肖钢：实施金融安全战略是保障中国经济高质量发展的关键
* 本文节选自CF40书系新书《大国金融的使命：金融服务新发展格局的实践路径》，有删改。本书是中国金融四十人论坛（CF40）主办的《径山报告》项目2021年的研究成果，由综合报告和四个分报告组成。写作成员主要包括：肖钢、陆铭、丁志杰、徐奇渊、朱隽等（按章节顺序）。
《大国金融的使命：
金融服务新发展格局的实践路径》
《径山报告》课题组 著
中信出版集团 2022年5月
文 | 肖钢 石锦建 张驰
金融安全是国家安全的重要组成部分，是经济平稳健康发展的重要基础。维护金融安全，是关系我国经济社会发展全局的一件带有战略性、根本性的大事。当前，我国正处于从中高收入国家迈向高收入国家的关键阶段，实施金融安全战略是保障中国经济高质量发展的关键。
金融危机使高收入国家跌回中等行列
多国的发展经验表明，金融危机会对国民经济产生全面、长期的负面影响。例如，20世纪80年代的拉美金融危机使巴西、智利等国的人均GDP出现了10%以上的下降，并且直到1987年前后才恢复至20世纪80年代初的水平（见图1）；20世纪90年代的亚洲金融危机也使东南亚国家的人均GDP出现了近10%的下滑，直到2002年前后才恢复到危机前的水平（见图2）。
如果金融危机没有得到有效控制，激化其他社会矛盾与风险将会造成更长期的经济衰退。例如，阿根廷的人均GDP直到1994年才重新回到1980年的水平，而印度尼西亚的人均GDP在2005年才恢复到1997年的水平。
综合大量学者的测算，中国有望在2025年前后迈入高收入国家行列，这将是中国经济发展的又一重要里程碑。然而，其他国家的经验表明，稳定地跨越到高收入国家门槛并非易事，有许多国家在迈入高收入国家行列后经历了大的经济波动，重新“跌落”回中等收入国家行列（见表1），其中，金融危机是出现这类经济波动的重要原因。
图1 阿根廷、智利与巴西三国人均GDP指数
注：按2010年不变价美元计算，以1980年为基准年。
资料来源：世界银行。作者计算
图2 泰国、马来西亚与印度尼西亚的人均GDP指数
注：按2010年不变价美元计算，以1997年为基准年。
表1 跨越高收入门槛经济体发生“跌落”的典型案例
注：阿根廷曾于2014年被世界银行归入高收入国家，但其有关经济数据发生了重大修正。由于世界银行并不依据国别数据修正调整以往的经济体分类，相关分类没有被更改。
与金融危机有关的“跌落”大致可以分为三类。
第一类是经济体自身金融不稳定引发的危机。例如，韩国在1995年跨越高收入国家门槛，但随后到来的亚洲金融危机对韩国经济造成重大冲击，使其跌落回中高收入国家行列，直到2001年才再次迈入高收入国家行列；阿根廷在21世纪头10年经历了较快的经济增长，于2017年跨越世界银行定义的高收入国家门槛，但随即于2018年发生货币危机，进而导致严重的货币贬值与资本外流，引发经济衰退，跌落回中高收入国家行列，至今没有再次跨越高收入国家门槛。
第二类是外部金融冲击导致国内金融风险集中暴露，引发系统性动荡。例如，拉脱维亚在2000—2007年经历了经济高速增长，在2009年跨越世界银行定义的高收入国家门槛，但2008年全球金融危机带来的外资撤退使被高增长掩盖的经济过热、高通胀、债务积累等问题集中暴露，引发该国严重的经济衰退，于2010年跌落回中高收入国家行列（2012年再次跨越高收入国家门槛）。类似地，匈牙利也在21世纪初经历了经济高速增长，并于2007年进入世界银行划分的高收入国家行列，但其高度依赖外需与外部资金的风险在2008年全球金融危机及欧债危机的冲击下集中暴露，经济增长率从2001—2006年的4.3%下滑至2007—2012年的-0.6%，于2012年跌落回中高收入国家行列（2014年再次跨越高收入国家门槛）。
