从《股票条例》到新《证券法》——法律责任的视角 | 证券法评

 注：本文首次刊发于《金融博览》杂志2020年第12期。

本文共计3,095字，建议阅读时间5分钟

法律责任是法律的“牙齿”，集中体现了一部法律的精神气质与价值追求。证券法是中国资本市场最重要的基础性法律。我国首部《证券法》于1998年经全国人大常委会通过（以下简称“1998年《证券法》”），并于2004年、2013年、2014年分别经历了三次小幅修正，于2005年、2019年经历了两次大幅修订（以下分别简称“2005年《证券法》”与“新《证券法》”）。而在1998年《证券法》之前，1993年国务院发布的《股票发行与交易管理暂行条例》（以下简称“《股票条例》”）是我国早期证券市场的基础性法规文件。从《股票条例》到新《证券法》，我国证券法上的法律责任经历了系统的完善与发展。历次证券法修改中法律责任的内容及其演变，生动体现了近三十年来中国证券市场法治建设的路径和趋势，也是中国证券市场向市场化与法治化转型的一个注脚。

一、筚路蓝缕的1993年《股票条例》

1990年12月，国务院先后在深圳与上海批准设立两大证券交易所，中国全国性证券市场改革正式拉开帷幕。为了给早期证券市场提供基本制度指引，国务院于1993年印发了《股票条例》。《股票条例》是我国证券法治进程的开端，具有开创性的意义。但从法律责任角度来看，该条例的历史局限性也十分明显。

从法律责任的类型来看，《股票条例》规定的法律责任极为单一，仅笼统规定“违反本条例规定，给他人造成损失的，应当依法承担民事赔偿责任”与“违反本条例规定，构成犯罪的，依法追究刑事责任”，其余责任条款均为行政处罚条款。由此可见，当时的立法者们将证券法定位为行政监管法，并未将证券民事责任摆在重要的位置。

从法律责任的程度来看，《股票条例》的行政责任条款并没有针对单位违法行为规定具体的行政罚款金额，而是将罚款金额决定权交给了证监会与国务院证券委员会，仅针对个人违法行为设置了5千至50万元的罚款区间。具体单位处罚金额的缺失，不仅不符合法律的准确性与可预测性要求，也导致监管机关在执法时缺乏具体的法律指引。

在法律责任的落实方面，也缺乏健全的机制保障。早期的上市公司经过了严格的审核，且大部分上市公司都是大型国有企业，更有各级政府的信用担保背景，这导致行政执法的阻力极大。考虑到我国证券市场刚刚起步，监管机关也以鼓励上市为主，处罚为辅，执法缺乏刚性，《股票条例》的法律责任条款面临“落地难”的现实问题。

二、有“民”无实的1998年《证券法》

为了弥补《股票条例》的不足，规范证券市场的运作，全国人大常委会于1998年12月通过了我国第一部《证券法》，这标志着中国证券法治迈上了新台阶。法律责任方面，1998年《证券法》设立民事责任条款，明确了行政处罚的具体金额，并单独规定了证券监管机关的执法权限，有了很大的进步。但即便如此，1998年《证券法》在法律责任上仍然带有鲜明的行政色彩，行政责任和民事责任明显失衡。

1998年《证券法》新增了4条民事责任条款，明确了4种需要向受损主体承担民事责任的违法行为，分别是短线交易行为、虚假陈述行为、证券公司违背客户委托的行为以及中介机构出具虚假文件的行为。相较于无具体民事责任条款的《股票条例》，这样的规定已是难得的进步。然而，1998年《证券法》删去了《股票条例》中关于民事责任的原则性规定，这导致内幕交易、操纵市场等违法行为主体无需承担任何民事责任。这种“挂一漏万”的规定是1998年《证券法》在民事责任方面的一个薄弱环节，直接导致证券民事责任被限制在极小的范围之内。

