姚旭：以新举措开创上海数字治理发展新局面

作者 | 姚旭 复旦发展研究院青年副研究员

过去五年在上海发展进程中具有非同寻常的里程碑意义，城市治理数字化水平不断提升。习近平总书记在上海考察时强调，“一流城市要有一流治理，要注重在科学化、精细化、智能化上下功夫。”上海积极落实总书记重要指示，市委书记李强在上海市第十二次党代会上提出“以治理数字化牵引治理现代化，推动城市治理模式创新、治理方式重塑、治理体系重构，全面提升科学化、精细化、智能化水平，探索超大城市治理新路”。上海在数字治理改革进程中积累的成果经验，正面临着科学高效执行“动态清零”总方针和全力推动经济社会发展这两个重要任务提出的新要求。上海需要进一步夯实数字治理基础、提升数字治理效度、强化数字治理动能，加速提升数字治理水平，开创数字治理发展新局面。

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上海数字治理发展进程步伐稳健

上海近年来通过大力推进的各项数字化改革积累了丰富的经验，在数字治理底座建设、政策配套、组织架构等方面的探索，为开创上海数字治理发展新局面打下了良好的基础。

一是数字治理底座建设稳健。数字治理不是某个一蹴而就的项目，而是需要在牢固的底座根基上系统稳健发展，行稳方能致远。上海近年来着力在各维度建设数字治理底座，包括持续推动IPv6规模部署、提升5G网络覆盖率、加速数字孪生园区建设等各项举措，为提升数字治理水平打下良好基础，稳步推进重要数字基础设施建设项目落地。上海自贸区临港新片区正在探索建设国家数据跨境流动试验示范区，聚焦“信息飞鱼”全球数字经济创新岛，构建国际互联网数据专用通道、功能型数据中心等新型基础设施，探索数据跨境流动有序高效和安全可控的新范式，加快步伐从机制上解决数据跨境流动过程中的发展需求与安全关切，以上海为试点逐步深化数据跨境流动实践，激活数据跨境流动带来的经济社会发展活力。此外，去年正式成立的上海数据交易所，正在重点打造上海乃至全国数据确权、数据流通和数据交易的重要基础设施，在运行管理制度、数据分级分类和数据要素产业发展等领域探索建设国家级数据交易所之路。

二是数字治理政策跟进配套。新的数字技术、商业模式的出现催生了新的社会互动形态，快速更新的治理场景则对数字治理能力支撑提出了新的要求。数字治理需要系统化、机制化与标准化的政策配套，形成高效迭代的制度化安排。上海近年来在数字治理规制配套领域开展诸多探索。2021年通过的《上海市数据条例》强调数据赋能城市发展核心竞争力的重要性，不仅在数据跨境流动等多个方面进行了开创性的制度探索，例如在临港新片区内探索制定低风险跨境流动数据目录，促进数据跨境安全和自由流动，同时关注相关政策的配套措施，如建立试点首席数据官（CDO）制度等，为政策落地保驾护航。此外，强化工业互联网资源整合的“工赋上海”三年行动计划、引领智能网联汽车产业发展再提速的《上海市智能网联汽车测试与应用管理办法》等相关规制出台，以具有确定性和时效性的政策支撑数字产业发展与数字治理水平提升。

三是数字治理参与主体多元。数字治理不是某种数字技术手段简单的植入或是线下项目的线上化，而是治理架构、治理模式与治理理念的数字化重塑。政府、企业与社会组织应在这一过程中因不同的能力优势进行有机的资源调配，在实践中探索自身能力边界并协同合作。上海始终在探索如何建设能最大程度调动各方力量的数字治理体系，依托数字化改革提升民众满意度和城市治理效率。从政务服务“一网通办”到城市运行“一网统管”，上海各有关部门将涉及民生的政务形态数字化，尝试打通各部门数据、重构业务流程，将数字化带来的行政能级提升从便民业务拓展至城市治理的方方面面，瞄准城市运行中的痛点与堵点提升风险管控与处置能力。与此同时，上海关注引导培育数字平台共同参与数字治理，拼多多、饿了么、盒马等数字化平台可以自身发挥优势高效调动资源，为政府基层治理提供重要助力和有效补充。

