题、民生议题、教育议题等领域,都需要更加增进信息的公开性,推动社会进行深入讨论。在这一年时间中,教育系统的新闻发布活动比较明显的体现了这个方面的特征。

另外,制度演进过程中的统合, 也是2019年政府新闻发布的一个明显特征。由于社会治理的维度在不断增多,复杂性也在不断增强,因此单一主体的政治传播,在逐渐让位于政治传播的一种“合唱”“交响乐”。在国务院新闻办截至11月20 日的新闻发布工作中,我们发现占比超过80%的新闻发布会和例行吹风会,都是多部门协同参与的活动, 聚焦的议题带有全国性、长期性的特点。同时,技术层面的融合也在不断深入演进。在2019年的政府新闻发布活动中,社交媒体平台的使用度也在不断提升。部分部门如国资委、发改委、外交部等,都开始使用新媒体手段配合新闻发布,不少部门或者省市自治区,甚至是计划单列市,都将新闻发布与短视频传播结合起来,探索一条通过短视频平台实现政治传播的路径。

在这个过程中,制度内因和制度外因同时发挥了作用。历史制度主义的部分学者认为,制度变迁中存在种“渐进转型理论”,即制度的变革原因在于内生性要素和外生性力量的共同推动,主流制度开始对环境产生不适应,而替代制度不得不慢慢成为主导,引发制度的变迁。②其实在我国新闻发布制度建立的过程中,制度变迁就是一种“渐进转型”。尤其是2003年“非典”之后,制度出现了一个“层叠”的过程,新闻发布制度逐渐与传统的舆论引导方式相互叠加,增强了政治传播的效果。2019年,这种“层叠”开始逐渐产生新的传播效果。媒体日渐适应于新闻发布所创造的话语场域,同时政府部门也日渐适应于新闻发布的制度场域。

在很长一段时间里,我国政府的新闻发布制度建设,带有外生性因素占主导地位的特点。随着世界格局的变化,2019年的新闻发布制度演进, 已经从外生性因素推动转向了内生性因素的发展。外生性因素的主要作用, 在于从环境上构建一个新闻发布工作的必要性；而内生性因素,主要是党和政府治理体系现代化需求的因素,在于从结构上调整治理的模型,将新闻发布视为观念构建和身份认同的主要行为手段,从而产生制度上的调整。

二、新闻发布推动社会治理观念演进

作为新闻发布的内生性因素, 最重要的变化就是治理观念的变化。新闻发布在社会治理体系中所具备的降低风险、降低治理成本和降低社会对抗的效果,使得国家治理观念高度关注新闻发布。因此,传统意义上新闻发布工作是建立在政治传播,或者说舆论引导的大背景下的。因此学术界常常从传播行为或者传播效果的角度,去理解新闻发布工作。但近年来,新闻发布工作已经不仅是一个单纯的传播活动, 而更像是社会综合治理的一种基础性手段。而检验新闻发布制度效果的方式,也在于治理手段能否有效地构建社会观念,形成社会共识。

1、重大热点與情的变化

2019年,是我国重大热点舆情交织出现的年份,这里面既有党和国家的大事,也有重大突发事件,甚至还有持续时间很长的复杂议题。从突发事件的角度上考察,2019年重大热点舆情可以分为三种类型。第一种类型,以2019年6月份以来的香港事态为典型代表,这些现象汇聚了国际国内舆论的高度关注,由于其带有的强烈意识形态色彩和对政治经济社会的影响,因此其成为了一种长期持续发酵的热点舆情。第二种类型, 以2019年4月份发生在江苏响水的化工厂园区重特大爆炸事故和10月份的江苏无锡立交桥垮塌事故为典型代表。这些舆情产生了重大的社会安全影响,它的爆发和发酵时间虽比较短,但是舆论的规模却比较大,并直接影响社会治理工作。第三种类型,以重庆“保时捷女司机打人”事件并引发高度社会关注为代表。这类事件集中了社会舆论中对公平正义、依法治国等深层次治理理念的认同,进而影响政治信任构建。

这三种重大热点舆情的共同点是社交媒体环境下的新舆论形态,让公众更积极主动地参与到舆情的塑造过程中。由于社交媒体放大了社会风险感知,也简化了身份认同的形成和再造过程,公众能更加直接、更情绪化地参与到舆情的发生和发展过程中。因此,这几类重大热点舆情的发酵过程,速度都比较快,还同步出现了短视频对于现场的还原。

