中国城市治理新理念
原文刊载于《治理现代化研究》2018年第一期，本文有删改
一
中国城市治理的范畴和基础
（一）中国城市治理的主要范畴
城市治理，又叫城市管理。从管理向治理的转变，强调了城市治理的主体多元化和治理的服务引导特性等。
按照传统划分，有市政基础设施管理、社会服务管理及城市安全及风险防范等。
根据目前城市规划、建设、运行与管理的主要不同过程，可以强调的有：城市安全与风险防范，城市规模与人口控制，智慧城市与大数据库，城市共建与社区自治，综合执法与精细管理，市民需求与公共服务等方面。如：
1、城市安全与风险防范
随着中国的崛起壮大，中国正在从站起来、富起来到向强起来的过程中，以及世界局势的日益不确定性，中国城市尤其是大城市的安全，面临外部战争概率、内部安全隐患等，逐渐增大。
入冬以来的几场火灾等，给城市安全又敲响了警钟。大城市也随着外来人口的急剧增多，在能源供应、水和食品的健康、空气污染治理等方面，不仅有着供需矛盾的刚需，更有保障民生安全的重责。
为此，一些大城市，近年来加大对城市风险管理的调研和应对。
如上海市政协今年来组织专委会成员的专家和学者，专门开展“完善城市风险管理体系，夯实全球卓越城市安全基础”的重点课题。
2、城市规模与人口控制
北京、上海等大城市，最近都提出了严格控制城市人口的指标，作为硬任务要坚决贯彻落实。为何要严格控制城市常住人口，这首先与城市基础设施和公共服务的供应能力有着密切关系。
从城市规划角度讲，确定到某时期人口达到一定规模后，水、煤、电、医院、学校、商业设施等，都要有相应的建设完善举措。
一定的人口又与城市建设用地指标密切相关。上海的建设用地已经到了捉襟见肘地步，如再大量增加人口，势必要冲破建设用地的底线，也会增加人口密度。
更主要的是，为了吸取国际上超大城市的经验教训，中国的城市发展一定要走大城市群和新型城镇化同步探索的道路，既有大城市集聚效应，又能防止大城市病泛滥，使大城市与周边城镇均衡发展。
特色小镇的兴起建设，有利缓解过度依赖大城市的矛盾。
3、智慧城市与大数据库
自从美国提出“智慧地球”战略，我国许多城市都相应提出建设智慧城市。伴随着移动互联网的飞跃发展，尤其是人工智能的快速崛起，我国智慧城市的建设大踏步地前进。
贵州已建成中国的大数据库中心之一。
浙江湖州德清镇正在建设城市地理信息特色小镇。
上海的数据化城市管理中心也将实质性启动。
以城市网格化综合管理为基础，以大数据库分析为决策前提，以公安、市政、人口等一体化信息管理为重要内容，以广大市民网络和现实生活为多样需求等，我国许多大城市的城市治理能力和水平插上了智慧的翅膀。
（二）中国城市治理的基本背景
改革开放即将进入40年。改革开放的巨大成就之一，我国城市建设与城市面貌带来了翻天覆地的变化。
城市化步伐的加快，给中国的城市治理具有这样三个鲜明背景标志：
1、中国发展进入“以城市为主体”的时代。
依据统计局资料，截止2016年年末，中国城市数量达到657个，常住人口城镇化率已经达到57.4%。
依据国际经验判断，中国已开始进入初级城市型社会。表明目前中国已结束以乡村型社会为主体的时代，开始进入以城市型社会为主体的新的城市时代。城市治理也将成为国家治理现代化的重要空间。
2、中国城市发展格局出现重大调整。
一方面，城市群在不断发展；另一方面伴随新型城镇化的推进，一些地区发展根据经济形势需要，开始出现重大调整。
如2015年年初，安徽完成撤销巢湖地区，扩大安徽省府合肥大都市。
随之河北也面临一分三的行政变局。
作为世界第六大城市群长三角城市群，苏州已成为特大城市。
一连串的城市基础设施项目建设，把长三角更紧密地连接在一起。
2016年6月3日，国家发展改革委正式发布《长江三角洲城市群发展规划》，明确将安徽合肥城市群纳入新版规划图，长三角城市群范围也从原来的上海市、江苏省、浙江省“一市两省”扩展到目前的“一市三省”，由沪苏浙皖四地26个城市组成的新长三角城市群阵列正式亮相。
2017年4月，国家决定设立河北雄安新区。规划范围涉及河北省雄县、容城、安新3县及周边部分区域，地处北京、天津、保定腹地。规划建设以特定区域为起步区先行开发，起步区面积约100平方公里，中期发展区面积约200平方公里，远期控制区面积约2000平方公里。
这是继深圳经济特区和上海浦东新区之后又一具有全国意义的新区。
城市规模也重新作了调整。国务院2014年10月底颁发新的城市规模调整标准。
