苏 颖 | 守土与调适：中国政治传播的制度结构及其变迁

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【摘 要】中国政治传播是一个系统运作的过程，这一系统又被称为“宣传文化系统”。一直以来，鲜有文献对这个运作过程进行正面的描绘。本文以文件或官方公开出版物等为基础资料，梳理中国政治传播运作中的正式机构及其关系。中国政治传播结构有以下特征：一是政党领导原则，二是合纵连横的大宣传系统，三是在结构上分为内容输出、信息管理两个部分。以上结构性特征是中国政治坚守的原则性问题。当前中国的政治传播在政治发展的进程当中，或主动调整、或被动适应着中国社会与媒介环境的新变化，这甚至影响到了稳定的制度设置。中国政治传播相关组织机构的增减或结构变化，实际上是各机构职能范围的重新界定与调整，深层次反映了国家战略的调整以及政治价值的变迁。从制度变迁来看，中国政治传播不再仅仅是意识形态的宣传，而且成为一种混合现代价值倾向的国家治理手段。

关键词：政治传播；宣传文化系统；制度变迁；小组政治；政治发展

中国政治传播是一个系统运作的过程，这一系统又被称为“宣传文化系统”（中共中央组织部, 2009：74）。对它的研究或者侧重于传播输出的研究，如对传播内容、传播方式的研究；或者侧重于传播输入的研究，如舆情舆论研究等；然而，政治传播涉及的政治运作本身却鲜有文献进行正面的描绘。本文拟研究当前中国政治传播中正式权力机构及其关系，以及动态的结构变迁过程，即：（1）当前中国政治传播的制度性的静态结构，所谓结构，即系统中的要素及要素之间的关系；（2）近年来中国政治传播中制度的动态调适。

在本文中，政治传播指为多元行动者所用的，用以达成其政治目标的传播。（1）“政治”揭示目标、意图或功能取向。（布赖恩·麦克奈尔，2005：4）政治传播不是客观的信息流动，所有行动者都希望产生一个有利于其目标得以实现的结果，因而各行动者（在现代社会主要是政府和政党）为了产生一个具体结果而提供一些已加工的信息。（2）“传播”是达成目标和功能的方式、方法和技术。（3）政治传播由诸多行动者共同参与。在现代社会，政治传播由基于独立地位与自主能力的多元行动者共同参与，体现政治传播中的多元权力结构。（Swanson，1992：397-400）这种理解试图突破自上而下的宣传思维，将政治传播纳入国家与社会沟通的思路中来。制度结构是指在政治制度的设计与实际运作中，各种正式组织及组织与组织之间的关系。正式组织与非正式组织相区别，前者主要指政党、行政、立法、司法等政治系统内部的机构。考虑到篇幅有限，所有党直属的事业单位，如中央党校、干部培训学院等组织通道，人民日报社、新华社、光明日报社等制度化特征非常明显的媒介通道，本文均不纳入考察范围之列，尽管它们在中国政治传播中发挥着非常重要的作用。

尽管这一议题学界鲜有涉及，但我们还是能找到零散的踪迹，代表性研究包括：（1）特殊历史时期的宣传机构研究。例如，Schurmann（1996：150-151，157，178，183-185）考察了1961—1966年与意识形态工作相关的所有组织，包括党组织、政府行政组织、管理组织等。喻德基（Yu，1964：70-89）考察了大众劝服工作的组织与运作模式，尤其强调宣传组织系统在连接党与群众中的作用。Changm（1997：76-124）考察了20世纪50年代中国与苏联的中央宣传部及其宣传机制。（2）20世纪90年代之后中国宣传机构系统的描绘。例如，沈大伟（Shambaugh，2007）对中国宣传系统的机构、过程与效度作了系统性的整理。Brady（2009：9-11）的著作对当前中国宣传机构进行了粗略描绘。美国学者林丹（Lynch，1999）则聚焦于当前中国思想工作机构的改革。（3）从意识形态视角进行研究。有研究对宣传机构建设理论进行了系统梳理。（才华，2013）

本文在以上研究的基础上，试图推进以下两个学术问题：（1）以政治文件或政党政府的公开文献为基础，对以上资料进行修正与补充；（2）以上研究均基于宣传视角展开，基本上将政治传播机构等同于意识形态灌输机构，但是从现实经验来看，政治传播机构的职责不仅限于此。基于以上研究意图，本文主要沿袭制度分析的理论路径，从政治传播的视角出发，审视现有政治传播的制度设置，并从制度革新的角度，试图讨论一种调适的思路。

一、当前中国政治传播的制度结构①

政治传播一般被认为主要是宣传部门的事情，但是无论是从中国政治系统的制度设计来看，抑或从政治制度的实际运作来看，这样的认识都是远远不够的。

（一）中国政治传播制度结构中的领导小组

从中国政治结构来看，居于正式政治权力结构顶端的常常是一些不那么正式的组织——领导小组。领导小组是中国政治运作过程中独具特色的部分，它们是中国政治体制中广泛存在的那些尚未成为制度的组织（李侃如，2010：209）。这些领导小组在外界看来相当神秘，它们很少在公开的出版物中被提及，但是却在政策过程中发挥着至关重要的作用。（Dumbaugh & Martin，2009; Miller，2008：1）从制度设计的意图来说，这是中国政治中政党领导原则在制度上的体现。

居于中国对内政治传播系统顶端的是中央宣传思想工作领导小组，它直接把控和协调宣传系统。同时，近年来中国政治传播制度结构的一个调整是：2014年2月，在制度结构的顶层新增设中央网络安全和信息化领导小组，该领导小组与政治传播中的信息管理工作密切相关。它的设置不仅仅是中国政治传播制度结构中的一次调适，也是中国全面深化改革进程中强化顶层设计、整体谋划工作的一个重要部分。

1.中央宣传思想工作领导小组

中央宣传思想工作领导小组是中央常设性领导小组之一。所谓“常设”，与诸如十八大后成立的中央党的群众路线教育实践活动领导小组（中共中央文献研究室，2014a：291；2014b：85）等临时性小组相区分，它为了解决全局性、战略性任务而长期存在。这个小组的前身是1958年6月10日成立的中央文教小组。（邹锡明，1998：95）1988年1月10日，中央宣传思想工作小组正式成立。（中央宣传部办公厅，1994：1703）

