梁红：增加住宅土地供应 大城市可考虑跨省换地
文／梁红 CF40特邀成员、中国国际金融股份有限公司首席经济学家
原创声明：本文为作者在2016年4月24日中国金融四十人论坛季度宏观政策报告论证会上所做的主题演讲，由中国金融四十人论坛秘书处整理。文章仅代表作者个人观点，不代表CF40立场，转载请注明出处。
摘要：房地产是国民经济、特别是内需的支柱产业之一，高房价对经济、社会的长期健康、稳定发展是不利的。过去十年调控的经验告诉我们，限购、限贷和加税这些政策，无法在中期实现稳经济增长、稳价格、保民生的政策目标。而可以起到作用的政策选择包括：一是增加人口流入较多城市的住宅土地供应，减少用途管制；二是降低一次性土地出让的收费，与农民、城市新移民共享未来土地增值的收益，比如重庆/新加坡式的保障房体系的建设；三是推进户籍制度改革，特别是那些涉及公共服务可携带及农村土地产权的政策调整。
今年最大的政策风险在房地产业。为什么呢？因为在低于预期的经济增长和通缩压力下,过去两年趋紧的货币政策、财政政策一定会走向宽松，实体需求一定会随之企稳复苏。在没有通胀压力之前，宽松的政策不论短期还是中长期的负面作用都不大。那么哪些行业可能带来持续的通胀压力呢？目前看唯一可能的领域就是房地产，因为房地产的供给并不市场化，涨价之后不一定会带来有效供给的增加。对于房地产问题，市场和学界仍然存在较大分歧。我们可以从图1大概了解过去十多年全国房地产价格的变化趋势，可以看到,随着一轮轮政策调控，房价却越来越高。
图1 房价在一轮轮政策调控中节节上涨
从2004年上海开始，中国房地产市场经过了几轮收紧、放松的调控周期。通过其对上下游产业链的影响，中国经济也伴随着房地产的调控周期走出过几个冷、暖交替的周期。但房价，尤其是大城市的房价，却是节节攀升，让看多和看空的人都大跌眼镜。房地产在各国都是支柱产业之一，尤其在希望以内需来支撑经济增长的中国,出了问题都会有长久的经济、金融及社会的负面影响。如何对房地产行业面临的挑战对症下药，避免头疼医头、脚疼医脚、甚至本末倒置？我们需要更深的数据来分析和探讨。只有建立在可靠的事实基础上，才能对未来的形势和政策选择做出比较可靠的分析。
房地产市场近况：价量齐涨
房地产市场最近半年的情况是价量齐涨:从一线城市到二线城市，进一步蔓延到部分三线、甚至四线城市。部分开发商开始补库存，但由于对未来预期混乱，投资并未完全跟上。
图2 全国范围内房价环比、同比均继续上涨
图4 越来越多的城市房价开始回升
从图2至图4，我们可以看到，拐点在2014年中期开始，在严格限购政策放松和利率下降的影响下，环比价格开始企稳。一线城市房价领涨，同时值得注意的是，三线城市环比增速有所加快。
房地产库存究竟有多少？库存数据是宏观研究的“坟场”——数据不好，会让很多人被埋在里面。我可以再举个例子，中国的钢铁产能到底是多少？去年统计的数字是12亿吨，关掉的产能大概不到一亿吨，到现在为止复产4000万吨，那么钢价为什么能够飞涨50%且供不应求？我们的产能到底含有多少水分？我觉得有很多可疑之处，对付可疑数据的唯一办法是多找些数据来分析，而不是轻易相信任何单一的数据源。首先我们要找到对应库存的价格指数来对照，因为在库存数据质量存疑或不足的情况下，价格的变动反而包含了更可靠的信息。图5的库存数据是中金研究员收集的各个城市的可售面积除以月销售量。从这张图可以看到，从去年年初开始，库存销售比在所有一二三线城市中均呈现持续下降的趋势，而且很多城市的库存已经降至可能供给不足的水平。因此，越来越多的城市房价开始企稳，甚至环比攀升，也就不足为奇。
图5 全国范围内住房库存水平平均呈现下降趋势
有些分析师认为，去年房地产销售量飞涨，是因为政策放松，具有不可持续性，但是判断任何一个国家房地产需求是否可持续的最重要指标是可负担比（包括房价收入比及按揭贷款负担与收入之比）。近两年来房价基本没涨，收入却年年都在上升，再加之降息带来按揭负担下降，以及中间环节税费的降低，当前房价的可负担指数应该处于十几年来最好的状态。从图6来看，需求的可持续性应该也是多年来最好的时候，因为我们好久不见如此低廉的房贷利率，这使得实际房价大大降低了。
图6 房价收入比及按揭贷款月收款与可支配收入比
中国房地产供需基本面的特征
中国在经济改革中，如果能把过去遗留的问题处理好，发展的空间就大。目前中国的实际城市化率仍然处于较低水平。如果我们采用国际可比的城市化定义，中国实际城市化率可能只有40%左右，大城市太少。中国的住房需求主要来自于改善性需求及新移民的需求，房地产市场上居民的负债或杠杆率仍然处于非常低的水平，城区住房空置率较低，城镇住宅建设用地供应量过少，政府的税收和土地出让金占到城镇房价的六到七成。