从法律责任的程度来看，1998年《证券法》规定的行政处罚体现出了类型化特征，即针对不同的违法行为分别适用不同的罚款方式。例如内幕交易等违法行为的罚款为违法所得的1倍至5倍，而虚假陈述行为的罚款为30万至60万元的具体区间。这样的制度设计一直被沿用至今。规定有具体区间的罚款金额在1万至60万元之间，其中针对直接责任人员的罚款则主要集中在3万至30万元之间。这样的违法成本相较于证券违法行为可能带来的收益而言并不算高，一直为市场所诟病。

在法律责任的落实方面，当时的行政处罚力度并不高，多为警示作用，而证券民事责任更显得有名无实。2001年9月，最高院发布《关于涉证券民事赔偿案件暂不予受理的通知》，指出因法院暂无审理证券民事纠纷的司法条件，故各级法院对证券民事纠纷不予受理，这直接导致部分案件被迫停滞。2002年1月以后，法院仅受理证券虚假陈述纠纷，但必须以证监会行政处罚书为前提，且投资者只可以个别起诉，不得集体诉讼。加之仅有4种违法行为需要承担民事责任，1998年《证券法》的民事责任规定几乎成为具文。

三、羽翼渐丰的2005年《证券法》

2005年《证券法》大幅弥补了1998年《证券法》的不足，不仅扩大了证监会执法权限，还继续增加了证券民事责任的类型。

就法律责任类型而言，2005年《证券法》规定了10条民事责任条款，并明确了内幕交易、操纵市场、欺诈客户等违法行为将被追究民事责任，这体现了加大对证券违法行为的追究与投资者权益保护的立法趋势。此外，2005年《证券法》还实现了对实际控制人和控股股东的责任追究，明确虚假陈述、擅自改变募集资金用途等违法行为中，有过错的实际控制人与控股股东也要承担民事责任，改善了1998年《证券法》仅要求董事、监事和高级管理人员等个人承担民事责任的不足。

从法律责任的程度来看，2005年《证券法》的罚款力度并未提高。虽然大部分针对单位违法行为的行政罚款最低为30万元，但遗憾的是，仅有操纵市场行为的行政罚款上限被提升至300万元，其余最高罚款金额仍然为60万元不变。个人违法行为的行政处罚并没有变化，且以违法所得为计算基础的行政责任条款依然沿用了5倍违法所得的罚款上限。可以说，在法律责任的程度方面，2005年《证券法》基本停留在原地。

在法律责任落实方面，2005年《证券法》扩大了证监会执法权限，允许证监会采用临时限制交易、查询更多涉案资料等方式强化行政执法。2005年以后，证监会行政处罚逐渐铺开，处罚数量稳步上升。相比之下，证券民事责任的落实仍有待加强。虽然最高院允许法院就证券虚假陈述纠纷案件进行立案，后期又从名义上放开了因内幕交易、操纵市场、欺诈客户等引发的证券民事纠纷，但这都难以对证券民事诉讼起到决定性的推进作用。单独起诉、不告不理的原则以及高昂的诉讼成本、专业性技术要求依然让大多数中小投资者望而却步。

四、严刑峻法的2020年新《证券法》

2005年《证券法》虽然在2013、2014年经历了两次修正，但都是小修小补。市场呼吁的注册制、集团诉讼等制度也都没能在立法中确立，证券法律责任也没有获得根本性的进步。金融市场的开放、注册制呼声的提高以及投资者权益保护的迫切性等客观情况，都在督促着证券法治建设的大幅前进。最终，新《证券法》于2019年修订通过，2020年实施，并在法律责任方面实现了显著的进步。甚至有人认为，中国证券市场的“严刑峻法”时代到来了。

就法律责任的类型而言，首先，新《证券法》直接规定了40条行政责任条款，19条民事责任条款，分别占比67.8%与32.2%，民事责任条款占比较2005年《证券法》调高了近15个百分点。其次，在所有责任条款中，个人需要承担民事责任或行政责任的条款共43条，占比72.8%，可见新《证券法》几乎做到了追究个人责任全覆盖的目标，彻底落实了个人责任。最后，新《证券法》还落实了中介机构的法律责任，明确中介机构“看门人”的角色定位，针对保荐、承销、评估、合规经营、内部控制等违法行为均设置责任条款。这一点与我国实行注册制、高度重视信息披露的改革思路是一脉相承的。