根据《中共中央关于中央宣传思想工作领导小组的人员组织及工作事务的指导》的规定，中央宣传思想工作领导小组的工作职能包括：（1）分析意识形态领域的动态，研究和掌握宣传工作的方针、政策及其它带有全局性的问题；（2）协调宣传、理论、文化、新闻、出版等部门有关意识形态方面的工作；（3）对宣传、理论的队伍建设提出意见和建议。（中央宣传部办公厅，1994：1703）具体来说：（1）该领导小组通常只负责宣传领域内的重大事项，一般性事务则交由对应的中央直属职能部门中央宣传部负责。（2）该领导小组是整个宣传系统的协调者，又被称为“宣传口”。所谓“口”，是中国特有的政治术语，类似于“条块关系”中的“条”，但要大于“条”。（杨光斌，2003：28-34）这体现的是中国政治制度设置中的“归口领导体制”，“口”的负责人通过“领导小组”开展工作。（3）它承担宣传思想工作领域、理论研究领域重要机构的干部管理与队伍建设的相关职能。

尽管领导小组并非正式的制度性组织，但是重要的常设性领导小组一般在长期的政治实践过程中，逐步具备了制度化特征，例如小组的任务、成员、开展活动的形式等，都在长期的实践中沉淀并成为某种不成文的惯例。按照惯例，中央领导小组均由中央政治局常务委员会领衔，正副组长按照政治局常委已有的分工来确定。具体到中央宣传思想工作领导小组，该小组组长通常由主管宣传思想文化领域工作的政治局常委担任。中央宣传思想工作领导小组按会议制形式活动，不设办事机构，只设有少量秘书工作人员（邹锡明，1998：190），主要工作由中央宣传部负责协调落实。

中央领导小组通过中央书记处联系中央各部门，中央书记处是中央政治局及其常务委员会的办事机构，一般来说中央宣传部部长也任职于书记处。由此，中央宣传思想工作领导小组通过中央书记处与中央宣传部联系起来。他们三者的关系表现为：除1987—1989年之外，宣传部长和书记处宣传专员均为同一人。（Shambaugh，2007：33；人民网，时间不详）

该领导小组的一个重叠机构是中央精神文明建设指导委员会，该委员会是“党中央指导全国精神文明建设工作的议事机构”（邹锡明，1998：215-216）。这里“重叠”的意思是，虽然二者职责指向重点不一样，但是人事设置的关联度非常高：一般而言，中央精神文明建设指导委员会主任由中央宣传思想工作领导小组组长担任。中央文明委成立于1997年4月21日（邹锡明，1998：215-216），其前身是1983年3月30日成立的中央“五讲四美三热爱”活动委员会。（周望，2010：33）该委员会的活动形式与领导小组类似，按会议制形式活动，只在每年1月和10月召开的全国精神文明建设工作会议中公开露面，并集中开展工作。（周望，2010：60）为了方便处理日常事务，该委员会在组织结构上是“双层次”构造，一是小组本身，二是它的办事机构：中央精神文明建设指导委员会办公室，该办事机构依托常设职能部门代管，办公室设在中央宣传部（邹锡明，1998：216）。

2.中央网络安全和信息化领导小组

中央网络安全和信息化领导小组是中央层面设置的高层领导和议事协调机构，第一次会议于2014年2月27日召开（人民日报，2014），其前身是20世纪90年代设立的国家信息化领导小组（汪玉凯，2014）。该领导小组采用了领导层最高配置，由党的总书记担任组长、总理担任第一副组长，这突破了以往中央领导小组历来由政治局常委中已定分工来确定小组组长的惯例。

该领导小组的组织结构也是“双层次”构造，办事机构是中央网络安全和信息化领导小组办公室，而是该办公室与国家互联网信息办公室是“一个机构、两块牌子”。“一个机构、两块牌子”是很有中国特色的制度设置，这种情况通常发生在中国共产党内部某部门，同时亦与国务院某部门“一个机构、两块牌子”。以国家互联网信息办公室为例，该机构从名字看应当隶属于国务院办事机构，即国务院内部设立的协助总理办理专门事项的工作机构，但因其与党的机构职能重合而与其合并办公，列入的是中央办事机构序列（中国机构编制网，时间不详），且两个机构的人员与组织基本重叠。

作为最高层次的议事机构，该领导小组的设置旨在解决该领域“多头管理、职能交叉、权责不一”（习近平，2014：84）等弊端。根据2014年2月28日的公开报道，该领导小组职责是：发挥集中统一领导作用，统筹协调各个领域的网络安全和信息化重大问题，制定实施国家网络安全和信息化发展战略、宏观规划和重大政策，不断增强安全保障能力。（人民日报，2014）在这个职能描述中，突出了议事协调机构的职能特征：统一领导、统筹协调。

（二）中国宣传思想工作的制度结构

自1949年建国以来，政治传播的对应职能部门是各层级的宣传机构。在政党领导的原则之下，中国政治系统从中央到地方都形成了一套几乎与国务院及地方政府部门完全对应的领导机构，宣传领域也是如此。中国宣传系统就像中国政治传播的一张神经网，通过组织通道，进入各层级的正式制度结构中，并且通过非正式的组织结构深入社会。

1.中央宣传部

在这张神经网中，中国共产党中央委员会宣传部（简称“中央宣传部”）是中国宣传文化系统的神经中枢，它是“党中央主管意识形态方面工作的综合职能部门”（中共中央组织部，2009：74），也是中央的直属部门之一。1921年7月，中国共产党第一次全国人民代表大会召开时，中央局即下设有组织主任与宣传主任。（邹锡明，1998：1-3）1924年5月，中央正式决定设立宣传部。宣传部于文化大革命期间被取消，后于1977年10月恢复成立。（中共中央组织部，2009：73）