城市化率指的是城市地区人口在总人口中所占的比例（各个国家对城市的定义不尽相同）。在中国，城市地区既包括城市，也包括镇区，但很多镇更像是大村庄而非现代化都市。官方统计数据显示，截止2015年底，中国的常住城镇人口占总人口比重为56%，但是约有40%的常住城镇人口其实居住在镇区而非城市（见图7）。也就是说，常住在城市中的居民在总人口中的占比只有33%左右，这与目前仅37%的非农业户籍人口占比相吻合。如果我们采用国际可比的城市化定义，中国实际的城市化率可能只有40%左右，而非官方数据显示的56%（见图8）。
图7 大约有40%的城镇人口常住在镇区
图8 中国实际的城市化率可能比官方公布的数字低
其他国家的经验表明，在城市化的进程中，大城市人口聚集程度会显著上升。另外，即使在整体城市化率企稳后，大城市人口聚集程度还会继续上升。人口密度数据显示中国依然缺乏大型城市。虽然中国目前已经有4-5个人口可能超过2000万人的特大城市，但只有23%的人生活在人口超过100万的大城市中，而在美国和日本这一比例分别达到45%和65%（见图9）。另外，中国仅有11%的人生活在人口超过500万的超大城市中，明显低于美国的21%和日本的57%（见图10）。
图9 中国依然缺乏大型城市
图10 中国仅有11%的人生活在总人口超过500万的超大城市
中国的住房需求主要来自于改善性需求及农村人口进城的需求。过去十年内中国居民的住房自有率一直居于世界前列。几十年来农村居民的住房自有率一直在95%以上；而从90年代末房改以来，城镇居民的住房自有率也超过了70%。
同时，虽然经过了十几年的高速发展，大量住房的质量仍然低下，不能满足住房基本品质要求。第六次人口普查（2010年末）时中国有25%的城镇家庭居住在平房中，24%的家庭住房内没有单独的厨房或厕所，19%的家庭还居住在砖木或更落后结构的房屋内，9%的住房建于1979年及以前（基本已构成危房）。随着住房市场向前发展以及社会保障性住房制度的完善，这一状况会持续改善，释放出大量的拆迁改善需求（见图11）。
图11 存量房中结构落后、基本设施不完备、老旧房屋的占比（按家庭户数计算）
跟市场上的普遍认知相反，中国住房自有率是下降的，从2000年的88%下降到2010年的85%，主要是因为城市的自有率从72%下降到70%，表明人口流入速度超过了建房速度，购房需求在积聚（见表1）。
表1 2000-2010年间城市的住房自有率下降
中国居民仍然处于“净债权”状态——居民总负债为GDP的40%，而储蓄存款则相当于GDP的82%（截止2015年底）。平均而言，首付占到房屋价值的三成左右，房贷则约为居民可支配收入的30%（图12及13）。此外，中国的房贷余额仅占房地产总价值的不到10%，而美国的这一比例为45%。
图12 中国的房贷约为GDP的19%
图 13 中国的房贷约占居民可支配收入的30%
此外，首付款比例在中国依然偏高。上海首套房（必须名下无房）的首付比例为30%，二套房首付比例高达50%/70%，远高于国际上惯行的5-25%首付比例（二套及以上的比例相比首套更低）。而以行政手段划定首付比例，而非交由商业银行从风险定价角度自行决策，这也背离了金融体系的市场化改革方向。现在中国的住房贷款占GDP比重只有21%，远低于住房金融体系发达的美国（77%）和家庭理财观念相近的日本/韩国（37%/31%）。
提高首付比例，还会恶化财富及收入分配。高首付比例将提高广大中、低收入家庭的购房门槛，而对富裕阶层的购买能力限制有限。香港的经验也证明在住房供给严重不足的大背景下，高首付比例会进一步恶化财富及收入分配。
表2 中国首付比例在国际上仍然较高
高房价是怎么炼成的？过去十几年，各地政府为了吸引制造业企业投资，纷纷提供大量低价的工业用地来招商引资，另一方面中央企业又三令五申保护18亿亩的耕地红线。结果是，中国只有0.89%的土地用作城镇建设用地，仅0.3%可用作建设住宅，而这一比例在美国分别为2.7%和1.4%，在日本分别为5%和3%（见表3）。
表3 城镇住宅建设用地供给不足
直到最近，农村集体建设用地才得以公平入市流转，而此前政府一直是中国城镇土地市场中的唯一出让方。很多媒体经常将高房价归咎于贪婪的开放商或炒房者，但对2015年中国8.7万亿元的商品住房销售额进行分析后，我们发现，政府从房地产销售额中拿走60-70%——开放商和购房者缴纳的税费为25%，而土地出让金则占37%（见图14）。
