社区灾害响应与恢复 | 社区应对气候变化

社区灾害响应和恢复

《社区韧性规划与建设：减少脆弱性和灾害指南》系列之二

文献：Masterson, J. H. ,  Peacock, W. G. ,  Zandt, S. ,  Grover, H. ,  Schwarz, L. F. , &  Jr, J. . (2014). Planning For Community Resilience. Island Press/Center for Resource Economics.

中长期的韧性建设是社区有效应对气候变化最强有力的工具，本书《社区韧性规划与建设：减少脆弱性和灾害指南》以美国的社区情况为案例，分析社区韧性提升、脆弱性和灾害风险减少的行动路径。本期推文关注社区减灾、备援和响应阶段的资源整合与行动方法。为建立社区的抗灾能力而采取的行动可以发生在灾害管理的四个阶段中的任何一个：减灾、灾难备援、灾害响应和恢复。

图3.1：灾难备援和灾害管理分为四个阶段。每个灾害阶段都有增加和支持各社区资本区域的机会，包括社会资本、经济资本、物质资本和人力资本。

灾害阶段

灾害的四个阶段如图3.1所示。这些阶段应该被理解为持续不断的行动循环一部分，无论是在同一灾害期间还是不同灾害之间。虽然应急管理人员通常专注于灾前准备和灾后即时响应，但城市规划者有潜力以显著减少暴露和提高恢复力的方式解决缓解和恢复问题。有趣的是，每个灾害阶段都有增加和支持各社区资本区域的机会。从某种意义上说，这四个资本区域几乎可以应用于每一个社区项目、计划、活动和尝试。让我们简要地检查一下每个灾害阶段，以便更好地了解所涉及的行动类型、利益相关者和社区资源。

表3.3介绍了重要的灾害响应活动，以及社区可以利用的一些潜在行动者、利益相关者和资源，以响应活动。

在进行准备和响应计划时，一个关键因素是不要将其视为最终产品。Lindell、Prater和Perry指出，准备和相应计划必须被视为一个过程，“一个连续的分析、计划制定的过程，以及通过培训、演练、练习和评论获得个人和团队绩效技能的过程。”

1.灾难恢复

灾难恢复包括修复、重建和重新规划受损财产以及恢复中断的社区社会惯例和经济活动所采取的行动。Peacock和同事们将社区恢复定义为一个过程，在这个过程中，组成社区的团体和组织试图重建社会网络，以执行日常生活的常规。灾难恢复活动通常在灾难影响稳定后开始，并持续到社区恢复正常活动。

鉴于由许多不同类型的团体和组织组成的人类社区的性质，恢复基本上是一个多层面的过程，在许多不同的地点以不同的时间和速度进行。一些家庭和其他家庭可能仍在积极应对经济复苏。此外，还可能有许多与公共和私人基础设施相关的恢复和重建活动，涉及从电力、水和污水网络到交通和通信网络的一切。所需的资源来自各种渠道，包括储蓄、保险和各种形式的赠款，仅举几例。