中央宣传部的职能主要有八项，分别是：指导全国理论研究、学习、宣传工作；通过新闻媒体进行舆论引导；宏观指导精神产品的生产；规划、部署全局性的思想政治工作；干部管理；指导宣传文化事业的发展；舆情信息收集与指导；推进文化体制改革。以上职能分别对应一些业务局，包括理论局、新闻局、文艺局/出版局、宣传教育局、干部局、政策法规研究室、舆情信息局、文化体制改革与发展办公室。（中共中央宣传部干部局，2006；中共中央组织部，2009；中国共产党新闻网，2010；中国共产党中央宣传部办公厅，1994：56）另外，中央宣传部还下设政治思想工作研究会、学习出版社、全国哲学社会科学基金规划办公室、全国宣传干部学院等机构。

2.地方宣传部门

地方宣传部门在各自权力范围内大致履行与中央宣传部类似的工作职责。作为党组织机构中的构成部门，其工作机制遵循党的组织工作原则，由同级党委负责，由党委会议决定宣传方针和任务。在宣传工作中实行双重请示报告制度——既向同级党委请示报告，也向上级宣传部门请示报告。同级党委和上级宣传部门对其宣传工作负有指导责任。

中国的宣传系统还依托党的基层组织和党员深入非正式的社会结构之中。截至2016年12月31日，中国共产党现有基层组织451.8万个。其中基层党委22万个，总支部27.7万个，支部402.1万个。（中共中央组织部，2017）中国共产党党员总数8944.7万名（中共中央组织部，2017），约占中国总人口的6.5%。党的基层组织的基本任务之一是宣传党的路线方针政策，宣传党中央、上级组织和本组织的决议。（中共中央组织部，2009：84）从众多的指导手册来看，宣传工作占据了这一层级党组织的许多时间。（党的基层宣传思想工作手册编写组，2008；郭德宏，2013；于亚博，2003；朱锦平，2003）通过组织通道，地方层级的全体党员都被纳入到党的宣传对象中来。

（三）中国政治传播的协同-会同输出机构

中国的宣传文化系统是一个庞大的系统，除宣传部门之外，还有一些政党、政府部门也是该系统中重要的部分。党的公开出版物在对宣传文化系统进行描述时的措辞是“协同和会同有关部门……进行管理”（中国共产党新闻网，2010）。“协同”的意思是互相配合办理，“会同”的意思是会合有关方面共同办理。这里的“有关部门”包括中央组织部、文化部、教育部、国家广电总局、国家新闻出版总署、信息产业部、国务院新闻办等政治系统内部的机构，以及新华社、人民日报社等媒体机构，中国社会科学院等研究机构等。在对宣传文化相关部门的职能进行分析后，可知其功能大体包括两类：一是内容输出，二是信息管理。

所谓内容输出，是指协助中央宣传部，输出宣传内容。这些部门与中央宣传部一样，侧重于“积极的宣传”（Shambaugh，2007：29），即撰写和发布那些被认为“应该”被传播的内容，并使之传播或贯彻。宣传都是正面的，内容包括诸如“社会主义精神文明”“社会主义核心价值观”“习近平新时代中国特色社会主义思想”等。

具体来说，在政治系统中协助宣传部履行内容输出功能的高层机构主要有：

1.国务院新闻办公室

国务院新闻办公室组建于1991年1月（中华人民共和国国务院新闻办公室网站，时间不详-a）。在1993年的党政机构改革中，中共中央决定中央对外宣传办公室②与国务院新闻办公室“一个机构、两块牌子”（邹锡明，1998：189）,国务院新闻办公室的牌子加挂在中央宣传部下，列入中共中央直属机构序列。③国务院新闻办公室的主要职责包括：（1）在新闻舆论的宏观管理体制中，主要负责对外宣传工作的管理和协调（中共中央宣传部干部局，2006：50）具体包括推动中国媒体对外说明中国、指导和协调对外新闻报道；制定对外新闻事业的发展规划，并负责组织实施；组织对外介绍中国政府的方针政策和中国经济社会发展情况；组织编写并发表中国政府白皮书等。（中华人民共和国国务院新闻办公室网站，时间不详-b）（2）在对内政治传播方面，主要负责举办新闻发布会，向中外记者介绍中国情况和方针政策等。（中华人民共和国国务院新闻办公室网站，时间不详-b）（3）曾作为专项内容管理部门，负责互联网上意识形态工作。（中共中央宣传部干部局，2006：88）

2.文化部

文化部是主管文化艺术事业的国务院组成部门。它承担的与宣传工作相关的职责主要有：对文化艺术工作的管理和指导负有联合责任（国务院办公厅秘书局 & 中央机构编制委员会办公室综合司，1998：315-316），并负责对音乐美术类音像制品的网上传播进行前置审批和监督管理等。（中共中央宣传部干部局，2006：88-89）

3.教育部

教育部是主管教育事业和语言文字工作的国务院组成部门。它承担的与宣传工作相关的职责主要有：负责规划高等学校马克思主义理论课建设工作及思想政治工作，与此相关的重大事项请示中央宣传部。（国务院办公厅秘书局 & 中央机构编制委员会办公室综合司，1998：175、178）

4.解放军总政治部

解放军总政治部是负责管理全军党的工作和组织进行政治工作的中央军事委员会的政治工作机关，职责包括领导全军的宣传教育工作。（中共中央组织部，2009：83）

除以上有明确宣传职能的单位之外，宣传部也经常协同或会同宣传文化系统之外的单位执行专项宣传任务，例如与组织部一起进行以党员（有时也包括基层群众）为对象的宣传教育工作（人民日报，2016b），与司法部一起进行以公民为对象的法制宣传教育工作（人民日报，2016a）等。

（四）中国政治传播的信息管理机构

中央宣传部所描述的宣传文化系统中的其他政治机构，一般并不履行内容的主动输出功能，而是涉及中国政治传播的另一个重要方面：信息管理。“内容输出”和“信息管理”是中国政治传播系统的一体两面，内容输出是对党和政府有利信息的积极的传播，而信息管理则是对“不利信息”的拦截、屏蔽和监管。信息管理功能虽然并不进行内容的直接输出，但塑造了整个社会系统的信息环境。