图14 政府的税收和土地出让金占到城镇房价的六到七成
上海VS重庆案例分析
从图15我们可以看到，上海的房价在12-13年间涨了三倍左右，而重庆则是60%，属于正常涨幅。到底是什么原因导致了上海、重庆的不同结果？
图15 上海、重庆房价指数对比
我们认为原因主要在供应端。
第一，土地供应。上海现在的土地供应是远远不足的。首先，上海市辖区面积6300平方公里，其中建成区面积1000平方公里，占比仅16%。上海作为全国的经济和金融中心城市，建成区面积却比重庆（1230平方公里）还要小20%。更别提16%的建成区面积占比，更是远低于纽约和东京53%和60%的建成区占比。其次，因规划限制，在城镇建设用地中，仅有36%用于居住功能（纽约和东京分别为44%和60%）。人均居住用地面积仅17平方米，远小于重庆的31平方米（全国平均人均41平方米）。在国际上与纽约市的人均28平方米和东京都的人均51平方米相比，也仍相去甚远。再次，仍是受到规划限制，上海最近五年成交的住宅用地平均容积率仅1.8x（重庆2.3x），而纽约全市的平均容积率为2.6x。由于以上三层供应限制，上海房地产市场严重供不应求。过往三年的住宅新开工面积约为成交面积的82%（重庆101%，供求均衡），每年人均购买商品住宅面积为0.8平米（重庆2.5平方米），居民的居住需求远远得不到满足。
图16 建成区面积对比和居住用地面积对比
第二，保障房供应。对比上海和重庆的土地供应结构，重庆更能突出住房供应分层的理念。重庆的住房供应坚持“市场+保障”的双轨制理念，实现房屋的“消费属性”，而极大地降低其“投资属性”。对于“市场”部分，重庆政府通过调整供地的节奏来调控土地价格，避免地价抬高房价。对于“保障”部分，重庆积极构建和完善以公租房为重点的住房保障体系，大力推进公租房的建设管理，解决低收入家庭以及部分外来务工人员的住房需求。截至2015年底，通过实施公租房和其他保障住房，重庆城镇住房保障覆盖率将达到23.5%。
图17 上海的保障房供应不足
上海人口密度并不高。上海城区的人口密度为3400人/平方公里，还远低于纽约/东京8300和7100人/平方公里的水平。但建成区的人口密度（22000人/平方公里）已经达到了曼哈顿（27000人/平方公里）和东京特别区（14000人/平方公里）的水平。也就是说，上海的人口密度问题，需要通过增加供地、扩大建成区面积来解决，而非限制人口的流入。
作为中国最大的城市（人口和GDP角度），上海的集中度也不够。上海作为首位城市，人口和GDP占全国比重分别只有1.7%和6.4%。人口集中度低于同样是人口大国、且经济发展水平还不如中国的印度；GDP集中度低于同样国土广阔、经济活动分布更均衡的美国。
图18 中国首位城市的经济人口集中度都处在世界较低水平
可供选择的政策
虽然在房地产的现状分析和政策选择上观点差异很大，但其实大家对最终房地产调控想要达到的最终目标是有一定共识的。
第一个共识是，房地产是国民经济、特别是内需的支柱产业之一。没有一个经济体可以把房地产投资打倒在地，而同时实现内需持续增长或金融行业稳定的。
第二个共识是，高房价对经济、社会的长期健康、稳定发展是不利的，过高的房价增加金融体系风险，恶化财富、收入分配，以及增加企业、人工成本，降低国家的竞争力。
那么过去十年调控的经验告诉我们，以下这些政策选择无法在中期实现稳经济增长、稳价格、保民生的政策目标：
一是限购。限购增加需求的大起大落，恶化财富、收入的分配。以户籍为由的限购政策与国家户籍制度改革的大方向不符。
二是限贷。限贷同样增加需求的大起大落，恶化财富、收入的分配。
三是加税。在供给不足的情况下，加税并不能抑制房价上涨，税费转为房价的一部分主要由买家支付。
那么，哪些政策选择是有效的？
一是，增加人口流入较多的城市的住宅土地供应，减少用途管制。恢复跨省换地可以一石多鸟，即缓解发达地区建设用地的供给瓶颈，又可以为落后地区或产能过剩集中的地区提供资金。
二是，降低一次性土地出让的收费，更多与农民、城市新移民共享未来土地增值的收益，比如重庆/新加坡式的保障房体系的建设。
三是推进户籍制度改革，特别是那些涉及公共服务可携带及农村土地产权的政策调整。
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