第三类是国际制裁导致的金融动荡。在大宗商品价格与国内经济改革等因素的推动下，俄罗斯经济在2010年前后经历了较高增长，于2012年跨越世界银行定义的高收入国家门槛。然而，2014—2015年欧盟、美国等主要经济体因国际政治冲突对俄罗斯实施了严厉制裁，打击了俄罗斯的能源出口，进而引发卢布贬值、资本外流与经济衰退，使其于2015年跌落回中高收入国家行列。
中国金融安全“新”形势
近年来，中国经济所面临的金融安全形势也发生了新的变化。第一，防范金融风险的体制机制更加健全。地方政府举债更加规范，影子银行风险得到有效控制，委托贷款与信托贷款存量从2017年底的22.5万亿元下降至2020年底的17.4万亿元，占社会融资存量的比例从10.9%下降至6.1%。房地产行业的信贷占用稳步下降。银行不良资产处置力度加大，2017—2020年的处置金额为8.8万亿元，超过此前12年的总和。实际运营的P2P（点对点网络借款）机构已经清零，互联网金融发展进一步规范化。
然而，当前防范化解金融风险的任务依然繁重，处理好稳增长与防风险的关系仍面临不少新情况、新问题。中国经济宏观杠杆率在2017—2019年由快速增长转入稳定，但受新冠肺炎疫情的影响，宏观杠杆率在2020年再次上升。根据国际清算银行的测算，2020年前三个季度，中国的非金融部门债务占GDP的比重提高了约26个百分点，其中非金融企业提高了13个百分点，家庭部门提高了5.6个百分点，广义政府部门提高了7.7个百分点（见图3）。随着新冠肺炎疫情逐步得到控制，经济回归常态，在保持宏观政策连续性的同时也应防止新一轮金融风险积聚。因此，应对国内金融风险积聚仍是维护金融安全的重要挑战。
图3 中国非金融部门债务占GDP的比重
注：Q表示季度。
第二，国际金融环境更加复杂。近年来，美联储、欧洲央行等国际主要储备货币发行国的货币当局通过量化宽松等工具向市场注入了大量流动性。在这一背景下，当前的国际经济金融环境呈现出三个主要特点。首先，国际主要无风险利率处于历史低位，特别是新冠肺炎疫情发生后主要经济体无风险利率进一步下跌，截至2021年3月伦敦同业拆借利率（6个月，美元）降至0.2%，是1963年以来的最低值。其次，各国债务激增。根据国际清算银行的测算，截至2020年第三季度，全球非金融部门债务占GDP的比重达277.7%，其中发达经济体为310.6%，新兴市场经济体为225.3%，均为过去20年的最高值（见图4）。最后，发达国家政策与风险的外溢性增强。随着全球经济、金融联系日趋紧密，并且“低利率、高债务”使投资者对金融脆弱性的担忧进一步加深，发达国家货币政策调整给新兴市场经济体的国际收支、汇率稳定都带来了更大的挑战。当发达国家进行量化宽松操作时，国际资金往往快速流入新兴市场经济体以赚取收益，带来本币升值、热钱流入的压力；而当发达国家货币政策收紧时，国际资金则快速回流以规避风险，给新兴市场经济体带来贬值与资本外流的压力。
资料来源：国际清算银行。
第三，金融制裁与长臂管辖风险突出。美国的金融制裁可以分为针对个人与私人部门银行的单点制裁、对国有大型金融机构的制裁、对中央银行的制裁以及对特定国家的紧急资产冻结四类，并可通过次级制裁手段对所有与被制裁机构和个人进行交易的第三国实体进行惩罚，从而达到将被制裁的个人、机构、国家封锁在美元金融体系之外的目的（郑联盛，2020），在中美博弈中，必须坚决维护中国金融安全，坚持底线思维，做好工作准备，及时阻断风险。