具体说来，当前在政治系统中履行信息管理功能的高层机构主要有：

1.国家互联网信息办公室/中央网络安全和信息化领导小组办公室

国家互联网信息办公室成立于2011年5月4日。根据国务院2011年5月4日发布的通知，国家互联网信息办公室的主要职责包括：（1）落实互联网信息传播方针政策和推动互联网信息传播法制建设，指导、协调、督促互联网信息内容管理；（2）负责网络新闻业务的审批和监管，指导网络文化领域业务布局规划；（3）协调做好网络文化阵地建设的规划和实施工作，负责重点新闻网站的规划建设，组织、协调网上宣传工作；（4）依法查处违法违规网站；（5）指导有关部门督促互联网基础管理工作。（中华人民共和国中央人民政府，2011）中央网络安全和信息化领导小组的成立，标志着国家互联网信息办公室的职能升级。国家互联网信息办公室作为中央网络安全和信息化领导小组的办事机构，虽然仍有引导网络舆论等方面的考量，但其核心承担着“加快中国建设网络强国的历史进程，提高中国全局信息化的水平”（汪玉凯，2014）的战略职责。

2.国家新闻出版广电总局

前身为国家新闻出版总署、国家广播电影电视总局，两家机构于2013年职责整合为一家，并更名为国家新闻出版广电总局，并加挂国家版权局的牌子（国务院办公厅，2013）。该机构负责印刷类媒体，包括新闻出版类、境外著作、互联网著作等的前置审批和监督管理（中共中央宣传部干部局，2006：50、87-89），以及广播类媒体，包括广播、电影、电视等的广播内容，影视类音像制品、互联网视听节目等的前置审批和监督管理。（中共中央宣传部干部局，2006：59）

3.工业和信息化部

原信息产业部。主要负责互联网行业管理，包括信息通信业准入管理。同时，承担网络安全审查职能，包括网络环境和信息治理，配合处理网上有害信息，网络与信息安全监测预警、威胁治理、信息通报和应急管理与处置等。（中央编办，2015）

除以上机构之外，公安部、国家安全部等机构也承担了重要的信息管理与监督的职能（Shambaugh，2007）。当然，中央宣传部、国务院新闻办公室、文化部、教育部、解放军总政治部在履行内容输出功能的同时，也履行着内容监管的职能。

二、中国政治传播制度结构总览

及结构性特征

综上所述，可知中国政治传播系统的结构如图1所示：

图1 中国政治传播的制度结构

处于中国政治传播系统顶端的是中央宣传思想工作领导小组，领导小组通过中央书记处与对应职能部门联络。中央宣传部是这个系统的核心机构，领导地方各级宣传部门，开展宣传工作。国务院新闻办、文化部、教育部、解放军总政治部等机构协同或会同宣传部门开展工作，网信办、广电总局、工信部等是政治传播系统中的信息管理机构，影响整个系统的信息环境。由此可见，中国政治传播存在以下几个结构性特征，即结构本身自带的特征：

（一）中国政治传播的政党领导原则

政党是一定阶级、阶层或集团的代表组织，在大多数国家，政党一般作为社会力量参与到国家的政治运作过程中。中国与之不同，它是一个政党国家（Party State），中国共产党在国家权力组织体系中具有高度的“自主性”（弗朗西斯·福山，2014：341），并作为唯一的执政党领导政治运作，这是中国独特的政治体制。而政党领导原则在制度上的突出表现是，中国的正式政治权力结构通常由“小组”领导，中国政治传播权力结构也不例外。

在中国“小组政治”形成的起点，领导人的批示明确说明了该制度设计的意图：“这些小组是党中央的，直接隶属于政治局和书记处，向他们直接报告。大政方针在政治局，具体部署在书记处，只有一个‘政治设计院’，没有两个‘政治设计院’。大政方针和具体部署，都是一元化，党政不分。具体执行和细节决策属政府机构及其党组。对大政方针和具体部署，政府机构及其党组有建议之权，但决定权在党中央。政府机构及其党组和党中央一同有检察之权。”（毛泽东，1992：268）在这种指示下，1958年，中央成立了财政、政法、外事、科学、文教各小组，具体领导对应的政府职能部门，其中文教小组负责与政治传播相关的文教“大口”的工作，一元化领导和党政不分体制在全国文教领域铺展开来。在20世纪90年的政府机构改革中，党政不分工的体制得到调整，但政党领导的原则一直延续下来。

在当前的政治传播的制度结构中，中央宣传思想工作小组处在中国政治传播系统的顶端，指导与协调整个系统的宣传工作；新增的中央网络安全和信息化领导小组归口统一领导、统筹协调网络安全和信息化工作；领导小组通过中央书记处联络更具体的职能部门——以上都是我国政治中政党领导这一原则的贯彻与体现。

（二）合纵连横的大宣传系统

中国的政治传播是一个合纵连横的大宣传系统：在纵向上，形成了中央、省、市、县、乡等四个层级党委宣传部的正式制度结构，而且通过党的基层组织（支部、党组）以及党员深入社会基层和群众的宣传思想工作系统；在横向上，中国的宣传部门还与诸多协同机构、会同机构共同开展宣传工作，而后者也同样隶属于中国政治的制度结构中，纵向上在国家各层次展开工作。可以说，中国政治传播通过横向与纵向各层级的职能部门进入中国国家与社会的各个层级。这一结构特征由中国政治，尤其是中国共产党强大的组织性特点所决定。中国宣传思想工作系统的组织结构，与中国共产党严密一体的组织层级网络一一对应；中国政治传播中协同会同工作的展开，也依赖于政党领导下的组织制度的统筹。

这一制度特点对于中国政治传播中一个颇具“中国特色”的特点起到了决定性的作用：通常来说，中国政治传播以会议或文件的形式，经由组织通道即可完成（Wu，1995；景跃进，2013；苏颖，2016：160-166；谢岳，2006：44；朱光磊，2002：181），而不必依赖媒体通道。这使得中国政治传播的政治性和组织性都非常强，而这一特点在西方政治传播中几乎无法实现。以美国为例，政党只是一部选举机器，只在竞选时启动运作，且政党内部组织非常松散，两个大党在全国层次并没有正式的组织来管理党员活动。没有政党组织的支持，美国政党不得不依赖于大众传媒，政治传播的媒介化、商业化、娱乐化特征非常明显。由此可见，从比较政治传播的视角来看，政党组织性与政治传播政治性有高度相关性。