以城区常住人口为统计口径，将城市划分为五类七档。
城区常住人口50万以下的城市为小城市，其中20万以上50万以下的城市为Ⅰ型小城市，20万以下的城市为Ⅱ型小城市；
城区常住人口50万以上100万以下的城市为中等城市；
城区常住人口100万以上500万以下的城市为大城市，其中300万以上500万以下的城市为Ⅰ型大城市，100万以上300万以下的城市为Ⅱ型大城市；
城区常住人口500万以上1000万以下的城市为特大城市；
城区常住人口1000万以上的城市为超大城市。
3、我国城市主要功能的新定位。
2010年，中国上海世博会提出“城市，让生活更美好”，以及我国城市快速进入老龄化城市等，都标志着城市，尤其是大城市，其主要功能是生活资源配置更为优化，生活质量更为提高，生活环境将更将优美。
大规模的城市建设，将转向以精细化的城市管理为主，尤其是建设现代化的城市治理体系为新的城市使命。
如今，随着实施第十三五计划进入关键时期，一些大城市，尤其是超大型城市，对未来的城市功能进行新的定位，如作为超大型城市的上海，已开展未来三十年的城市发展规划调研。
上海2040年的目标愿景被设定为卓越的全球城市，令人向往的创新之城、人文之城、生态之城。
二
中国城市治理的特征和瓶颈
基于上述中国城市治理的背景和基础分析，中国城市治理，在新的形势下，具有这样几个新的特征或发展瓶颈：
（一）主要特征
1、“数字化城市治理”平台将迅速铺开。
建立在城市空间地理平台上，或大数据库基础上的数字化城市管理，正以城市网格化管理为抓手，由市区向街镇延伸，由市政设施向包含社会设施服务管理的几乎“全覆盖”。
2、城市治理与社区建设联系将紧密粘合。
城市治理包含了社会管理与城市管理。以往，我们的社区建设管理与城市管理，都是由两个系统并行运作的。
但城市治理一旦进入网格化时代，也即数字经济时代，也势必与市民生存的住宅小区紧密粘合起来。以往的城市管理重市容市貌，将转向以重城市运行安全、重市民生存环境、重城市活力效率为主。
作为城市的基层：社区的建设与服务，牵涉到城市的安全、环境和秩序等。
上海等超大城市早已建立起城市综合管理的统一体系，由市、区和街道三级层次组成，建立综合执法部门，修改街道条例，强化街道和社区的基层治理主体的责任。社区建设与服务纳入城市治理的大框架中。
3、公众参与多元治理将不断探索创新推进。
随着外来人口在大型城市中的比例迅速增大，在推进共同参与城市治理体系中，可加快融入城市共同生活体。
同时，城市治理必定是多元主体共同参与，以广大市民的多种生活需求为出发点，也是引导和提升市民生活需求，促进城市繁荣发展的共同终极点。
南京市早在2013年设立城市治理委员会,由市政府及其城市管理相关部门负责人，专家、市民代表、社会组织等公众委员共同组成，其中公众委员比例不低于50%，并赋予其特定的法律地位，这在全国是首创。社会公众正式走上城市治理决策舞台。
上海和北京等大城市，多年来也一直在孜孜不倦地探索基层多元主体创新，取得了一些好的经验。
（二）主要瓶颈
当然，在多元利益格局和秩序正在调整的过程中，城市治理也不可避免地遇到一些瓶颈。
1、核心功能与外来人口。
随着一些超大城市的快速膨胀，又与之同时的土地价值剧增，一些超大城市近年来都在疏解非核心功能。
除将一些有污染、附加值低、消耗能源大的一些低端制造业向外转移，对多年蜗居在超大城市的外来人口，也进行了比较大的规模整治。
如：最近引起媒体及网络热议的北京市，仅用3天的时间就梳理清走了328万外来人口。起因于2017年11月18日北京大兴区出租屋的火灾。
为了消灭安全隐患，政府采取果断措施，清理外来人口集中居住的脏乱地区，无可非议。其背后实质，也就是这些被清理的外来人口所从事的行业，不是属于超大城市的核心功能范畴。
2、综合执法与城市活力。
城市依法管理、综合执法已经成为城市治理的必要保障。涉及城市安全、交通运输、食品卫生、社会治安等方面的刚性执法，遇到的阻力和干扰相对少些。
而在整顿城市环境面貌上，一个城市以活力和秩序孰为先，经常争论不清。如上海近年开展的交通大整治和清理违章建筑等，一开始许多居民还不大理解，但随着整治效应的逐渐明显，社会非议声就逐渐减少。
笔者也在媒体上多次谈到涉及民生问题的菜摊设置上，应采取疏堵结合的方式，首先是规划上要考虑公共服务设施的周全方便，其次要考虑柔性执法。并以行业和社会管理的方式予以疏解。
3、基层自治与制度创新。
