李琴：生态法治是长三角生态绿色一体化的基础

作者李琴 博士
复旦发展研究院助理研究员。研究领域为生物多样性与自然保护地体系，区域发展与生态安全，近期主要聚焦长江流域和长三角区域生物多样性保护与生态文明的理论与案例研究。

一、科学认识长三角的自然特征与自然资本

长三角具备长江经济带和东部沿海经济带结合部的区位优势：良好的地理位置优势，使长三角一体化对长江经济带有引领作用，对沿海经济带有示范作用。内陆湿地与沿海生态廊道对构建区域生态安全格局至关重要。2019年7月，中央政治局和国务院审议通过了《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》（以下称《规划纲要》）。《规划纲要》明确了长三角的三种重要生态空间：（1）重要山水林田湖草系统——长江生态廊道、淮河-洪泽湖生态廊道、环巢湖地区和崇明岛等；（2）绿色生态屏障——皖西大别山区和皖南-浙西-浙南山区等；（3）自然保护地体系——钱江源国家公园等。重要生态空间保护和修复，强化生态红线区域保护和修复，可以确保生态空间面积不减少，保护好长三角可持续发展生命线。还明确了长三角的三种重要生态系统有：（1）森林；（2）河湖；（3）湿地。这三种重要生态空间和生态系统体现了长三角的自然特征，森林、河湖、湿地等重要自然系统保护有助于提升生态系统服务功能。

图1  不断冲积、淤涨的长江三角洲平原

长三角地区独特的自然特征使其生物资源和生物多样性极为丰富，且具备发展世界级城市群的自然资本优势：位于沿海地区，中低纬度地区，气候条件适宜；降水适中，有较大的河流，有利于城市供水；地形平坦开阔，有利于城市基础设施和交通建设。

生物多样性具有全球意义：长三角区域涉及全国重要生态功能区中的四个。此外，长江口是长江和东海交接的通道入口区，长江径流和东海潮流此消彼长，咸淡水交汇，营造了特殊的盐度、泥沙和水深环境。因此，长江口是洄游性鱼类咸淡水过度的生态适应区域，是江海洄游性鱼类和河口定居型鱼类的关键栖息地和重要生态敏感区，长江口的有效保护是长江大保护关键之举，对长江流域水生生物资源的整体性保护具有不可替代意义。区域生物多样性的巨大生态服务功能与生态过程多样性，不但是经济社会发展的物质基础，同时也孕育出丰富的文化多样性。生物多样性保护直接关系一体化的生态安全和经济社会可持续发展。

只有深刻认识长三角的自然特征和自然资本，才能有效推进将来的生态共建与法治。

图2  2018年长三角地区生态系统空间格局

二、世界级城市群无一例外以自然单元为依托

城市群建设是城市化进程后期的高级形态。从全球现代史上的世界级城市群发展规律看，城镇化率超过60%后，城市化从高速进程到后期高质量发展，一体化的城市群建设是必然选择。按照戈特曼世界级城市群标准要求，长三角城市群已成为第六大世界级城市群，以上海都市圈为核心，初步形成多个都市圈的多中心格局，带动整个区域发展。因此，推进有国际影响力的城市群内部协调发展，避免各自为政，对于长三角一体化发展是必然。

图3  全球六大城市群所处的自然地理区位

世界级城市群无一例外以自然单元为依托。综观世界上发展成熟的大城市群，无一不是在良好的区位和自然条件基础上形成强有力的经济实力，从而在全国乃至世界经济中占有举足轻重的地位。“长三角一体化”的名称和范围从1982年经过36年的演变和发展，到最终41个地级市。该区域位于长江下游三角洲冲积平原，是一个内部相互关联的自然单元，同时也是将来长三角城市群建设和一体化发展的自然资本和生态文明建设的空间载体。

内陆湿地与沿海生态廊道对构建区域生态安全格局至关重要：世界上六大城市群都具有独特的地理区位和自然资本，特别是有高比例面积的湿地。长三角城市群和所在的三省一市行政区是建立在广袤的长江河口三角洲这一自然地理单元上，长三角区域湿地面积达17434km2（不含水田），汇聚了我国最大的江、河、湖复合型湿地，是我国最独特的湿地生态系统，也涵养了世界罕见的生物种群。以保护湿地系统和湿地野生动植物为目标设立的国家级、省级、市县级保护区共有20余处，其中有五处湿地列入《国际重要湿地名录》。沿海湿地对沿海地区抵御海洋灾害、生物多样性保护、保障食品安全、减缓与适应气候变化具有重要作用，是构筑陆海一体化生态安全格局的重要组成。

三、生态法治是长三角生态绿色一体化的基础

长三角生态文明建设一体化推进成败关键在于体制机制创新。由于长期的行政区划分割的发展模式，导致各城市各自为政，区域内各主要城市除与上海加强合作外，与其他城市之间还缺乏必要的横向联系。长江干流功能复杂多样，开发与保护的矛盾冲突由来已久，岸线持续高强度的开发造成布局性矛盾突出。城市产业结构趋同，互补性弱，城市间分工并不明确。截至2018年长三角区域城镇聚落用地占国土空间约13.74%，虽然相比全球其他大城市群总体上还有提升空间，但上海、无锡等地的土地开发强度超过30%的国际警戒线，上海已近50%，在后工业化时期如何做到“高质量”和“生态绿色一体化”才是关键。党的十九大报告明确提出加快生态文明体制改革，其第四个任务是：改革生态环境监管体制。长三角生态环境共保联治的难点在“共保”和“联治”。此前的长三角《规划纲要》中提出了两大重要的机制改革创新：1）跨流域跨区域生态补偿机制；2）健全区域环境治理联动机制。

长三角的生态共建、环境共治必须依靠法治。2018年5月习近平总书记在全国生态环境保护大会上指出，要“用最严格制度最严密法治保护生态环境”。保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。与长三角生态环境一体化保护的紧迫性相比，长三角环境司法协作还较为滞后，对长三角生物多样性的保护还缺乏有力举措，司法保障生态补偿机制试点相关工作模式尚未完全建立。

2018年5月，三省一市共同签署《关于建立长三角区域生态环境保护司法协作机制的意见》。2020年6月3日，上海市高级人民法院通报上海环境资源审判工作情况显示，在已受理的案件中，环资刑事案件数量呈现增长趋势。同时，生物多样性保护案件占比较高。2019年，上海法院受理生物多样性案件为143件，约占环资刑事案件的84%。2020年上半年，这一比例为71%，表明生物多样性保护的形势依然严峻。与之相反，环境污染案件整体呈现出缓和趋势。因而，必须加强生物多样性司法协作保护力度。长三角区域是长江水生生物重要栖息地，一旦环境破坏，重要生态服务功能将受损。长三角的法院亟需共同探索生物多样性司法保护特殊规律，强化跨省域生物多样性审判协作，以司法担当维护长三角生物多样性生态环境。2020年7月，最高人民法院又出台《关于为长江三角洲区域一体化发展提供司法服务和保障的意见》，以加强环境司法保护，保障长三角生态绿色一体化发展，推动建设绿色美丽长三角，促进人与自然和谐共生。

长三角生态绿色一体化成功与否，主要的考核要求是既能够保持生态环境的良性发展，又能够促进区域经济发展，并非单纯提高GDP，而是在生态法治保障下走出一条生态绿色和经济发展共存的道路。

来源 | “长三角生态法治”公众号

供稿 | 复旦发展研究供稿

排版 | 邢翌

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