（三）中国政治传播的一体两面

中国政治传播制度结构的直接功能大体分为两大类：一是内容输出，二是信息管理。中国政治传播不仅仅涉及“传播什么”，同时也注重对“不传播什么”的把控，这是中国政治传播的一体两面，难以分割。

在内容输出方面，中国政治传播呈现出强烈的意识形态色彩。从比较政治传播的视角来看，这是一个独具特色的地方。据学者论断，现代国家内政治领域的意识形态趋于衰竭（丹尼尔·贝尔，2013；乔万尼·萨托利，2015：727；西摩·马丁·李普塞特，2011：416-419）。在西方国家的政治传播中，除面对特定群体（如美国非洲裔公民、英国工党党员）之外，政党需要刻意弱化党派之间的意识形态差异，争取中间选民的选票。但是，尽管同样处于现代化国家建构的进程中，中国政治却一直强调正面宣传意识形态的重要性。

从制度主义的研究方法来看，要认识某种制度特征，往往需要从制度生成的源头找答案。中国政治传播的意识形态色彩的形成与新中国国家建构的起点相关。尽管学界在价值上的分歧颇大，但是对于中国国家建构的起点，却有一个相对统一的经验判断：20世纪20年代（中国现代化进程的起点）的中国身处一种总体性危机之中。总体性危机是指彼时的中国面临的是来自政治、外交、文化、经济、军事等各个领域全面崩塌的危机之中（孙立平，1994；杨光斌，2011：227；杨阳 & 李筠，2007；邹谠，1994：51）。在这种压力之下，国家建构的任务不仅仅是组织建构，同时还需要重建道德基础。由此，新中国的国家建设从一开始就有浓厚的意识形态诉求。在这一过程中，它有意无意地依靠政治力量来建构国家：政党介入正式政治权力之中，建构新中国的制度安排，并将政党意识形态嵌入权力的合法性论证之中，使权力得以成为权威。④

中国政治传播中内容输出与信息管理同样重要，同样与这种政治权威模式密切相关。由于政治统治与意识形态结合得过于紧密，政治系统必须不断强调自身在意识形态解释中的正统性。任何对意识形态的质疑，都直接指向对政治权力合法性的质疑，反之亦然。这种政治传播系统难以保障传播结构的自主性。这并非当代中国面对的独特问题，几乎所有依赖意识形态建立政治权威的政治体系都需要面对同样的境况。（亨廷顿，1988；杨阳 & 李筠，2007）

总之，以上是中国政治传播一直延续且难以撼动的结构性特征。对于中国来说，政治传播的这些结构性特征有着重要的政治意义，它的延续意味着对当前根本政治体制的坚持。中国政治传播的“轴心与边界”（荆学民，2015）由此凸显出来：中国政治传播的轴心是政党宣传的实践，必须在中国政治体制边界范围之内被讨论。无论是在何种新形势下，政党领导意识形态一直被强调，宣传思想部门更被强调应当承担起“守土有责、守土负责、守土尽责”（习近平，2014：156）的重要职责。因为，这种制度结构一旦出现变化，意味着国家根本性政治制度的变革，而这在政治原则上是不被允许的。

三、中国政治传播制度结构的变迁

制度研究不仅关注制度的稳定与维系，同时也强调制度的创新与变迁是国家本身的职能之一，而在中国，这是一个政党主导下的适应性转型的过程。（杨光斌，2011：234）中国政治传播的制度结构反映出来的特征，与以上判断相呼应：它在延续事关政治根本的前提之下，也与时俱进地进行着调适，不断适应着新的政治、社会与传播环境。

近十年来，中国政治传播制度结构中的机构及相互关系的变化是非常明显的，主要包括：

（1）在信息管理结构的顶层增设专门的领导小组：中央网络安全和信息化领导小组。（2）宣传系统内部的组织结构上，新增设舆情工作部门：舆情局。（3）内容输出的协同会同机构方面，国务院新闻办公室加挂到中央宣传部下，列入中共中央直属机构序列。（4）信息管理结构的协同会同机构方面，国家互联网信息办公室不再加挂在国务院新闻办公室下，而成为中央网络安全和信息化领导小组的办事机构。这些调适表面上是组织机构的增减或结构变化，但事实上是中国政治传播各机构职能范围的重新界定与调整，而在更深处，这种变化与国家战略的调整及其内含的价值变迁相关。

（一）从意识形态权威向现代法理、民主权威

转型

宣传思想工作在社会主义新中国建构的过程中，起到了至关重要的作用，这不仅是意识形态的说辞，也是总体危机的必然需求。但是，宣传思想工作对于现代政治认同的建构是否能担负起同样的历史重责？有学者提出“任何人都不能因此将国家认同的建构完全寄托在国家意识形态层面的宣传与教育上。实际上，对于国家认同建构来说，这种宣传教育不是本，而是末，真正的本在于这种宣传与教育所服务的国家制度是否为创造国家认同提供了可能。”（林尚立，2013：37）中国的宣传体制独特性甚至在客观上对政治合法性造成负面影响，它需要对当前中国基层党组织的合法性困境、政治信任上的“差序格局”负责任（林尚立，2005：58），而这是宣传体制带来的影响，依靠宣传工作本身无法克服。自新一届领导人执政以来，主管意识形态的政治局常委委员担任中央全面深化改革领导小组办公室主任，中宣部部长担任中央精神文明建设指导委员会主任（人民网中国政要数据库，2017），由此布局可见中央高层深刻认识到制度建设对于合法性建构的关键作用，而不能仅仅依靠政治意识形态的宣传思想工作。在中央的部署下，这项工作在全面深化改革领导小组的统筹协调下展开。

由此，中国政治传播的制度结构调整，实际上是中国政治的制度结构调整的一部分。对于中国政治传播的制度结构调整来说，最大的挑战可能是：如何在不挑战意识形态权威的前提下，推进当代中国现代法理权威与民主权威的建构。