许多文件和会议，都多次强调要实行基层自治。但在实际运作中，居委会组织还是处于“二政府”状况，或成为各级政府的“漏斗”，各种琐碎事宜较多。业委会组织，许多成员虽有积极性，但因素质动机等参差不一，与居委会也时有矛盾。
两个基层自治组织，一个出自正规系统，有居委会法规。而另一个还游离在主流系统外，缺乏一部专门的法规。
更重要的是街道办事处运作，现在也缺乏全国统一的法规。
1954年，第一届全国人大常委会通过了《城市街道办事处组织条例》规定，街道办事处是市辖区或不设区的市的人民委员会的派出机关，负责办理市、市辖区人民委员会有关居民工作的交办事项、指导居委会工作、反映居民的意见要求三项职能。
2009年，全国人大宣布废止《街道办事处条例》，使街道管理失去了国家层面基本的法律依据。
这些，都亟待通过制度创新加以破解。
三
推进中国城市治理的对策和建议
城市治理是实现国家现代化治理体系的重要部分。城市治理中，更重要的是需要政府、社会和企业多方协同提升城市建设和管理水平。
依据不同城市性质规模，实施分类指导政策
中国是个幅员辽阔、城市地区自然与社会经济状况差别很大的国家。在推进实施新的城市管理政策中，需要依据不同城市规模及性质，分类指导。
一般而言：对于直辖市，省会城市，即含超大、特大等大城市，应赋予在城市管理方面上的立法自主权。拟单独组建以城市管理为主的，由市民代表和专家共同参与的城市治理委员会。
同时，大力推进由医疗、民政、社保等与市民生活利益密切相关的政府部门的行政资源的整合。在基层自治制度的创新方面，可以授予相应的立法自主权等。
2
夯实城市基层治理基础，重视业主地位作用
俗话说，基础不牢，地动山摇。城市的基础是住宅小区。而小区的主体在于业主。
中国城市的市民住房拥有率几乎达到80%以上。全国各地城市相继成立业主委员会。在业主委员会中，中国市民首次有了按照自己的财产利益观来判断和行使权力的环境。
这是社会进步的一个重要标志。赋予业主委员会相应的法人地位，加快组建城市业主委员会联合会，有助于与居民委员会一起，共同构成健全和完善的城市基层治理体系。
3
降低城市生活成本，提高市民生存质量
中央城市工作会议，强调“让人民群众在城市生活得更方便、更舒心、更美好”。而要真正达到“三更”，降低城市生活成本，提高市民生存质量，尤为重要。
据相关智库研报显示，在全球生活成本最高的城市中，中国城市的排名正在上升。北京生活成本排名全球第46位，较上年仅上升了一位。深圳、大连、青岛、苏州、广州、天津等六个城市排名上升。上海依然是内地生活成本最高的城市，全球排名第24位。
生活成本高的城市，不利创业创新人才的集聚，也不利全球高新技术的研发机构引入。科学系统的城市治理体系中，要包含对城市生活成本降低的考量。
当前造成城市生活成本高的首推房价，其次是医疗、教育、网络和水电煤等公共品服务消费。结合住宅去库存，要严格控制一线城市的高房价上涨，促进其他二、三线城市的房价适度下降。
同样，目前的大城市普遍面临空气、水土污染，以及食品安全等城市通病，已严重威胁到广大市民的生存质量。必须立重法加以遏制。
4
大力发展智慧城市，注重“致知”和“至简”
当前，我国一些主要城市，建立在城市空间地理平台上，或大数据库基础上的数字化城市管理，以移动互联网和物联网等信息化手段和途径，提升城市治理水平。
但这些精细化管理、精准定位，都需要以人性化为本。建设智慧城市的核心应是：格物致知，大道至简。
在推进智慧城市建设中，通过运用现代信息网络智能技术，不仅调整政府的行政职能整合转变，还要提升人们的生活方式和消费模式，让市民在城市行为中自觉反馈和整合对城市运作的意见和建议，并被城市决策者和管理者及时采纳，共同成为城市治理体系中的主体一元。
城市管理的出发点和最终落脚点，都要落实在民生上。
其目标是让广大市民在有序的城市运行和安全的城市环境中，快乐、舒畅、祥和地居住、工作、游憩。
要使城市管理从被动转为主动，从应急变为长效，就应切实做到“以人为本”，即根据市民的需求，配置可供选择适应的供给，提供优质服务。
在城市治理中还必须倡导“简约实效”的管理风格。即应根据区情实际，注重城市管理的投入和效率，祛除虚荣和浮夸，追求实效和效益。建议今后每年在政府的财政预算中，对城市建设与管理的支出上，要按照“人本、简约”的理念进行审核。
5
加快推进公众参与，多元主体治理城市
城市管理的根本，在于市民自治。城市管理的机制创新，关键还在市民的参与程度和参与权限。