灾难文献根据时间范围将灾难恢复分为两个阶段：

1

短期恢复（救济和复原）

    a.恢复进入受影响地区的通道

    b.重建经济活动（商业和工业）

    c.为受害者提供临时住房、衣物和食物

    d.恢复关键基础设施，如生命线（水、电和下水道）

    e.恢复基本的政府或社区服务

2

长期恢复（重建）

    a.重建住房

    b.重建主要结构（如建筑物、道路、桥梁和水坝）

    c.振兴经济体系表

表3.4列出了重要的灾难恢复活动、参与者、利益相关者以及资源。

虽然短期恢复更多的是应急管理的一种功能，但通过重建实现的长期恢复并非如此。美国的长期复苏主要取决于私人市场，尤其是在住房复苏方面。联邦政府没有发挥积极作用，直到最近，恢复能力非常有限（见框注3.1）。尽管地方投资可能会解决基础设施重建问题，但个人住房单元和企业的恢复仍由市场决定，尽管联邦和州政策可能会补充私人保险和慈善等个人资源。允许市场管理复苏强烈表明，复苏的目标是恢复先前存在的状况，换句话说，让事情恢复原状。向房主和企业主支付的保险金仅涵盖房屋或企业原有条件的更换，通常不允许进行改进，包括可能降低物理脆弱性的改进，如标高、屋脊和加固墙。也许更重要的是，基于市场的复苏情景通常会加剧或加剧先前存在的社会不平等。灾难文献中最持久的发现之一是，低收入家庭、种族和少数民族更容易遭受损害，而且恢复得更慢。由于缺乏保险或投保不足、储蓄较少，以及通常用于恢复和重建的资源较少，恢复时间较慢。因此，社区和社区的人口结构、住房存量和商业构成可能会发生变化。

1972年香港秀茂坪发生严重的山泥倾泻灾害。

图源：香港特别行政区政府

灾后恢复期是变革的机会之窗。利益相关者通常更愿意进行社区改善，从而提高恢复力，从而更积极地参与和支持此类举措。此外，通常至少有暂时的资金流入，可以用来如果项目准备就绪，则实施项目（“准备就绪”）。问题是，很难预测窗户会开多宽，会开多长时间。制定了强有力计划（尤其是全面计划）的社区在灾难发生后能够更快、果断地采取行动，实施积极的变革。全面的计划在灾后时期至关重要，因为它们指导决策。在灾后情况下，必须迅速做出决定，通常没有足够的时间收集证据或进行适当的规划。社区通常无法获得的资源突然可用，机会（和威胁）出现，需要立即采取行动。制定全面的计划，解决以下问题：在灾难发生之前，这些担忧通过指导有证据支持并得到社区同意的决策，使机会最大化，威胁最小化成为可能。

框注3.1。当灾难发生时，联邦政府和国家灾难恢复框架（NDRF）使用国家灾难恢复框架（NDRF）支持灾难恢复。它于2011年9月首次开发，将与国家灾害应对框架配套使用。NDRF为州、部落和地方司法机构提供指导和支持。它设立了联邦灾难恢复协调员、州或部落灾难恢复协调员、当地灾难恢复经理和恢复支持职能部门（RSFs）。RSFs包括恢复规划和能力建设；经济、卫生和社会服务；住房基础设施系统；以及自然和文化资源。这些RSF不同于国家灾害响应框架中的应急支持功能（ESFs）。ESFs的时间框架发生在灾难发生后的几天到几周内，而RSFs可能与ESFs重叠，但它们的时间框架是灾难发生后的几个月到几年。NDRF的可扩展性和适应性取决于灾难本身。

2.灾害响应模型

社区抵御、吸收和恢复灾害的能力取决于该社区在每个灾害阶段采取行动以减轻、预测、保护、响应、转移和恢复的能力。

图3.2中所示的灾害影响模型是一种启发性工具，可帮助我们描绘和理解社区特征如何为灾害如何影响社区以及在灾害的不同阶段可以采取哪些行动来最大限度地减少影响和加快恢复奠定基础。该模型阐明了考虑与缓解、准备、响应和恢复相关的规划、政策和行动对于解决危害的物理和社会影响，以及同样重要的解决恢复结果的重要性。

通过灾害影响模型（DIM）的中心，我们可以看到灾害的直接影响：物理和社会影响。

图3.2灾害影响模型提供了对灾后物理和社会影响的各种影响的洞察。（修改自Lindell, Prater, and Perry的《应急管理导论》，2007年）

1

物理影响是我们最熟悉的，非常明显可以在媒体上看到的。其中可能包括人员伤亡，以及主要因为风、洪水、不稳定结构等造成的伤害和疾病，以及次要影响，如暴露于霉菌、空气污染或水质受损等造成的影响。物理影响还包括财产破坏和损失，包括建筑物损失，以及建筑物内部（家具、设备和用品）、车辆、动物和作物。社区基础设施的损失，包括道路、供水或下水道设施、电力和电信中断以及交通系统中断都是物理影响。除了这些影响，还可能对环境造成损害，例如可能导致栖息地丧失、湿地丧失或侵蚀。

