观点 | 张军：中国经济承压时，为何总是呼吁基建刺激
The following article is from 澎湃研究所 Author 张军
张军 教授 |
复旦大学经济学院院长、复旦发展研究院副院长
首先需要说明的是，“新基建”这个词并非在这次争议中首次提出来的，几年前就被作为一个新的提法进入过最高决策层。2018年年底召开的中央经济工作会议就提出要推动5G、人工智能、工业互联网、物联网等“新型基础设施建设”，2019年的政府工作报告之也有“加强新一代信息基础设施建设”的提法。2020年1月3日召开的今年首次国务院常务会议更是明确提到“新基建”这个词。近日，中央政治局常委会开会研究当前新冠肺炎疫情防控和稳定经济社会运行的重点工作，继续提出“加快5G网络、数据中心等新型基础设施建设进度”，为“新基建”摁下快进键。
虽然都是基础设施，但从新基建所涵盖的内容来看，它与传统的基础设施（所谓“旧基建”）还是有很大的不同，比如它虽然需要很大的资金投入，但物理层面差别巨大。新基建更多的是指数据平台、大数据中心、云计算中心，移动通信、工业互联网、物联网等数字网络系统。但给我们说5G网络的基础设施的时候，更多的是说基站系统，包括天线、小型基站、网络架构等。即便是基站，也更像盖厂房，而不像修地铁。这显然不是传统意义上的基础设施概念，传统的基础设施需要大量的建设用地和钢铁水泥等，而新型基础设施更多的是科技、网络、数据平台、频率资源等。
所以，反对用新基建稳增长的一方显然有些过度反应，以为新基建也还是基建，再搞基建，特别是再靠大规模的基建拉动需求，既无太大必要，也得不偿失。而支持用新基建稳增长的一方看来也有模糊之处，新冠疫情对供给打击较大，疫后经济的恢复主要还得靠稳定供给，在这个时候一味从需求方力挺新基建，主张大搞新基建恰好可成为疫后拉动经济增长的不二法宝，看来是错看了靶子。可以肯定，新基建会搞的，一定要搞，而且一直也在搞。但“新基建”这个概念突然进入经济学家讨论疫后经济恢复的视野并引起这么大的争议，让我诧异，想来想去，恐怕还是“基建”二字惹的祸。
说到“基建”二字，不管是旧基建还是新基建，我们经常在国外听到外国同行称赞我们的基础设施建设得如何如何好，如何发达。但为什么现在“基础设施建设”这个词在我们国内会变得如此敏感，如此不受待见呢？我理解大概有这么几个直接原因：
一是，基础设施建设项目，多为地方政府规划和投资，有成为形象政绩工程之嫌，也不乏过度建设的现象，投资常常缺乏效率，资源浪费多，还滋生腐败，形象不佳。
二是，曾几何时，大规模基础设施建设在经济遇到外部冲击时常被政府用来拉动短期需求，对冲宏观经济波动。尤其是2008-2010年紧急出台的“四万亿”刺激计划中，追加基础设施建设投资被认为严重过度，给后来的经济造成债务拖累，更使得基建名声大跌。
三是，基建需要巨量的资金投入，特别是银行信贷支持。过量投资搞基建造成地方政府的显性和隐形债务居高不下，也使得中国经济的信贷密度过高，隐藏巨大金融风险。
最后，基建项目往往被当作与民生对立的概念出现，尽管长期而言基建项目很多也是服务民生的。在短期，政府投入到铁路、公路和机场等基础设施项目的钱越多，直接用在教育、医疗和环保上的钱就越少。现在对民生支出的呼声高过基建，尤其这次疫情之后更会如此。
总之，在很多人那里，基建似乎留下了坏名声。不过这并非说基建可有可无、不重要，而是隐含地抱怨我们过去基建搞得过了头、搞得过猛了，造成资源配置扭曲的后果，也威胁了金融稳定，影响了其它同等重要的民生支出。
这可以理解。我想追问的一个问题是，当需求受到冲击而收缩的时候，刺激总需求的办法其实是很多的，教科书上也从来没有指明基建投资是优先的选项，可为什么我们就总会首先想到基建呢？
基建在我们过去40年的经济增长中确实扮演了非常重要的角色。我们在过去多次经历基建的高潮，也确实在经济不景气时启动基建，并对稳定需求发挥过积极的作用，但它也制造过经济过热或更大的波动。从历史上看，似乎只有在经济出现大萧条的时期，大规模的基建投资才可能会作为选项成为政府出手解决经济复苏的救命稻草。大多数情况下，启用大规模的基建项目或公共投资来对付宏观经济波动的案例在国际上并不多，什么原因？原因恐怕在于它们不容易做得到，不具备搞基建的优势条件。
试想一下，如果很多国家都能做得到这一点，在应对危机或需求冲击时靠增加基建投资来对冲，岂不成为一箭双雕的良策？既能在短期拉动更多的需求，也能够在长期扩大瓶颈，助推经济增长。多数发展中国家至今仍然面临基础设施的严重缺口，基建投资严重滞后，成为妨碍经济发展的严厉约束。一些国际机构指出，基础设施不足几乎是多数国家面临的共同问题和挑战。所以，过去10年来，世界银行或国际上的一些开发银行都认识到，用基建投资的办法来应对全球大危机是个良策，但这并不改变搞基建在很多国家仍是知易行难的事实。