在这三类重大热点舆情中,公众的主流意见分布差别很大,其中核心的原因,一方面是跟议题是否涉及个人生活的切身利益有关,另一方面是与当前中国公众的国家身份认同和政治信任直接相关。尤其是在涉港、涉台或者国庆典礼的新闻发布中,发布形成了对政府部门较为正面的舆论意见,反映了公众对于自身国家认同意识的重视。但环境安全、公共设施安全议题的持续发酵,则代表了公众对于自身的主体意识也同样高度重视。2019年的新闻发布工作在国家认同和个人身份的双重压力下展开。

2.构建政治信任

新闻发布在社会治理体系中起效,主要是通过信息形成观念的共识,从而达到降低治理成本来提升治理效果。因此,新闻发布如何在社交媒体环境下有效塑造观念,是当代政治传播的重要挑战。在这个方面,从目前的研究来看,难点一是强化治理体系中的身份认同,难点二是推进基层治理观念的变革。观念的核心,是政治信任的建构。而“信任既是一种普遍的社会事实,又有鲜明的文化特征。不同的文化会因自身的自然环境与社会构成的差异而发生对人性、关系以及人群的不同假设，进而产生不同的信任内涵与外延,信任理解上的差异初步体现为信任地带的位移。”③尽管政治信任构建的方式是多种维度的,但是在2019年我国的新闻发布中,却能够看到政治信任构建的不同侧面。

首先,从治理观念的角度上看, 基于政治信任的治理形态是最为理想的。在我国的重大外交政策、安全政策、一国两制政策的坚持和发展过程中,公众提供了较高的政治信任度。但是在涉及到民生相关的问题上,公众出于自身的理解和认识,其政治信任度就变得更加复杂了。而同时,公众接触到的媒体也决定了公众的政治信任程度。最新的研究表明, 政治信任在官方媒体接触和网民主观幸福感之间起部分中介作用,放大了媒介接触对于主观幸福观的正向影响;在非官方媒介接触过程中,非官方媒介对主观幸福感起完全中介作用,对网民主观幸福感产生负面影响。④这就极其明显的出现了前文所述的信任地带的位移。

而我国公众当前的媒介接触习惯日渐多元,官方媒体和商业化媒体,甚至社交媒体的作用都充分体现出来。在认识到这个习惯的同时, 政治传播与新闻发布就要加大对于媒体的信息供给,并有效提升这些信息供给的含金量,将公众留在构建政治信任的理性环境中。因此,在2019年,治理环境相对复杂的部门,能够更多地认识到新闻发布对于治理工作的作用。例如在2019年国务院新闻办层面的新闻发布会上,出席最多的部门是国家发展改革委、商务部和卫生健康委员会,代表了我国社会治理中形态较为复杂的典型部门。前十个部门还包括财政部、工信部、央行、市场监管总局和北京市。复杂治理的过程中,信息公开能够有助于提升公众对于信息的接触程度,并充分调动公众信息的敏感度和理解能力。

其次,如何更加有效地构建观念统一,需要明确公众观念形成的来源。因此,2019年围绕政府的新闻发布,在重大热点舆情上政府部门的确有比较多的作为。主要的变化在于, 一方面，新闻发布工作逐渐开始注意到社会情绪的反映。在非洲猪瘟、猪肉价格上涨等热点议题中,农村农业部的相关发言人注意到情况的复杂性以及带来的社会压力,从而连续召开非洲猪瘟和生猪肉生产供应的相关新闻发布会,发布阶段持续长达年的时间。公众往往在热点议题中产生焦虑、恐惧等多种情绪,从而使得观念差异变大。持续的新闻发布,对于保持信息供给,保持信息对情绪的缓解有长期效果。

第三,新闻发布的话语体系更加细致。被公众较为接受的重庆公安部门针对“保时捷女司机打人”事件及其后续发布的新闻通稿,将公众所有关心的细节问题做了逐一陈列,也形成了公共安全舆情研究的个典型范例,得到了不少公众的充分肯定。这与去年重庆万州公交车坠河事件后,相关部门的新闻发布工作特点比较接近,也逐渐成为公共安全舆情的一种发布路径。