2

社会影响通常不那么明显，但可能对社区造成同样的损害。社会影响可能包括人口的变化，如暂时流离失所、长期流离失所，甚至人口流失。例如，在卡特里娜飓风中，由于房屋遭到严重破坏，100多万人流离失所。个人和家庭也可能经历心理影响，如创伤后应激障碍、焦虑、抑郁、药物滥用或其他心理健康问题。经历过卡特里娜飓风创伤的儿童难以适应新学校，据报道他们有更多的焦虑、抑郁和学业困难。政治影响通常包括领导层的更迭或地方领导层的丧失，在极端情况下还可能包括不稳定和暴力。最后，社会影响包括经济影响，包括商业损失或变化、某些商品和服务的中断、市场不稳定以及社区经济结构的整体变化。卡特里娜飓风过后，对建筑包括对企业的破坏，以及直到目前为止的经济增长缓慢的影响。然而，值得注意的是，其中发生的一些变化可能是积极的。

灾害规划的目标就是减少这些物理和社会影响。灾后恢复力强的社区的物理及社会影响较小。事实上，灾难不一定会造成这些物理和社会影响，而相反，是人们和社区造成了灾难的严重程度，或造成的物理和社会影响的严重程度。

香港物业在台风来袭之际为挡风门窗粘贴胶纸。

图源：南华早报

在图3.3中，我们看到了左侧关于危险暴露、物理脆弱性和社会脆弱性的社区特征。

图3.3社区特征改变了灾难后发生的物理和社会影响的性质和程度。（修改自Lindell, Prater, and Perry的《应急管理导论》，2007年）

1

危险暴露是指社区经历特定类型自然灾害的可能性，如洪水、飓风、火灾或干旱。它通常用概率表示。

2

物理脆弱性是指社区的发展程度，包括结构、基础设施（如道路、水、下水道）和关键设施，如医院、消防局、学校或警察局，这些设施在位置和强度或质量上容易受到危害。无论这些结构是否被抬高，它们的建筑规范以及它们的年龄都可能是身体脆弱性的重要决定因素。

3

社会脆弱性是指社区人口在预测、准备、应对和从灾难中恢复的能力方面的差异。社会脆弱性考虑人口因素，包括年龄、种族或民族、收入、教育、家庭构成和其他特征。

必须认识到，社区的三个方面是相互影响的。危险不会变成灾难，除非它与建筑和社会环境相互作用。事实上，如果森林中发生火灾或河流淹没山谷，而没有人受到影响，通常不会被称为灾难。通常情况下，这些只被认为是自然过程。尽管人类可能会造成生态灾难，如石油泄漏，但这些灾难仍然对环境和社区产生广泛影响。生态灾害代表着社会和生态系统之间的相互作用。同样，家庭可以增加或减少他们的物理脆弱性。如果一个社区的居民居住在结构良好的高架结构中，那么他们很少或甚至不会受到浪涌事件的破坏。因此，这三个要素之间的重叠代表了干预的成熟领域。这些重叠可以最小化甚至消除的程度代表着风险的降低和恢复力的提高。

图3.4灾害影响模型的社区特征是相互作用的组成部分。当一个社区暴露于危险、身体脆弱和社会脆弱时，它被认为是风险和脆弱性的热点，最终会受到更大程度的身体和社会影响。

社区的物质构成—设施和基础设施的位置和质量—以及社区的人口统计在很大程度上是可知的，社区规划者经常使用这些信息。不幸的是，在今天的风险规划中，它们常常被忽视。应急管理人员和社区规划者的协调与合作至关重要。当涉及缓解和恢复规划以及其他应急管理干预时，这些特征必须成为弹性规划的基础。事实上，它们是所有全面社区恢复力规划的事实基础。风险规划必须基于对这些先前存在的社区特征的理解和评估。每一个特征都会影响其他特征，并有可能使损害和损失增加或减少。在三者结合的领域，预计损失最大，恢复范围最广。