（1）中国政治传播中的正式机构在工作中越来越强调自身行为的合理性与合法性。所谓合理性，在政治过程中是指将个人意志决定的政治过程，转化为制度和法律规范的政治过程。自中共十五大以来，该任务被表达为“依法治国”方略，合法性逐渐成为中国政治发展中最基本的价值标准和理论依据。（林尚立，2005：22-23）在中国政治传播的结构性调适中，也能明显看到这种价值的推进。以国家互联网信息办公室的职能调适为例，为了推进网络安全与信息化工作，国家发布了一系列法律（如《网络安全法》）、行政法规（如《信息网络传播权保护条例》）、部门规章（如《互联网域名管理办法》）、司法解释、规范性文件（如《互联网用户公众账号信息服务管理规定》）、政策文件（如《关于加强国家网络安全标准化工作的若干意见》）等，力图使该机构对互联网信息的管理与审查工作有更为明确的法律法规依据，增强自身行为的“合法律性”。由此可见，中国政治传播相关的正式机构对自身角色定位上的一个更为明确的转向：它力图使自身从政治传播领域的内容输出者和信息管理者向游戏规则的制定者或规则执行者转变。按照马克斯·韦伯的经典说辞，这是政治走向专业化的表现：专业的政治是为社会其他机构的运作提供基本的游戏规则，而不是以管理者的身份、甚至参加者的身份介入其他专业机构的内部。这种理念与现代国家价值取向相一致，也与全面深化改革国家战略的指导思想相符合。（中央人民政府网站，2013）

（2）中国政治传播试图通过制度调适来寻找民主权威建构的可能性与空间。现代政治合法性以民主价值为基础，它与古典合法性根基有着古今断裂的区别：前者的依据来自民众（公民）的认可、同意，其论证路径是自下而上的；而后者的依据来自公民个体之外的规范，如父权、君权，其论证路径是自上而下的。（周濂，2008:11-12）中国的政治合法性在原则上建立在“人民当家作主”的根基之上，而这种合法性的维系仅仅依靠自上而下的意识形态宣传是不够的，它必然要求这种价值观在制度安排上得到体现。

中国政治传播在宣传工作机制的一次调整体现了以上价值意图。在党的第十六届中央委员执政时期，中央从提高党的执政能力的立场出发，明确提出要“建立社会舆情汇集与分析机制，畅通社情民意反映渠道”（胡锦涛，2004）。在制度安排中，中央宣传部开始下设专门的舆情局，同时依托中国共产党自身严密的立体化组织网络，以及宣传文化系统覆盖广泛的组织网络，在我国各层级的宣传机构都设立起专门的舆情机构或舆情专员。舆情信息工作的制度化建设在各层级大力推广开来。中国宣传部门将这种转变总结为“宣传工作向舆情工作的转向”，是宣传思想战线工作的一大“创新”和“飞跃”，“蕴含着工作方向、内容、对象、方式的重大变化”（中共中央宣传部舆情信息局，2006：44）。这一转向是中国政治传播中枢机构试图从制度上提高宣传思想工作上对民意的回应性的表现。⑤

中国政治传播在推进从意识形态权威向现代法理、民主权威转型过程中，如何调适两类权威模式中相互冲突的部分，如何使新的调适符合意识形态的解释成为改革的难点。必须承认的是，相比较对西方制度的借鉴，当前中国政治权力机构更注重从主流意识形态中挖掘制度创新的可能性，将党的领导置入法治权威与民主价值之中。比如，新一届领导人在民主价值的推进中，就试图通过宣传系统将群众路线、协商民主等转换为强化政党认同的战略资源。（中国文明网，2017）

（二）新宣传方式的探索：从“Propaganda”到“Publicity”

作为宣传思想工作的中枢机构的中央宣传部，名称中“宣传”二字的英文翻译不再是“Propaganda”，而是“Publicity”（中共中央编译局，2013），由此可以窥见中国宣传工作理念上的一些微妙变化。“Propaganda”与“Publicity”虽然都有“宣传”的含义，但排除意识形态色彩的偏见，从严格的学术概念来看，这种理念的转变与“宣传与民主关系的重构过程”（刘海龙，2013:69）相关，是宣传寻找正当性的产物。学者将其分别命名为“旧宣传”与“新宣传”，这是两种不同的宣传范式，前者由国家来操作，后者则由组织通过现代公共关系来操作。（刘海龙，2013：318）

中国从旧宣传到新宣传的变化不仅仅是理念上的想象，而是已有明确的制度推进。这种变革主要由中国政治传播的“外围”机构国务院新闻办公室推进。当然，国务院新闻办公室实际上只是在职责范围内工作，但却在客观上推进了中国对内政治传播方式方法上的创新，成为中国政治传播的重要探索者。

这种客观效果的出现，与中国政治传播中奉行的一项独特的原则相关，这项原则被称之为“内外有别”。在中国政治传播的机构设置与工作安排中，对内政治传播（“内宣”）系统与对外政治传播（“外宣”）系统是相互独立同时有一定关联的两个部分。前者的中枢机构是中央宣传部，而后者的核心机构是中央对外宣传办公室，其中中央对外宣传办公室与国务院新闻办公室是“一个机构、两块牌子”。随着中国参与世界事务的增加及其国家形象敏感度的增加，加强和改进对外宣传成为了宣传思想战线的一项战略性任务（中共中央宣传部干部局，2006：12）。近十几年来，相比较内宣工作，外宣工作在意识形态方面的束缚较少，它在工作思路和做法上的创新更为大胆，⑥许多做法实际上对新时期中国对内政治传播也有着重要的探索意义。

中国在对外政治传播方面的成功经验，被适度引入到对内政治传播的工作中。其中最典型的例子是在政治领域内建设与推广新闻发布制度。⑦在政府机构设立新闻发言人制度，最初是为了改善和加强对外宣传工作：1983年2月，中宣部、中央对外宣传领导小组联合下发《关于实施<设立新闻发言人制度>和加强对外国记者工作的意见》，要求外交部和对外关系较多的国务院各部门，如国家统计局建立新闻发言人制度，定期和不定期地发布新闻。1993年初，国务院新闻办公室开始具体负责国务院新闻发布和协调各部门新闻发言人工作，并以国务院新闻办公室记者招待会或新闻发布会的形式组织新闻发布。