这同时也表明,公众的观念形成日渐基于细节和情绪。因此也应当注意到,挑战也仍然十分明显。如果比起2017年,2018、2019年的重大热点舆情数量相对比较多,公众在短时间之内的情绪反映比较大,利益博弈的主体也逐渐增多,这对于观念塑造的影响也产生了更加深刻的作用。传统意义上,我们通过政治学的视角来思考政治信任的构建,强调不同群体间的关系,但今天在传播环境日益复杂的局面下,社会学和心理学的理论视角也有助于我们更好的理解信任概念的建构。

三、新闻发布研究的新变化

按照布尔迪厄的观点,新闻发布的文本带有强烈的社会性质,是一个既有相对独立性,又服从特定社会法则的场域。在场域的构建过程中,制度、观念都已经产生了较为明显的作用,而另一个隐性的领域,则是针对新闻发布活动本身的研究。

2019年,我国的新闻发布研究与新闻发布实践活动之间产生了更加密切的联系。传统意义上看,我国的政治传播研究,基本上是在一个宣传研究的框架下展开的,主要关注于政府作为主体角色的策略,或者是在新闻发布中所建立的文本本身。但是在第三代政治传播研究开启的历史过程中,新闻发布作为种政治传播的主要手段,势必要在研究上有所突破和创新。

从2019年全年我国政治传播的研究来看,研究者已经注意到当前新闻发布工作所面对的新挑战并尝试从社会资本的角度去构建新闻发布的研究场域。应当注意到的是,由于我国新闻发布的场域中,政治和学术的互动比较密切,因此这种场域的构建对于新闻发布实践工作的影响是直接的。加之在2019年7月,国务院新闻办公布了2018年我国政府新闻发布评估考核的结果,对相关的优秀部门和优秀省市进行了通报。这种从国家治理的角度强化了学术和研究与新闻发布实践活动本身的良性互动,推动了新闻发布研究的进一步深化。

2019年,新闻发布进入社会治理体系,社会治理环境正在发生变迁。当代社会治理环境中,技术变量首当其冲,尤其是随着人工智能和算法的深入,新闻发布所面对的公众群体已经带有很强的自我学习和赋权能力。算法传播营造了拟态环境,容易造成算法迷思、塑造盲从、群体极化等负面效应,对冲新闻发布的直接效应。⑤在西方政治传播环境中甚至出现的“政治机器人”,在五种情况下应用于新闻发布和政治传播的场景。⑥除了对新媒体背景下技术变量的考察之外,政治环境的变化既是影响新闻发布的一大因素,也是2019年相关研究关注的重点。伴随社交媒体飞速发展而诞生的“后真相”时代,对当代欧美政治实践带来了巨大的影响已成为当代欧美政治传播实践不容忽视的重大背景,甚至从客观上减少了西方大国线下新闻发布活动的频次。因此,对这一方面的研究主要聚焦社交媒体对政治生态的影响以及当前世界政治的变化趋势对政治传播的影响。

第二个方面,新闻发布研究已经突破了2005-2015年这十年时间的研究惯习。在这个十年中,由于我国学者在新闻发布研究中刚刚起步,因此对新闻发布现象和新闻发言人角色的研究比较多,描述性的案例分析比较多。在2019年的研究样本中可以看到,制度和修辞成为了研究的重点。在修辞领域,一方面学术界开始关注政治传播修辞与新媒体之间的语境化关系,新媒体如何在不同语境中转化我国传统的政治传播修辞,如宏大主题和政治行为等;⑦另一方面,学术界也对明确了政治传播的视觉符号和视觉修辞,同样也对传播效果产生影响。而这个领域的研究尽管困难,但也在2019年有了一定的突破。

第三个方面,正如制度研究所关注的制度动机一样,新闻发布的研究方法,也与当前的整体治理环境密切联系。治理是一个全局的问题,也是一个基于“个人一社群一社会-国家”多元关系的命题,当前治理所面对的网络结构,需要研究者更加关注网络社会的关系问题。在2019年政治传播和新闻发布的相关文献中,学术界的方法论也开始聚焦于网络和关系。如对于社会网络分析的研究数量开始增长。比如学术界选取作为新闻发布重要主体的领导人研究,利用社会网络分析法,综合衡量了网络节点权威程度和影响力,并指出,在全球111个开设社交网络账号的领导人里,具有一定连接的整体网络已形成,但网络密度不高,呈现出“核心一边缘”结构,而位于核心网络的节点中又以欧洲领导人数量最多。⑧治理环境中人与人的关系、节点与节点的关系构成了当前研究关注的重点。