该模型还承认一些将影响物理和社会影响的性质的其他重要因素。最上面一行的方框表示影响结果的特定事件条件。如图3.5所示，由危害特征框表示的是危害或灾害因素本身的特征，这当然是确定物理影响的关键因素。地震、洪水、龙卷风、野火和飓风等自然灾害有许多独特的特征，对社区构成特殊威胁。这些特征根据预警的长度、影响的大小、影响的地理范围、影响的持续时间和发病速度而变化。一些灾害（如飓风）可能会有很长的准备时间，在考虑到现代预测技术的情况下，有可能留出包括疏散在内的所有类型应急准备的时间。其他灾害，如地震，基本上不会发出警告，因此不允许进行应急准备。还有一些灾害，如干旱或海平面上升，几乎是不可察觉的，它们会在很长一段时间内变得越来越糟糕，有时人们很难意识到认识到日益迫近的环境威胁。这些危险的性质也各不相同，这意味着它们对生命和财产的威胁可能大不相同。

图3.5灾害影响模型。灾害特征是理解灾害影响的关键。（修改自林德尔、普拉特和佩里的《应急管理导论》，2007年。）

许多人开始相信，灾难本身造成了我们所看到的物理和社会影响，而事实上，他们描述的是灾害特征。这种理解源于一种观点，即灾难是一种单一的事件，它会迅速发生，或者只发生一小段时间——“天灾（acts of God）”。我们现在明白，灾难是更长期问题的一部分。当我们看到灾难性的影响时，很容易得出前一个结论。这种落后的观念甚至渗透到我们对灾难事件的语言和描述中。例如，我们说卡特里娜飓风造成了数百亿美元的损失，造成1800多人死亡。我们将2012年的飓风桑迪（Sandy）描述为造成数十亿美元的损失，包括数千所房屋，并导致数百万人断电。这些物理影响不仅仅是灾难因素本身造成的。它们是人类住区向高风险地区扩张的结果，使越来越多的人和财产暴露在这些风险的影响之下。

DIM上的其他特定事件条件包括应急响应和恢复。如前所述，这些组成部分指的是通常不可预测的灾害情况。应急响应通常属于救援行动人员的职责范围。这些未预料到的情况可能导致反应速度缓慢，或导致救援行动困难。例如，响应计划中指出的在灾难期间提供所需医疗服务和大规模护理的医院倒塌或毁坏，肯定会导致临时应急响应，并可能由于缺乏适当的医疗护理而增加物理影响。应急恢复可能不会影响我们看到的物理影响，但会产生社会影响。由于许多司法管辖区没有恢复计划，我们经常看到对应急恢复的依赖增加。流离失所的大滞后时间，或收到重建房屋的保险索赔或建筑许可证的缓慢速度，必然会造成心理、政治或社会影响。

缓解、应对准备和恢复规划是三项重要的前期规划和实施活动，这些活动在减少物理和社会影响或灾害特征方面发挥着关键作用。实施行动、实践和政策的危害缓解计划可能会影响危害特征。理想情况下，如果减灾计划通过限制关键设施、生命线和其他结构以及社会弱势群体来减少社会和生态系统遭受危害的风险，那么应急管理人员的负担就会减轻，因为受到危害的人和财产会减少。此外，由于受影响的人数减少，恢复过程将得到缓解。

恢复计划是DIM中的最终输入。正如你所见，恢复计划影响长期社会影响的大小。恢复计划应为灾后社区重建提供指导，以减少滞后时间并抓住前面提到的机会之窗。恢复计划应解决本章前面讨论的许多灾难恢复问题。不幸的是，社区中通常不存在恢复计划，当它们与减灾计划一起存在时，它们实际上可能与其他社区规划相冲突，例如综合计划、土地使用计划、经济发展计划和资本投资计划。

本文由郝一丹和郑欢翻译编辑，郝一丹目前在读北京师范大学碳汇测算领域硕士；郑欢毕业于德国弗莱堡大学全球研究硕士和澳洲国立大学环境研究和社会学学士，目前从事韧性城市建设和气候适应领域工作。

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