两高《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》的全文解析（下） | 抗诉真言 | 自由微信

两高《关于民事执行活动法律监督若干问题的规定》的全文解析（下） | 抗诉真言

Original 2017-02-16 王真天同诉讼圈

除夕前夜，发布了《两高<关于民事执行活动法律监督若干问题的规定>的全文解析（上）》，似乎与大家暖洋洋过节的气氛不太相融，但就在这样一个“工作关机”的时间段，这篇“硬”文依然收获了不小的点击量。我想，这与业界对执行的关注有关，无论大小律师估计都难免会遇到几件“无奈”的执行案件。

而恰巧，年后天同接触了不少涉及执行的商事案件，这些案件大多围绕评估、拍卖、以物抵债等问题。案件反映出执行案件不仅是行为规范、程序规范的问题，背后有非常有趣的法律问题值得研究和探讨，例如执行债权的优先效力、建设工程优先受偿权在执行中的实现等等。这些案件也反映出目前执行程序的规则“供给”远远不足，执行中的乱象确实需要将执行申诉程序法定化，需要检察院进一步强化执行监督，发挥应有的作用。这篇《下》显然还是“硬文”，但希望借此与共同关注执行和执行监督问题的同仁交流。

王真：中国政法大学民商法学硕士，原北京市人民检察院检察员，从事民事行政检察工作14年。2015年6月加入北京市天同律师事务所。

曾获最高人民检察院“首届全国检察机关民事行政检察业务竞赛”总成绩第一名，获“全国民事行政检察业务标兵”称号；荣立个人二等功两次，荣立个人三等功一次。

在疑难复杂民商事争议解决领域具有丰富的执业经验，参与办理各类民商事案件近1000余件，承办案件获评“首届全国十佳民事行政检察精品”案件。曾在最高人民检察院和北京市法院系统任职交流，参与起草最高人民检察院《人民检察院民事诉讼监督规则》，熟悉法院审判思路和检察监督案件审查思路。

曾担任国家检察官学院、北京市政法委兼职教师，多次受国家检察官学院、人民大学邀请授课，开发课程两次获评“全国检察教育培训精品课程”。

一、拓展了依职权监督的情形

检察院可以依职权进行监督，意味着某些案件不需要当事人提出申请，检察院可以主动进行监督。依职权监督系独立于当事人申请监督的体系，当然也不受前置程序的影响。因此，依职权监督的实践价值之一即为无法再行提起异议、复议或其他诉讼的案件提供了一条通道。

但这一通道入口显然并不宽阔，《规定》严格限定了四种情形下检察院可以依职权监督：

（一）损害国家利益或者社会公共利益的；

（二）执行人员在执行该案时有贪污受贿、徇私舞弊、枉法执行等违法行为、司法机关已经立案的；

（三）造成重大社会影响的；

（四）需要跟进监督的。

上述四种情形相比《监督规则》做了些许看似细微但又非常重要的修改。

TIPS1：将执行人员违法行为“升级”为已经立案。《监督规则》中规定，只要审判人员存在贪污受贿、徇私舞弊、枉法裁判等违法行为，即可依职权监督。但在《规定》中增加了一个条件，即已经司法机关立案。该条将检察院可以根据线索进行的主观判断或认定，上升为经司法机关立案的客观行为，显然大大缩小了检察院可以依职权监督的范围。执行人员的违法行为，只有司法机关立案后，检察院方能依职权启动执行监督程序。

此处，还有一个值得讨论的话题，将来主要承担公职人员侦查义务的监察委员会是否属于司法机关？如监察委员会对执行人员采取了一定的立案措施，系纪委的调查程序还是司法机关的立案程序？个人理解，无论监察委员会性质如何界定，反贪反渎侦查这部分职能应属于司法职能，对执行人员的立案侦查应该系本条规定的司法机关立案的情形，否则此条规定将“形同虚设”。