而得益于独特的治理体制和投融资的条件，搞基建在中国相对容易得多，这一点把中国与大多数国家做了区别。中国在过去40年对基建有足够的投资，基础设施的存量获得倍增。以交通运输为例，40年来我们的铁路、公路和水路总里程大约翻了5倍，港口和机场数量翻了3倍，对我们过去的经济增长功不可没。也因为基建在中国容易做到，所以政府在经济遭遇下行时常常会有扩大基建投资的想法就不足为怪了。
不过，在宏观稳定方面巧用基建虽然可能一箭双雕，但它也是一把双刃剑。短期搞基建过多过猛，又会反过来威胁宏观经济的稳定。我们过去基建投资虽然对刺激需求发挥了正面作用，但多数情况下也制造了经济过热和宏观更大的不稳定。我想这是今天很多经济学家对“基建”二字还心有余悸的根源。
所以，开给政府的用大规模基建投资来稳定宏观经济波动的处方也不是没有条件的。作为公共资本形成，基建投资不仅高度资本密集和土地密集，具有很高的机会成本，它也受制于边际报酬递减的规律。当基础设施存量不断扩大之后，持续新增同类基建投资对GDP的边际贡献就会快速下降，这是因为已建成的基础设施越多，“拥挤”程度进一步下降的幅度就越小，从而缓解“拥挤”所能带来的产出增量相对之前就变少。
另外，考虑到基建项目通常要耗费较多的土地和资金，而且随着土地变得越来越贵，信贷的生产率越来越高，基建投资面临越来越高的机会成本。所以，在对基建拉动短期需求和促进经济长期增长方面，我们也必然面临越来越艰难的权衡选择。
这就提醒我们，在稳增长方面，能更好地在短期与长期之间权衡，在需求冲击之下谨慎地选择和推出那些日后对推动整个经济的生产率增长可发挥更大作用的基建项目，不失为一箭双雕的聪明做法。因此，对我们今天的发展阶段而言，仍不可否认基建对于持续的经济发展依然是重要的，也不可轻视，但此一时彼一时，应与早期的做法有所不同，我们现在更多需要立足可持续发展的原则来考虑基建投资的重点和方向，为此需要遵循效率与财务双重约束原则并且事前要有足够的成本-收益分析，以免造成中长期的拖累。
所谓效率原则，就是指基建投资要符合资源配置的效率原理。基础设施有正面的外部性，所以它的经济回报率高低取决于它能“挤入”多大的生产性投资活动。一般而言，相对于市场经济活动的需求，基础设施越是不足的地方，政府投资基建对生产部门的挤入效应也越强，基建投资的经济回报也就越高。而“拥挤”的地方一定是经济活动更加密集的地方，这些地方往往不仅需要不断更新现有的基础设施存量，也需要新增投资来扩大存量。所以不难理解，我们更多的基建投资需求往往是来自于经济最发达的东部地区，特别是广东和长三角地区。如果为了对冲短期的需求震荡而过多地在那些偏远落后地区搞大规模基建投资，往往得不偿失。
除了经济回报的考虑之外，基建投资也要遵循财务回报原则。虽说基础设施投资的短期财务回报率不高是不争的事实，但这并不意味着基础设施投资项目不能收回成本或不能实现财务的（跨期）平衡。大多数项目，即便有强烈的正外部性，也是应该尽量基于市场原则来考虑其回收成本和财务平衡的可能性。以轨道交通为例，考虑到地铁通车对周围土地价格有正面影响，如能以某种方式将该影响内部化，有助于在项目的投资过程中实现财务平衡。上海的地铁投资就是通过沿途基层政府以土地入股组建项目公司的方式来间接实现财务平衡的。地铁通车后，周边土地升值，带动房地产景气，基层政府获得土地批租收益，实现投资回报和财务平衡。至于那些可以产生收入流量的收费型基建项目，例如收费公路和桥梁等，现有的金融手段包括资产组合证券化也都是可以通过市场来满足短期财务平衡和长期盈利目标的。
最后也要说到，不管新旧，基础设施投资的特点是周期长、投资大、财务回报率低，而且往往需要超前规划，不确定性大，因而事后风险也大。从这个意义上说，基建项目与整体经济发展规划的协调变得特别重要。这方面我们的教训不少。即使这次新冠肺炎疫情暴露出我们在医疗和抗灾基础设施领域的短板需要加以弥补与改善，也还是需要有整体的考虑，并与地方经济社会发展目标与规划相协调，要科学估计潜在需求和需求的分布，不宜一刀切和一窝蜂，更要防止搞成形象工程与政绩工程。一旦违背经济和财务原则仓促上马，就可能因闲置设施而浪费资源，也会产生新的债务负担，拖累经济发展。
总而言之，基建这事儿是个好东西，因为它常常不够，搞得好一箭双雕。不容易搞的国家搞起来还是很难，而容易搞的国家又容易搞过头。短期与长期，公共与私人，成本与收益，要权衡抉择，但知易行难，难免顾此失彼。对中国而言，不管怎么说，我们已有较高水平的基建存量，不到万不得已，基建投资节奏无需绷得太紧，这样可以留出更多的时间做更周密的考虑，尽量减少失误，有利于长远发展。
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来源 | 澎湃研究所
微信编辑 | 黄 晨
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