会刊｜袁振国：教育质量的国家观念

袁振国，中国教育学会副会长，华东师范大学教育部主任

怎么理解教育质量，怎么提高教育质量，从学生、教师、学校、地区、国家的不同层面有不同的理解和策略。从国家战略层面上来说，影响和决定教育质量的有五个关键因素：确保数量是提高教育质量的基础，合理的结构是教育质量的骨架，教育公平是教育质量的有机组成部分，优秀的教师是提高教育质量的关键，教育创新是提高教育质量的核心。

“提高教育质量”是《中国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》对教育工作的总要求，“十三五”期间是着力提高质量、进入教育强国行列的一个重要时间节点。以提高教育质量为主线，是我国教育发展到一个新的发展阶段的历史要求。

改革开放以来，中央关于教育工作有几个最重要的历史性文件，如《中共中央关于教育体制改革的决定》(1985)、《中国教育改革和发展纲要》(1993)和《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》(2010)，在这三个文件中，“质量”一词出现的频率分别是4次、20次、51次，这很典型地反映了教育质量在我国教育发展过程中的地位变化。

目前，我国教育正处在从教育大国向教育强国加快发展的重要时期，面对世界格局更加复杂、国际竞争日益激烈、创新驱动成为核心动力的新时期，以提高质量为统领实现教育更好发展，可谓适逢所需、适逢其时。

教育质量的含义很丰富，从不同角度可以有不同的阐释。什么叫教育质量，怎么提高教育质量？从学生、教师、学校、地区、国家的不同层面考虑有不同的回答和侧重，自然对提高教育质量也有不同的任务和策略。

但教育质量的核心终归还是人才培养质量。

衡量人才培养质量的根本标准有两个：一是看能否适应经济社会发展的需要，既满足社会当下对人才数量和规格的需求，又为未来发展做好必要的人才储备；二是看能否适应人的发展需要，既能保证对公民基本素质的培养，又能提供个性化的发展空间。而从国家战略层面上来说，影响和决定教育质量的有五个关键因素，提高教育质量首先要通过深化改革使这五个因素不断改善。

确保数量是提高教育质量的基础

有数量不一定有质量，没有数量一定没有质量。

改革开放30多年来，数量的快速增长是我国教育发展最大的特点和成就。改革开放30多年来，我国全面实现了免费9年义务教育，高中入学率从20%提高到87%，高等教育毛入学率从3%提高到40%。正是由于教育事业的快速发展，我国才实现了从人口大国向人力资源大国的转变，现在我们有世界上最大的教育规模，有最多数量的高校在校生。

但是我国教育数量发展的任务并没有完成，除了各级各类教育入学率、完成率、合格率、优秀率的逐步提升外，其中特别值得一提的是，与全体国民素质相关的义务教育年限已经到了适当延长的时候。义务教育是现代国民教育的基础和起点，是一个国家文明发展水平的重要标志。义务教育的普及年限在很大程度上决定着国民素质和人力资源水平的高低。纵观世界发展的历史，发达国家无不把普及义务教育作为国民素质不断提升和经济持续增长的重要动力。

目前，世界义务教育平均年限为9.24年，我国9年义务教育年限低于世界平均水平，更低于同属中高收入国家9.5年的平均水平。通过对成功跨越中等收入陷阱的国家的历史进行分析发现，具有较高的义务教育年限是成功跨越国家的共同特征。我国正处于成功跨越中等收入陷阱的关键时期，适时延长我国义务教育年限十分必要。

综合我国教育社会发展水平和阶段性特征，借鉴国际经验，建议将义务教育年限延长到10年，向下即学前教育延伸一年。如果分阶段实施的话，可以考虑从农村、边远地区开始逐步推进，以利于缩小差距，充分发挥教育平衡器的作用，促进全社会公平，助力全面建成小康社会。

合理的结构是教育质量的骨架

结构是整体各部分的衔接和组合，有什么样的结构就有什么样的功能。

教育结构即各级各类教育之间的衔接和布局，它决定着人才培养种类的数量和规格。教育结构有类型结构、层次结构、布局结构、学科结构、专业结构等。从整体结构来看，数量并不是越多越好，即使高层次教育也不是越多越好。例如，韩国2012年的高等教育入学率已经达到84%，却出现了毕业生大量失业，同时技术工人严重缺乏的矛盾。为了化解这一矛盾，韩国决定将高等教育入学率下调到73%。所以比例恰当、“适合”经济社会发展需要的教育量才刚好。

基础教育与高等教育、普通教育与职业教育、职前教育与职后教育、公办教育与民办教育的合理布局是优化教育结构最基本的内容。进入21世纪以来，基础教育阶段着力推进义务教育的均衡发展、高中教育的特色发展，高等教育阶段以一流大学、一流学科的双一流建设为抓手，大力提高高等教育质量，基础教育与高等教育相互衔接，得到了平衡推进。