联合国人居署自2003年始，设计了一套城市的指标体系。20个指标中，第五方面的“管理”类内，专门设有“公众参与”指标，包括“市民参与程度”、“ 投票参与率”、“民间团体数量”这三大细指标。
公众参与，已成为全球城市管理的重大指向之一。
公众参与，包括企业等社会力量的联合参与，关键在于大力培育社会组织和政府实施购买服务。一些城市近年来成立了民办机构“如城市管理服务社”等。
但在全国，城市管理类的民办机构还属凤毛麟角，我们要大力发展。可在网格化监督员队伍的组织创新上迈出大步。同时，要梳理各类“协管员”组织的有效管理，公众参与应讲究有序和效率。
城市治理中的公众参与，需要大力倡导公民社会理念，确立公众参与共识；重视制订发展实施规划，构筑公众参与体系；建立健全长效治理机制，实现公众参与目标。
6
精准实施法治管理，精细考虑人性特点
城市管理既然确立“以人为本”的价值目标理念，就应充分考虑普通市民的心理和生活状况。城市管理的综合执法需要精准到位。
作为执法前置和全过程的城市治理，则需要精细考虑市民的多样需求特点。如：
（1）应以市民的基本需求和合理需求提供公共服务为基准，管理有难度或资源配置一时跟不上，应积极创造条件加以适应和满足，而不是一味的压抑或抵制市民的正常需求。
如：如何合理疏导“乱设摊”现象，如何实施市民上下班“拼车”方案；如何考虑上班族携带折叠式自行车乘地铁的实际需要，等等，都应体现政府城市管理的宽容和细腻。
（2）应向社会每个成员“均等”提供公共资源配置，不能向富豪或权势者倾斜，更要照顾好老弱病残者和贫困户等。如在城市道路上，应如何尊重行人、骑自行车出行者的权利，切实建立以人为本的市政交通体系。
2010世博会上西班牙的塞维利亚市的城市交通案例，就给我们城市管理提供很好的典型经验。
特别是进入老年化社会后，城市基础设施和城市公共服务设施，如何考虑老年人的出行、购物、居住、交际等方便和安全。
（3）应给每个市民在城市活动中创造祥和、创新、宽松的氛围和环境。城市公共文化、娱乐设施，要考虑到大多数民众的实际需要和承受能力。
博物馆、科技馆、图书馆、园林等属于公共设施的，应全部免费向公众开放。应制定奖励政策，鼓励市民在主动接受终身教育中，获得人生价值观的实现。
（4）应健全城市治理的相关法规，提升执法权威。2012年4月19日，上海市在全国较早公布《上海市城市管理行政执法条例》，并予同年7月15日施行。根据城市管理和社区建设管理的新发展要求，我国一些大城市应健全和完善这方面的条例的实施，并组织开展社会第三方的客观评估。
或参照南京等城市经验，专门制订一部城市治理理综合法规，把城市管理中的综合执法管理和专业执法管理等，都统一纳入法规。
为了进一步提升城市管理的综合执法权威，一是要继续加强和健全公安部门对城管综合执法的保障机制，二是要实施区对街道的城管综合执法的双重领导系统管理机制；三是司法部门对于城市管理中的重大案件或暴力抗法等，进行提早介入预防和及时审判等。
2017年的世界城市日年度主题为：城市治理，开放创新。
1995年，全球治理委员会发表的题为《我们的全球伙伴关系》的研究报告中，将“治理”界定为“是各种公共的或私有的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程。这既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种人们同意或以符合其利益的非正式的制度安排。”
2016年10月第三届联合国住房和城市可持续发展会议发布了《新城市议程》。
其中“我们的原则和承诺”中表示：“加强城市治理，建立健全的机构和机制，增强各类城市利益攸关方的权能，使其参与其中，并建立适当的制衡机制，使城市发展计划具有可预测性和协调一致性，以实现社会包容，促进持久、包容和可持续的经济增长，并崔进环境保护。”
作为21世纪城市可持续发展指南。
2017世界城市日的年度报告《上海手册》中也指出：城市治理的内涵演绎从单一集权型管理到多元参与的民主型治理，从城市政策制度管理向城市治理主体间复杂关系的协调管理，从内部自主性响应向外部适应性网络合作系统。
城市治理的理念，已成为新时代引领创建全球城市的一个标杆。
作者系：福卡智库特聘顾问
上海市第十二届、十三届徐汇区政协委员
原上海市城乡建设与交通发展研究院 高级经济师
精彩推荐
破解复杂的思想方法
（福卡原创，欢迎转载）