21世纪开始，在“非典”、北京奥运会等重大事件的间接推动下，对外宣传中积累的新闻发布的成功经验逐渐被对内政治传播借鉴和使用。2003年中央提出建立健全国务院新闻办、中央各部门、各省区市人民政府三个层次的政府新闻发布制度。2006年，国务院办公厅印发《关于进一步改进和加强政府新闻发布制度的意见》，对建立完善新闻发布制度提出具体要求。2007年，设立国防部新闻事务局。2009年，党的十七届四中全会提出“建设党委新闻发言人制度”，党委新闻发布工作开展起来。自此，新闻发布制度在中国各类政治机构中普及开来，成为一项常规制度。从实际效果来看，新闻发布制度的建设在政务信息公开、政府回应性的提升、提高党的执政能力等方面都起到了很好的推动作用。

（三）从信息管理到信息安全、信息强国转型

中国政治传播在信息管理上的职能变迁，相对来说是最明确的。中央网络安全和信息化领导小组的设立引起连锁效应，直接或间接影响了政治传播制度结构内的几个相关机构的职能定位：

（1）与其前身国家信息化领导小组相比：国家信息化领导小组是国家议事机构，从职能来看，它是信息化领导小组；而中央网络安全和信息化领导小组是党中央的议事机构，从职能来看，它把网络安全放在更突出的位置。（2）该机构的设置直接影响了国家互联网信息办公室的定位。国家互联网信息办公室设立之初，作为国务院新闻办公室的挂牌机构，主要负责互联网上的意识形态工作。（中共中央宣传部干部局，2006：58）而在当前，国家互联网信息办公室（中央网络安全和信息化领导小组办公室）作为中央网络安全和信息化领导小组的办事机构，虽然仍有引导网络舆论等方面的考量在里面，但其核心是承担着“加快中国建设网络强国的历史进程，提高中国全局信息化的水平”（汪玉凯，2014）的历史重责。（3）另外，该机构的设置也厘清了它与其他相关部门，如国务院新闻办公室、工业和信息化部（中央编办，2015）等部门的职能界限。

值得强调的是，该小组是所有领导小组中三个采用领导层最高配置（即由党的总书记担任组长、总理担任第一副组长）的领导小组之一，另外两个分别是2013年12月30日成立的全面深化改革领导小组、2013年11月12日成立的国家安全委员会。从这样的政治布局可知，网络安全与信息化工作与全面深化改革、国家安全并列，是当前事关国家战略全局的三大工作之一。习近平在讲话中提出：“没有网络安全，就没有国家安全”“没有信息化，就没有现代化”（习近平，2016），在某种意义上，这两句话已经很明确地说明了该机构的战略考量：未来中国致力于保障国家安全，同时，大力推进国家现代化的发展进程。“安全是发展的前提，发展是安全的保障”（习近平，2016），这两项工作相辅相成，不可偏废。

中央对于互联网工作展现出前所未有的重视程度，与当前全球政治与媒体环境及其影响下的政治传播转向密切相关。从全球政治传播趋势来看，随着电子媒体、社交媒体、移动媒体的扩散，媒体环境与政治传播系统几乎被彻底改变（Vowe & Henn,2016），传统新闻媒体数量减少，媒体边界在模糊（Chadwick，2013），社会处于高度选择性的媒体环境之中（Van Aelst et al.，2017），信息极化与碎片化的程度在加深（Pariser，2011），公民对于制度化的政治与新闻媒体的依附性以前所未有的速度在下降（Bennett & Iyengar，2008）。以上趋势改变了旧有的政治信息环境，当下的政治传播需要对政治信息的供给（Supply）产生影响，更需要深刻理解公民对于政治信息的需求（Demand）（Van Aelst et al.，2017）。中央在互联网工作方面的重大调整与一系列布局，是对这一时代特征的回应。这些布局将对于中国政治传播产生深刻影响，在某种程度上，未来中国的互联网政治传播不仅仅是互联网这个平台上意识形态等“内容上”的传播，而是更加倚重于政治信息“环境”（包括政治信息供给与政治信息需求）的塑造。由于互联网环境对于旧有秩序形成巨大挑战，该项工作被中央视为实现“国家安全”这一战略的重要内容；同时旧秩序的改变往往意味着新秩序的浮现，对于中国来说，这同时是一个难得的历史机遇，因而这项工作也被赋予了担负“国家富强”这一历史重责的期待。

四、讨论：中国政治传播制度结构的未来

中国政治传播制度结构的变迁是中国政治与社会变迁的一个缩影，这是中国政治传播制度结构变迁的更深层次的社会动因。

整体来看，中国政治传播的角色已经变化，它不再是革命年代的宣传者或控制者，而成为了一种混合了现代价值的国家治理手段。美国学者沈大伟（2012：153）认为，中国宣传系统的变化与中国政治体制的变革一样，自20世纪80年代以来不断处于“收缩与调适”的反复循环中。在收缩的过程中，中国政治传播有意淡化革命建国年代里深入国家与社会各个领域、层级这种“总体性宣传”模式的影响；收缩使得意识形态效力下降，而在中国特殊的权威模式下，意识形态形态效力的下降带来某种程度上的合法性危机，促使政党不断调适，为宣传思想工作寻找更具有正当性的定位。这种制度上的高度适应性也部分解释了Changm（1997：76-124）提出疑问：为何苏联与中国有着非常类似的宣传制度与机制，但前者走向崩溃，而后者维持强大？实际上，正是这种“收缩中的调适”使得中国政治传播背后的国家权力（power）虽然在缩小，但是国家能力却不见得呈现同比例的减弱。在这里，“国家权力”指“国家精英可以在不必与市民社会各集团进行例行化、制度化讨价还价的前提下自行行动的范围（range）”；而“国家能力”指“国家事实上渗透市民社会，在其统治的领域内有效贯彻其政治决策的能力（capacity）”。（李强，1998：18）但是，中国政治传播也并非处于持续不断的收缩状态，而是既有收缩，亦有扩张。中国政治传播的结构性特征一直是中国政治坚守的原则性问题，执政党的高度自主性强化了政党领导原则在政治体系内部，包括政治传播系统内部的地位。由此，被结构性特征所影响的那些极具中国特色的那些政治传播特点也随之扩张，包括政治倾向加剧、意识形态宣传强化、信息管理也被提升到一个前所未有的高度。