各级政府对职业教育和继续教育给予了更高重视，职业教育与普通教育、学校教育与继续教育的差距有所缩小，民办教育也不断发展。但相对于普通教育，职业教育依然处于明显弱势；相对于职前教育，职后教育严重不足；相对于公办教育，民办教育发展环境不利，十三五期间有很大的调整空间。

职业教育的重要性已越来越成为政府和社会的共识，但职业教育总体上仍然处于政府热、民间冷的状态。从理论上讲，职业教育和普通教育只是类型不同，而非等级之分，但事实上职业教育仍然存在二流教育的嫌疑。尽管近十年来职业教育经费大幅增加，高中阶段职业教育和普通教育的生均经费已经相差不大，但由于欠账太多，标准不同，不利于职业教育发展的政策限制远未全部消除，职业教育离受人尊敬、成为人们志愿选择的目标还非常遥远。在高等职业教育阶段，差距更大，调整政策，制订职业教育的办学标准，增加财政投入，降低收费标准十分迫切。

职后教育在很大意义上尚未纳入国民教育体系，所以在通常情况下我们说到教育，基本上讲的都是职前教育。随着知识社会、智能社会的日益逼近，从事知识经济人群的日益扩大，职后再教育的意义将越来越凸显。经济合作与发展组织（OECD）的一份研究报告告诉我们，经济危机过程中，年轻人就业率普遍下降，员工收入普遍降低，但高技能工人的收入反而提升，就业反而供不应求。

他们的研究表明，在经济、科技、人口等多种因素中，一个国家的核心竞争力最重要的不是其他，而在于在职人员的劳动技能和在职人员新劳动技能的培训水平。劳动技能能不能发展，在职人员能不能掌握新的劳动技能，是一个国家的核心竞争力。与其重要性相比，我国对职后教育的重视就太不成比例了，在职教育尚缺乏明确的法律规定，在教育系统中尚处于边缘化的状态，经费、人员、主管责任等还都非常模糊，在财政预算中甚至还没有明确的科目。

民办教育与公办教育的比重发生了复杂的变化，在“促进发展”和“加强管理”的博弈上，“促进”不足，“管理”有余，存在“国进民退”的现象。1995—2005年的十年间，通过办学体制、筹资体制的改革，我国教育经费大幅度增长并实现了来源渠道的多元化：全社会教育总投入占GDP的比例从3.09%增长到4.55%，提升了1.46个百分点；其中财政性投入贡献了0.47个百分点，非财政性投入贡献了0.99个百分点。

而2005—2014年的九年间，国家加强了对各级教育的经费保障力度，政府投入大幅增长，非财政性多渠道教育经费投入贡献度却不断下滑：全社会教育总投入占GDP的比例由4.55%增长为5.15%，财政性投入贡献了1.36个百分点，非财政性投入却下降了0.76个百分点。根据国际经验，随着经济发展和居民收入水平的提高，物质消费占居民总消费的相对比重逐步下降，非物质的教育卫生消费比重逐步上升。

据中国统计年鉴资料，2013年我国城镇居民的恩格尔系数比2000年下降了4.4个百分点，农村居民的恩格尔系数下降了将近12个百分点，可是，我国近十年来居民消费的结构呈相反趋势：2000—2013年间，我国城乡居民的医疗保健、交通与通信、衣着等方面的消费支出占比呈现不同的上升趋势，但教育消费支出所占比例不但没有上升，城市反从7.3%下降为4.7%，农村由10.5%下降为5%左右。

改善服务，提供选择，拉动消费，是一举多得的事，当前还是要把鼓励、支持作为促进民办教育政策的重点。把中央“十三五”建议中要求的“支持和规范民办教育发展，鼓励社会力量和民间资本提供多样化教育服务”落到实处。在考虑民办教育营利性与非营利性分类管理的时候，要把有利于民办教育发展放在重要位置，在条件成熟时候稳步推进。

教育公平是教育质量的有机组成部分

教育公平是社会公平在教育领域的体现和重要内容。

一个国家的教育质量是全体国民的质量，而不是部分人更不是少数人的质量，没有质量的公平是低质量的公平，没有公平的质量是少数人的质量，实际上公平和质量是一枚金币的两面，相互依存、相辅相成。教育公平是一个不断努力无限接近的目标，在历史的进程中分为梯度推进的四个阶段：机会公平、条件公平、过程公平和结果公平。