当然,如果从国家级的课题角度上来看,基于特定新闻发布研究的课题数量仍然很少。但是不少相关领域如新闻传播学的课题,从舆论引导和治理手段的角度切入,都不可避免地涉及到政府新闻发布活动。由于研究和行为之间相比,常常有一定的滞后性,这也可以判断出在未来1-2年的时间中,我国新闻发布领域的研究,对于2018、2019年政府新闻发布中的创新现象,重大议题的发布活动(如改革开放40周年和新中国成立70周年等),都会进一步深化。

而从前文来看,2019年我国新闻发布活动在社交媒体上的尝试,以及在修辞细节上的详细描述,都与研究中的关注点有紧密的结合。尽管我们还不能明确之间的互动关系,但是从制度、行为和研究三个变量的高相关度可以看出,我国的新闻发布已经开始形成一套基于观念变迁与革新的场域,场域内部的互动已经开始出现,在国家治理能力和治理体系现代化中还会进一步得到深化。这样的形态,逐渐开始改善了2003年到2017 年我国政治传播研究中,对内存在的明显主题和路径依赖。⑨因为从新制度主义的角度来看,一且制度成熟, 转型会变得缓慢,但是制度内部的场域构建将会更加完善和良性。

总体来看,2019年中国的新闻发布正在成为治理体系的重要组成部分。新闻发布不仅从制度演进的角度参与社会治理,而且从观念塑造的效果上已经开始体现出来。正如习近平总书记在党的十九届四中全会上所说:“相比过去,新时代改革开放具有许多新的内涵和特点其中很重要的一点就是制度建设分量更重,改革更多面对的是深层次体制机制问题,对改革顶层设计的要求更高,对改革的系统性、整体性、协同性要求更强,相应地建章立制、构建体系的任务更重。”这同时也说明,当代中国政治传播和新闻发布制度的深化,观念的塑造和场域的养成,已经逐渐超越于传播活动本身,成为了检验治理体系现代化的重要指标。⑩

注释

①数据来源,国务院新闻办公室网站。

②Streeck W, Thelen K. Introduc- tion: institutional change in advanced po litical economies. Oup Catalogue, 17 (2).2005Pp183-185。

③李理:《基于扎根理论的网络事件信任传递机制研究:以罗尔事件为例》,《全球传媒学刊》,2018年3月。

④王辉、金兼斌:《媒介接触与主观幸福感一一以政治信任为中介变量的实证研究》,《新闻大学》,2019年第7期。

⑤全燕、陈龙:《算法传播的风险批判公共性背离与主体扭曲》,《华中师范大学学报(人文社会科学版)》,2019年第58 (01)期,第149-156页

⑥张洪忠、段泽宁、杨慧芸:《政治机器人在社交媒体空间的典论千预分析》,《新闻界》,2019年第9期,第17-25页。

⑦武建国、牛振俊、肖晓:《政治话语在新媒体传播中的重新语境化和意义转換以微博中的(公报〉为例》,《外语与外语教学》,2019年3期,第47-55页、第144-145页。

⑧相德宝、乐文婉:《基于社会网络分析的全球政治领导人社交网络影响力研究》, 《新闻记者》,2019年第4期,第43-51页。

⑨周庆安、朱显炫:《场域理论视域下CSSCI中国政治传播学术史研究(2003 2017)》,《现代传播(中国传媒大学学报)》,2019年第41(01)期,第57-66页、第102页。

⑩上海市习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心:《深刻把握新时代谋划全面深化改革的主轴》,人民日报,2019年11月21日第9版。

作者简介

周庆安，清华大学新闻与传播学院副教授, 国务院新闻办全国新闻发布学术评估组组长。

卢明江，清华大学新闻与传播学院硕士研究生。

本文系国家社科基金重点项目《新时代政府新闻发布效果评估体系研究》的研究成果，原载于《新闻与写作》2019年12期。

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编辑：王书寒

中国传媒大学政治传播研究所硕士生

校对：宁志垚

中国传媒大学政治传播研究所硕士生