TIPS2：增设了“重大影响”的入口。《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》（《监督规则》）中，对依职权监督仅有三条，且没有兜底条款，更无本条中“重大影响”的规定。重大影响，通常考量的标准包括执行标的、问题的严重性、社会影响、案件示范效应等。因重大影响的界定在检察院自身，且不同层级检察院对重大影响理解不同，这个“口子”给了各级检察院更多自主权。

二、丰富了执行监督手段

《规定》的第八条、第九条、第十条，描述的是检察院在执行监督中可以采取的监督手段，亦即检察院为查明事实或监督需要可以采取的措施。上述三条，基本确立了检察监督阶段三大类监督手段：调阅卷宗、调查核实、指令说明。

1、调阅执行卷宗

监督机关针对的监督对象系法院执行中的违法行为，调取卷宗发现问题、指出问题就成为了监督工作的应有之义。但该“应有之义”的实现，却并非一帆风顺。2010年，两高办公厅曾联合发布了《关于调阅诉讼卷宗有关问题的通知》，规定了检察院调阅法院诉讼卷宗的程序。但因本通知只规定了“诉讼卷宗”，部分法院认为“执行程序”并非“诉讼程序”，两高并未对检察院能否调阅法院“执行卷宗”做出规定，从而给检察院调阅执行卷宗设置障碍。

结合上述背景，《规定》第八条对于调取执行卷宗程序规定的意义就凸显出来。该条规定的细致程度，也够检察官“用”一阵子，不仅规定了法院应当配合的原则，还明确了法院负责办理的机构，明确了调阅卷宗的时效。

TIPS1：仍由法院办公室（厅）负责办理。此规定可能有两方面考虑：一方面办公室（厅）通常系档案管理部门的上级主管，提级负责能更好的协调提高效率并降低部门推诿的风险；另一方面，《关于调阅诉讼卷宗有关问题的通知》系两高办公厅联合发布，操作层面无需再另行制定规则，参照上述通知的程序即可。

TIPS2：法院须在5日内提供卷宗材料。该条规定的时间期限非常明确，文字表述为“提供”而非“处理”，未给法院留下“讨价还价”的空间。这个时限较实践中实际取得卷宗的时限要更加严格，但考虑到实践中很多法院确定了固定调卷时间，真正落实恐有难度。

TIPS3：直接到办理部门调取。正在办理和尚未归档案件，检察官可以直接到办理部门查阅、复制、拷贝、摘录案件材料。这一规定价值最不小，超越了《关于调阅诉讼卷宗有关问题的通知》的现行规定，考虑到执行违法监督的时效要求和错误行为的不可恢复性，这项规定极为必要。

2、调查核实权

调查核实是修订后《民事诉讼法》赋予检察院的职权，对于检察院既是权力也是义务。《规定》中的表述与民事诉讼法一致，但根据《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》，调查核实的内涵已相当丰富：调查核实的手段主要包括：

（一）查询、调取、复制相关证据材料；

（二）询问当事人或者案外人；

（三）咨询专业人员、相关部门或者行业协会等对专门问题的意见；

（四）委托鉴定、评估、审计；

（五）勘验物证、现场；

（六）查明案件事实所需要采取的其他措施。

TIPS1：设例1，某公司申请执行被执行人所有的房屋，法院执行程序中委托评估机构进行评估，被执行人认为评估价值过低。被执行人或案外人申请检察监督，如检察院可以启动调查核实程序，重新评估，对于被执行人无疑是最有效的救济方式。

TIPS2：设例2，某法院组织对土地使用权进行拍卖，被执行人认为拍卖程序不合法，存在申请执行人串通案外人围标导致流拍后以物抵债的可能。如检察院可以启动调查核实程序，查实串通的事实，对于该类违法行为亦可以釜底抽薪。

TIPS3：调查核实的触发，都有一定的标准，而这个触发点在于申请人可以搜集的证明违法行为的基本证据，例如重新评估，需要证明评估机构资质、程序存在问题、需要提供评估报告存在严重低评的线索；例如串通围标，需要证明申请执行人与竞标人的关联关系等。