机会公平的本质是学校向每个人开门——有教无类；条件公平的本质是办好每一所学校——均衡发展；过程公平的本质是平等地对待每个学生——一视同仁；结果公平的本质是为每个学生提供适合的教育——因材施教。这四个阶段相互关联、相互促进、相辅相成。

“有教无类”是2500年前孔夫子提出来的教育主张，《中华人民共和国教育法》规定：“公民不分民族、种族、性别、职业、财产状况、宗教信仰等，依法享有平等的受教育机会。”但要完全做到这一点，需要艰苦的努力和斗争。

能不能上学是前提，是教育公平的起点，进不了学校的大门，什么机会、福利都无从谈起。但有学上与上什么学差别很大，同样是9年义务教育，在不同地方、不同的学校可能有着完全不同的办学水平。

中国在促进教育公平方面作出了巨大的努力。但是，中小学的择校现象仍然普遍，反映了学校办学条件之间不容忽视的差距。不同的学校受到的教育不同，在同一校园内甚至坐在一个教室里也未见得就能享受同样的教育。

从政府责任的角度说，促进教育公平的主要措施是合理配置公共教育资源，缩小城乡、区域、学校之间的差距，创造条件公平的环境。但是，对每个具体的学生来说，学校内、班级内的不公平对个体发展的影响更大、更直接，后果更严重。

怎样把保障每个公民平等接受教育的权利，这样一个现代教育的基本理念落到实处；怎样确保平等对待每个学生，保障每个学生得到平等的学习机会和发展机会，这是过程公平的问题，需要更细心的维护，需要教育观念和教师素质的更大进步。

说到结果公平，并不是让所有的人得到同样的成绩，获得同样的结果，这是不可能的，也是不应该的，教育公平并不是大家一样，更不是把高水平拉到低水平。所谓教育结果公平是指为每个人提供适合的教育，即因材施教，使每个人尽可能得到最好的发展，使不同家庭背景的学生受到同样的教育，缩小社会差距的影响，阻断贫困的代际传递。

要强调的是，在上述的四个阶段中，都有一个正义公平的问题，即特殊人群受到特殊对待，教育资源向弱势人群适当倾斜。“十二五”期间各级政府采取一揽子计划多管齐下，教育公平迈出了重大步伐，义务教育均衡发展水平明显提高，城乡、区域、校际差距不断缩小，弱势群体，如家庭经济困难学生、农民工子女和残障儿童等得到更多关爱。

相比较而言，农民工子女公平接受教育问题难度大、进展慢且政策力度小。近千万农民工子女的免费义务教育尚未得到应有保障。特别是人口流入重点城市，受教师编制、学校用地、经费总量的限制，与当地教育水平反差很大。农民向城市转移，农民转为市民是大势所趋，我们一定要明白，今天的农民工子女就是明天的市民，他们的素质和心态决定着未来市民的素质和对社会的态度。需要综合各方面的力量，从社会协调发展的高度下决心解决。

优秀的教师是提高教育质量的关键

教育质量归根结底取决于教师质量，教师队伍中优秀人才能否进得来、留得住、有发展，对教育质量具有关键意义。

培养和聚集一流教育人才，不仅是发展教育、加快教育强国建设的需要，也是提高各级各类人才质量、建设人才强国的需要。

但一个不容乐观的现象是，教师收入在我国19大行业中一直徘徊在10或11名之间，由于教师工作负担重、时间长、压力大，教师职业的荣誉感和吸引力有所下降，报考师范专业的生源录取分数，近10年来逐渐下降，特别是农村教师生活环境改善明显滞后，农村教师老龄化严重、结构失调，制约了教育质量的提高。

进一步采取有力措施提高教师待遇、改善教师工作和生活环境，保持教师对中等水平之上高级人才的吸引力，关系着国家的未来。华为的总裁任正非讲了一句铿锵有力的话：用最优秀的人才培养更优秀的人才，这就是我们的目标。

一是大力提高教师队伍整体素质。我国有1500万大中小学校教师，他们是人才培养的主要依靠。近20年来，我国教师队伍整体学历水平提升了一个层次，中学教师实现了本科化，小学教师也有相当比例达到了本科水平。但面对社会发展千变万化，创新经济、信息化、国际一体化进程深入推进，知识不断更新的形势，加强教师的继续教育和岗位进修，不断提高学历的“保鲜度”，才能不断提高教师队伍的整体素质。

二是吸引优秀人才进入教师队伍。吸引优秀人才是教师队伍可持续发展的保证。20世纪90年代以来，我国教师收入水平不断提高，生活和工作条件不断改善，但我国教师收入在17个大类职业中的收入仍然处在中等偏下水平，由于教师工作的压力不断加大，教师职业的吸引力有所下降，贫困地区教师吸引力更加不足。为此，在全社会进一步营造尊师重教的氛围，提高教师工资和福利待遇，特别是继续改善贫困地区教师的待遇和条件，保持教师队伍建设的后劲，应该在“十三五”期间作为教育领域的“重大人才工程”予以实施。