从法律责任的程度来看，新《证券法》最大的特征在大幅提高处罚力度。首先，以违法所得为计算基础的罚款上限从过去的违法所得的5倍，提升至违法所得的10倍。其次，过去规定有具体罚款金额区间的单位罚款最高额仅为300万元，且大部分罚款金额上限仅为60万元。但新《证券法》中，单位罚款金额上限达到500万元的情形占据所有处罚情形的近70%，欺诈发行的处罚上限达到2000万元，证券公司挪用客户资金、虚假陈述等违法行为的处罚上限同样高达1000万元。最后，新《证券法》对个人的行政罚款上限同样大幅提升，其中处罚上限达200万元的条款超过85%，更有像欺诈发行这样达到1000万元处罚金额的责任条款，远高于过去30万元个人罚款限额。对违法行为的重拳出击，是新《证券法》在行政处罚方面最显著的进步。值得一提的是，新《证券法》大幅提高了行政罚款金额，甚至高于刑事法律制度针对证券犯罪行为的处罚，形成了行政责任与刑事责任在轻重程度上的倒挂，因此也间接刺激了刑事法律制度的修订与完善。

就法律责任的落实而言，一方面，新《证券法》在行政执法上大幅扩大证监会职权，例如新增证券市场诚信档案措施、扩大证券市场禁入范围、扩大证监会的调查取证权限和丰富调查取证手段等。同时新《证券法》还通过确立行政和解制度、鼓励群众举报等方式，提高行政执法效率。另一方面，证券民事责任的落实方式变得多元化。比如，投资者可以通过个人诉讼、共同诉讼与普通代表人诉讼等传统诉讼方式维护个人权益，法院正常受理证券类民事纠纷已不存在障碍。投资者通过特别代表人诉讼的方式，由投资者保护机构提起民事诉讼；投资者视为默示加入诉讼，除非明确表示拒绝；这改善了中小投资者因经济实力不足、专业水平有限、诉讼成本高而不愿意起诉的情况。投资者在权益受损时，可以向投资者保护机构申请调解，对于普通投资者提出调解请求的，证券公司不得拒绝。在发行人欺诈发行、虚假陈述等重大违法事件中，实际控制人、控股股东或相关证券公司可以选择与受损投资者达成先行赔付协议，从而加快对受损投资者的民事赔偿。所有这些，都为法律责任从条文走向落实铺平了道路，大大提高法律责任实现的可能性。

小结

随着《股票条例》走到新《证券法》，中国资本市场也走过了整整三十年。我国证券法的法律责任，集中展现了三十年中国资本市场的法治化大趋势。一是民事责任从无到有，逐渐落实，愈发受到重视。我国证券民事责任在立法过程中被逐渐确立，所占比重越来越高，对投资者的保护越来越全面。同时，证券民事责任的落实也从过去的法院拒绝受理，到后来的逐渐接纳，直到如今形成了多元化的实现方式。二是行政责任从简到繁，从轻到重。早期的行政责任条款不能涵盖各种违法行为，且证监会执法不严，处罚较轻。如今的行政责任条款更加完备，证监会处罚力度也有了显著的提高。三是不断压实个人与中介机构责任，追究个人的民事责任以及直接责任人员、中介机构的行政责任，将“板子”打到具体责任人身上，明确中介机构的“看门人”角色定位。

总之，法律责任是证券法治的基石，其演变历程充分彰显了我国资本市场改革落实违法主体责任、保护投资者权益的基本理念。新《证券法》的颁布，让法律责任焕发了生机和活力，也为未来中国资本市场的市场化和法治化历程提供了坚强的后盾。

“证券法评”栏目将与“金融汇”交替，于隔周周一发布重磅头条文章，并及时响应证券市场突发事件与热点问题，随时发布专业评论与通讯。

“证券法评”栏目投稿，欢迎发送邮件至：

[e-mail]

查看往期文章，请点击以下链接：