第四，数字金融的有效监管模式仍有待探索。近年来，数字经济已成为中国发展的新亮点，相关技术也在金融领域得到广泛应用，为提高融资效率、增强金融普惠性做出了贡献。同时，金融科技的发展也给维护金融安全带来了新的挑战。例如，比特币大幅波动可能引发资产泡沫，其匿名性则为反洗钱等违法行为提供了便利；一些金融科技企业通过向其他传统金融机构提供大数据信贷风险评估服务参与贷款业务，可能产生监管套利，带来潜在的系统性金融风险；各国针对数字经济、数字金融的治理缺乏有效合作框架，诸如数据跨境流动、央行数字货币联通交互、数据资产产权归属、用户隐私保护等问题都需要增强国际共识与协调机制。
实施金融安全“新”战略
在上述国内、国际经济金融环境的大背景下，实施金融安全战略、有效维护金融安全应做好以下三个方面的工作。
第一，进一步巩固防范重大金融风险攻坚战成果，防止“黑天鹅”与“灰犀牛”引发金融动荡。一方面，应继续保持宏观杠杆率的基本稳定，优化债务结构，稳妥化解地方政府隐性债务、房地产市场、影子银行资金等风险。另一方面，应进一步完善宏观审慎政策框架，增强逆周期调节能力，搞好跨周期调节，防范输入型风险，降低其他国家的政策调整对国内金融环境的负面影响。
第二，加强国际金融监管合作。积极参与国际金融治理体系建设，营造以人民币自由使用为基础的互利合作关系，提升贸易、投资人民币计价和结算的比重。对标高水平多边贸易投资协定，实施高标准的金融双向开放，推动金融市场会计、评估等基础性制度改革，逐步改变资本市场管道式、分布式开放模式，推进制度型开放，提高大宗商品定价话语权，牢牢掌握人民币利率、汇率定价权，加强对国际资本流动的审慎监管，健全金融市场外资进出的监测与预警机制。
第三，审慎监管金融科技。坚持金融科技服务实体经济和人民生活的宗旨，增强金融普惠性。坚持金融持牌经营，所有金融业务活动都要纳入监管。坚持风险为本、技术中性，把技术风险监管摆在更加突出的位置。坚持功能监管和行为监管，增强监管的协同性、有效性，切实保护消费者和投资者的合法权益。坚持金融科技创新必须在审慎监管的前提下进行，推进中国版“监管沙盒”机制建设，处理好创新和规范的关系。
《大国金融的使命：
金融服务新发展格局的实践路径》
《径山报告》课题组 著
中信出版集团 2022年5月
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作者简介
本书是中国金融四十人论坛（CF40）主办的《径山报告》项目2021年的研究成果，由综合报告和四个分报告组成。写作成员主要包括：肖钢、陆铭、丁志杰、徐奇渊、朱隽等（按章节顺序）。
肖钢，第十三届全国政协经济委员会委员，CF40资深研究员。曾任中国人民银行政策研究室副主任、主任，中国外汇交易中心总经理，中国人民银行计划资金司司长，中国人民银行行长助理、副行长。2004年至2013年任中国银行股份有限公司董事长，2013年至2016年任中国证券监督管理委员会主席、党委书记。中共十七大代表，中共第十七届中央候补委员、第十八届中央委员。
陆铭，上海交通大学安泰经济管理学院特聘教授、中国发展研究院执行院长、中国城市治理研究院研究员、上海国际金融与经济研究院研究员，CF40特邀成员。曾作为富布莱特学者工作于美国哈佛大学和国家经济研究局（NBER），作为兼职（客座）研究员受聘于复旦大学、新加坡管理大学、东北财经大学等国内外高校。曾担任世界银行和亚洲开发银行咨询专家。研究领域为中国经济、城乡和区域经济发展、劳动经济学。