在中国政治传播制度结构调整的深处是中国全面深入改革进程的表现。中国是一个复杂的国家，它实际上是三个时空的压缩：第一个时空是中国千年历史与传统的时空，这个时空建构了中国人对“文化中国”的认同及其独特的国家观念；第二个时空是鸦片战争以来中国从传统帝国迈向现代化国家历史的时空，这个时空建构了中国人对现代国家的认同；第三个时空是1949年以来中国社会主义革命与建设时间的时空，这个时空建构了中国人对社会主义中国的认同。（林尚立，2013）如果说中国政治传播致力于政治认同建构，这三个时空就不能被忽视。

美国学者福山（Francis Fukuyama）将后发现代化国家的政治发展总结为三项指标：国家建设（秩序）、法治、民主（负责制）。（弗朗西斯·福山，2015：424）从维护政治秩序的立场来看，中国能否实现对第三个时空的稳定的政治认同是至关重要的。在全面深化改革与推进国家现代化的国家战略下，改革的一个主要方向已经非常明确了，它正在强化党的全面领导，完善政党国家这种独特的政治体制，走出中国特色的政治道路。这与亨廷顿（Samuel Huntington）所总结的后发现代化国家中的“权威-秩序-发展”模式（亨廷顿，1988）颇为呼应。从现有趋势来看，只要政治体制不发生剧烈变革，未来中国政治传播结构变迁将在这种大前提下推进：在制度特色方面，中国政治传播的制度结构将坚持政党领导原则不变，党管意识形态的管理体制不变。

中国人要在第三个时空形成稳定的政治认同，离不开第一和第二时空对政治认同的建构作用。而且不论是从政治发展目标来看，还是从全球化进程的深入影响来看，第二个时空的作用必定强于第一个时空的作用。这种关系决定了未来中国的政治传播需要为一个“现代中国”提供政治合法性的论证，适应现代价值的基本取向，对自身做出调整。况且，从全球范围来看，政治传播不论在技术上还是规范、制度安排方面都在走向趋同（Hallin & Mancini，2004）。与世界上大多数国家一样，中国政治传播面临着外来压力的冲击、新技术的刺激。从这一点来看，中国政治传播的制度结构可能将出现以下两个领域的变迁：在内容输出方面，政治传播的专业化程度（Negrine & Lilleker，2002）将加强，可能出现一些职能的“外包”，就像国际政治传播实践领域做的许多尝试一样；为了适应现代社会的要求，中国政治传播的内容输出可能会往程序传播、法治传播的方向转型。在信息管理方面，由于面临着新时期的挑战与压力，策略性的管理与审查将成为未来趋势。

中国政治传播制度结构的改革实际上将是一个异常艰巨的任务，这不仅仅是技术、方式方法更新上的问题，而在更深层，它涉及的是中国特色社会主义制度与现代价值体系是否能相互融合，在秩序、法治与民主之间是否能继续寻找到动态平衡点的问题。在这个过程中，强调意识形态的政治权威模式仍将是中国政治传播发展进程中的“紧箍咒”，需要意识形态理论的解释更新，更需要在政治实践上有所突破。

注释：

①中国政治制度及运作机构是不断动态调整的，以下内容均以公开文件、政党政府的公开出版物、权威媒体报道为依据。如有机构或职能变更，以能找到公开依据的最新信息为准。截止时间是2017年12月4日。

②中共中央对外宣传办公室是当前中国对外政治传播的核心机构，它的前身是1980年4月8日在中共中央和国务院的共同支持下成立的“对外宣传领导小组”。在此之前，对外宣传工作由1958年的“外事领导小组”和“宣传教育领导小组”共同负责，后者于1988年2月被暂时取消，但于1990年3月19日恢复。由于本文着重关注中国对内政治传播的结构，在此不对该机构做过多延展。

③最新的中国政要数据库显示，国务院新闻办公室被划入国务院办公室机构的行列，且中共中央机构中没有再出现中国对外宣传办公室，但暂时未有最新文件说明该机构的隶属序列的变更。参见人民网中国政要数据库，http：//cpc.people.com.cn/GB/64162/394696/index.html，2017年11月3日登录。关于国务院新闻办公室列入中共中央直属机构序列的说法，参见党中央部门机构概况，中国机构编制网，http：//www.scopsr.gov.cn/zlzx/jggk/201410/t20141013_267051.html，2014年10月13日发布，2017年11月3日登录；国务院机构概况，中国机构编制网，http：//www.scopsr.gov.cn/zlzx/jggk/gwyjg/index.html，2017年11月3日登录。

④这不同于英美等西方国家主要由自发秩序主导的现代国家生成过程。而作为现代国家的中国的形成主要是由于外部压力的刺激，在政治力量尤其是政党力量的主导下，主动建构的过程。

⑤在中国实际政治运作中，舆论舆情工作也体现出诸多“中国特色”的部分，不能简单看作是对西方政治传播中民意调查技术的借鉴，也并不完全体现“舆论与民意统治”的价值追求。

⑥比如引入公共外交的思路，注重软实力的建设；以文化为主要内容进行价值观的传输（世界范围内“孔子学院”的设立）；关注国家形象（中国国家形象宣传片的放映）；引导“中国学”的讨论（如一年一度的“世界中国学论坛”）等。案例参见中央对外宣传办公室研究室编.对外宣传工作论文集［M］.北京：五洲传播出版社，1998.

⑦在政治领域内建设与推广新闻发布制度的相关资料，请参阅国务院新闻办公室对外新闻局.新闻发布工作手册［M］.北京：五洲传播出版社，2016。

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作者简介：苏颖（1986-），女，湖南益阳人，中国传媒大学政治传播研究所、文法学部政治学研究所讲师，研究方向：中国政治传播、比较政治传播、西方政治思想。

本文系国家社科基金重点项目“自媒体时代中国政治传播新秩序及转型研究”的阶段性成果。文章刊于《甘肃行政学院学报》2018年第1期。

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编辑：李书龄

校对：刘国芳