上海数字治理发展新局面需要新举措

随着超大城市精细化治理场景日趋复杂、产业转型升级需求迫近的背景下，上海数字治理正面临着一些新挑战和新问题，开创上海数字治理发展新局面需要新举措。

一是夯实数字治理基础，进一步打牢数字治理底座。数字底座建设对于城市数字治理能力提升至关重要，直接服务于上海全面深化“五个中心”建设、持续提升城市能级和核心竞争力。夯实数字治理基础首先是关键数字基础设施建设，上海需要加快推进新型数据中心建设，持续优化算力供给结构，提升数据要素流通水平，使上海成为长三角地区乃至全国的数据枢纽。夯实数字治理基础也包括核心与前沿数字技术研发应用，上海需要持续布局量子计算、神经芯片等前沿技术的基础研发，也应关注人工智能等领域的产学研结合，不断强化上海在各赛道产业链的中心地位。夯实数字治理基础还包括特定机制的建立完善，上海应进一步发挥自贸区临港新片区“先行先试”优势，在数据跨境流动等方面迈开更大步伐，开展数字治理新框架、新机制乃至新机构设置的试点试验，探索数字治理监管、协调与引领的新路径。

二是提升数字治理效度，进一步破除数据茧房壁垒。影响数字治理效度的重要原因之一数据流通被阻隔，进而形成“数据茧房”与“数据壁垒”。数据的价值只有在流动过程中才能得到体现，使机构内外本应高效流动的数据陷入茧房壁垒的往往不是技术因素，而是亟待更新的思维模式和仍须理顺的组织架构，最终都需要以更清晰的规制边界加以解决。尤其是在推进基层治理现代化的过程中，既要把握需求端的迅速变化和对处置时效的要求，推动各层级、各部门掌握的数据高效联动、实时更新并整体分析研判，也要意识到基层运作实践中由于数据阻塞现象要持续完善数据底数排摸与共享机制。在总结过往数字治理经验得失的基础上，细化数据共享流动的规范化标准流程，进一步强化各机构、各层级、各类组织行为体之间的数据有序融通，真正形成上海数字治理的聚合力量。

三是强化数字治理动能，进一步推动经济社会发展。深化数字治理变革的目的是为了提升城市治理效率，最终落脚点是为了促进社会与经济发展。同时不仅不能忽视数字安全这一数字治理的核心关切，更需要重塑数字安全与发展之间的关系，即确保安全有序的数据流动是为了推动更高质量的社会与经济发展。上海在吸引培育数字平台创新业务模式、引导数字平台共同参与社会治理等方面，有得天独厚的基础和十分丰富的经验。应进一步将这一优势充分发挥，平衡好数字平台安全与发展的关系，强化多元主体共建数字经济发展的新动能，提升城市发展与治理能级。事实证明以数字平台为代表的诸多社会力量可以在上海超大城市精细化治理过程中发挥更大作用，使政府聚焦于掌舵数字治理发展方向、做好全流程监管。在紧紧抓住安全与发展这两条主线的基础上，数字平台和行政资源更广泛、更深入并更具机制化的合作，势必催生新的数字治理动能，推动上海城市治理全面提升科学化、精细化、智能化水平。此外，上海在不断探索以治理数字化牵引治理现代化的超大城市精细化治理路径时，还应探索外向型新动能，推动“上海标准”“上海方案”成为国内国际规制的制定基准，以数字治理为切口建设国内大循环的中心节点和国内国际双循环的战略链接，打造具有世界影响力的国际数字之都。

来源 | 上海学习平台（上海高校智库供上海学习平台原创专稿，供稿单位：市教卫工作党委、复旦大学）

排版 | 侯佩

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