丁志杰，国家外汇管理局外汇研究中心主任，CF40成员。经济学博士，博士生导师，国务院政府特殊津贴专家，兼任人民银行中国金融论坛成员、国务院参事室金融研究中心研究员，曾任对外经济贸易大学副校长。主要研究方向为国际金融和发展金融，在《管理世界》《金融研究》等高水平学术期刊发表论文100余篇，主持多项重大、重点课题。
徐奇渊，中国社科院世界经济与政治研究所研究员、副所长，CF40特邀研究员。主要研究领域为开放宏观经济和国际经济政策，重点研究内容包括中国宏观经济、中美经贸冲突和全球产业链重塑、中国金融开放和人民币国际化。博士学位论文被教育部和国务院学位委员会授予"全国优秀博士学位论文"称号，两次入选国家高层次人才特殊支持计划，曾获浦山政策研究奖。
朱隽，现任丝路基金有限责任公司董事长，CF40学术委员，曾任中国人民银行国际司司长。毕业于北京大学，获经济学学士、硕士学位。1993年加入中国人民银行，先后任职于政策研究室、办公厅和国际司。长期从事金融业开放、全球经济金融治理、国际金融合作与规则制定、国际经济金融研究等相关工作。2003年9月至2005年12月担任国际清算银行经济学家。
内容简介
《大国金融的使命：金融服务新发展格局的实践路径》是中国金融四十人论坛主办的《径山报告》项目2021年的研究成果，由一个综合报告和四个分报告组成。
本书从新发展格局下金融业的新使命和新挑战、金融服务城市群建设、打造全球人民币金融资产配置中心、推动人民币国际化、发挥人民币在“一带一路”建设中的作用等方面对金融更好服务双循环新发展格局展开研究并提出政策建议。
本书提出，在新的发展阶段，金融要服务新发展格局，就需要进一步健全现代金融体系，对内更多依靠我国超大规模市场优势，顺应经济发展客观规律，加快城市群、都市圈建设，进一步优化经济发展的空间布局，集聚更多的新增长极。对外要进一步扩大开放，加快人民币国际化，促进人民币跨境大循环，构建更高水平开放型经济新体制，通过扩大货币的自由使用和内外循环，服务实体经济实现高质量发展和高水平开放。
目 录
推荐序一 刘世锦
推荐序二 刘元春
01 新发展格局下金融业的新使命和新挑战
金融业的新使命与新挑战
金融服务城市群建设
打造全球人民币金融资产配置中心
推动人民币国际化的再思考
充分发挥人民币在“一带一路”建设中的作用
02 金融服务双循环背景下的城市群建设
新发展格局下城市群建设的意义和发展方向
中国城市群和都市圈发展的若干理论问题
当前城市群和都市圈建设面临的具体问题与挑战
新发展格局下金融服务城市群建设的政策建议
附录
03 打造全球人民币金融资产配置中心
打造全球人民币金融资产配置中心具有重要现实意义
打造全球人民币金融资产配置中心已经具备三大关键性基础
当前我国打造全球人民币金融资产配置中心的优势与机遇
当前我国打造全球人民币金融资产配置中心的困难与挑战
政策建议与配套措施
04 推动人民币国际化的再思考
新发展格局下人民币国际化成本收益的再思考
货币国际化难题
加强离岸与在岸市场互动融合推动人民币国际化
健康、可持续推动人民币国际化
05 充分发挥人民币在“一带一路”建设中的作用
新形势下“一带一路”建设亟须扩大人民币的使用
扩大人民币贸易计价结算
扩大人民币在投融资中的使用
在“一带一路”包容和可持续发展中扩大人民币的使用
参考文献
版面编辑：鲁西｜责任编辑：鲁西
视觉：李盼 浩然
监制：卜海森 李俊虎