三是促进教育家队伍壮大成长。教育家办学是提高办学水平和育人水平的内在要求。现在我们已经到了群体教育家诞生的时代：教育信息化、终身化、国际化已基本实现，具备先进教育理念、把握教育规律、富有创新意识、形成独特风格的优秀教师和优秀校长成批涌现。从农业社会到工业社会，从工业社会到知识社会，从纸质信息到网络信息，教育已经从社会边缘走向社会中心，我们需要更新观念，改进评价和激励机制，为群体教育家的诞生创造更好的制度环境和文化氛围。

四是激励优秀教育人才向中西部和艰苦边远地区流动。经济的落后是暂时的，文化的落后、教育的落后才是更严重的落后。进入21世纪以来，国家加大了对中西部和边远贫困地区支持的力度，但由于历史的原因，这些地区的优秀教师仍然不断向发达地区倒流，人才流失是这些地区发展的最大障碍。为此，要以更大的力度支持农村，东部反哺西部，以多种灵活有效的机制吸引优秀教育人才到西部和农村去，加快边远贫困地区教育发展的速度，保障小康社会的全面实现。

教育创新是提高教育质量的核心

当今世界，知识经济方兴未艾，逐渐成为世界主导经济；经济全球化深入推进，国际竞争日益加剧；信息网络化全面普及，知识和技术不断推陈出新，中国正处于转型升级的关键时期。创新是引领发展的第一动力。国家“十三五”规划要求“必须把创新摆在国家发展全局的核心位置”，创新人才是关键，教育是基础。但创新能力不足和创新人才培养乏力正是我们最大的软肋，可以说是我们的“阿喀琉斯之踵”。

2009年和2011年上海两次参加了经济合作与发展组织（OECD）实施的国际学生学业能力测试项目（PISA），取得了令人瞩目的成绩，数学、科学、阅读三个领域的得分均名列世界第一，受到世界高度关注；但同时我国学生的学习时间最长和解决问题、想象力得分偏低也同样令人印象深刻。

恢复高考制度以来全国各省共产生了3600多名“状元”，按照我们的评价和选拔标准，这些都是最优秀的人才，经过大学和研究生教育进入社会以后，取得骄人业绩在情理之中。但事实情况完全不符合人们的预期，在各行各业的杰出人才当中至今还没有当年“状元”的身影。学生问题意识低，综合解决问题的能力低，动手能力弱，想象力不丰富，创新精神和创新勇气不足，“高分低能”成为我国特有的一种现象。

这其中既有宏观原因也有微观的原因。从宏观上看，计划性太强、行政色彩依然很重，单一标准、指标考核、评估排名，人为把学校分等分级，学校自主性和主动性得不到很好发挥；从微观上看，接受式教育，标准化答案，以教定学，分数崇拜，基层、学校、教师、学生活力不足。

国际《科学》杂志最近几年有多篇文章涉及对创新条件的研究。通过大量数据分析发现，创新有三个最重要的条件：一是宽松自由的环境，二是学科之间交叉迁移，三是创新人员长期专注于一个领域。营造自由宽松的环境，鼓励求异思维，鼓励多样性，是创新的基本保障。

深化教育领域综合改革，一是要进一步简政放权，给予教育和研究机构以及个人更大人事、经费和国际交流的自主权，制订负面清单，减少关键性审批项目，淡化项目驱动机制，以释放出澎湃的创造力；克服“第一”和唯一的思维方法，尊重不同的思想、观念和表达方式，营造多元文化氛围。唯一标准即使是最好的标准也一定逐渐会走向落后和衰败，只有多种标准、多元发展才会有勃勃生机。

二是要大力鼓励科研向商业的转化，让研究走向市场，在市场上接受挑战，在市场中成长。现在太多的成果、人才、项目、奖励项目，看上去评审程序很规范，实质上都是自我论证、自我循环，社会效益得不到体现；要淡化学科评审，淡化各种各样的排名、评比、检查，让教学和研究人员能够安心并持续地专注于教学和科研工作。

三是要鼓励学科交叉、知识迁移，淡化专业分类，鼓励新兴学科、综合学科发展，避免新兴学科、交叉学科、综合学科在规范性的评比中处于失败的境地；在课程、教学、评价、管理上以综合化为导向，进行系统改革创新。

四是要改革考试选拔制度，鼓励地方和学校探索，不是上收权力，而是下放权力，多种尺度，多元发展，促进各类人才健康成长。

（来源：《中国教育学刊》2016年第九期）

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