3、指令说明

《规定》第十条规定了一个特殊的监督手段，笔者自行起名为“指令说明”（该名称未经权威机关确认）。这么称呼有两层含义：

一是这一手段不具有监督效力，不是监督方式，只是工作阶段性措施，指向目标是法院对相关问题的说明而非行为的纠正；

二是这一手段具有较强的强制力，检察院书面要求法院说明情况，法院应当说明并在期限回复。

TIPS1：指令说明的范围仅限于法院怠于履行职责的情形，主要包括：

执行案件（包括受委托执行的案件）在规定的期限内未能执行结案的；

应当依法实施具体执行行为而不实施的；

应当作出裁定、决定、通知而不制作的。

仅规定该情形，系因对法院采取了哪些执行措施，检察院难以通过调阅卷宗等手段了解，未给予法院表达机会即仓促发出监督意见恐有不当。

TIPS2：本条未规定检察院指令说明、法院回复后如何处理。通常情况下，检察院负有核实该说明是否属实的职责（隐含要求法院回复说明情况时应当附有一定的证明材料）。检察院核实认为法院不存在怠于执行的情形，可以做出不支持申请人监督申请的决定，如果经核实认为存在，可以发出监督意见。

三、明确了执行监督方式

根据《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》，对于执行监督案件，通过检察建议方式进行监督。而实践中，始终未停止对于执行中的裁定或者决定能否抗诉的争论。《规定》再次强调了通过检察建议监督执行活动，这其中当然也包括了执行活动中产生的执行裁定和决定，应该说又一次让抗诉这一监督方式“远离”了执行监督程序。

TIPS1：执行监督的程序难度减小。业内人士都会关注到《规定》第十一条中一个非常重要的细节，执行监督的检察建议不必须经检委会决定，检察长签批亦可。这一规定对《监督规则》中的规定的执行监督发出检察建议必须经检委会决定的内容进行了修订。新规定从程序上降低了提出检察建议的难度，让检察官有了更多的自主性，执行监督案件办理的效率会提高，相对而言提起监督意见的难度会减小。

TIPS2：用检察建议方式进行监督存在历史原因，2011年3月两高《关于在部分地方开展民事执行活动法律监督试点工作的通知》中规定了对执行案件以检察建议方式进行监督。当时尚无法律赋权检察院对执行活动监督进行监督，所以当时的检察建议应为权宜之计。如把“抗诉”理解为直接的启动程序，而不设定为必须上级抗下级，可以给执行监督程序留下“抗诉”方式讨论和适用的空间。

四、规范了法院审查程序

法院如何审查和对待检察建议，直接决定了检察建议的效力。但很长一段时间，这方面缺乏明确的操作性规定，也让作为监督机关的检察院颇为尴尬。各地在程序操作上更是五花八门，有的由立案部门接收处理，有的由办公室负责，还有的由案件管理部门审查。法院的回复期限及回复方式也无一定之规，很多案件长时间得不到回复，回复方式有的以书面形式有的以口头形式等。此次《规定》中明确了法院接受检察建议的程序，对回复期限、回复函内容亦做了规定，应该能比较好的解决实践中的上述乱象。

法院审查程序中，笔者更关注的则是《规定》第十二条所使用“立案受理”这四个字，这四个字似比后面的程序性操作性规定更有价值。“立案受理”在法律上有相对固定的含义，这里的立案受理至少代表了三层含义：

一是案件同法院正式立案受理的其他案件一样，直接进入分案程序，不能在此阶段对检察建议进行形式或实质审查；

二是应当另行确定合议庭进行审查，该合议庭应当与原执行裁定做出的合议庭相区别；

三是案件应当有审查结果，即支持或不支持监督申请决定，应当有正式的执行裁定作为结论，该执行裁定作为法院书面《回复意见函》的附件。

在性质上，此处的立案受理更接近于审判监督程序中的“立案受理”，但相区别的是，审判监督程序有审查和审理两个环节，而执行监督程序仅有审查环节。因此，法院的立案受理，在一定程度上达到了“抗诉”——重新启动程序的效果。

TIPS：对于法院审查程序，本条仅做了相对粗放的规定，还有很多细节需要进一步明确，例如：