海域管理▏在海洋问题上 中国是“弱势群体”

中国有14000公里的海岸线，还有4000公里的岛屿线，加起来18000公里长，位居世界第十。但仔细察看，我们的200海里专属经济区一延伸出去就和邻国重叠，往大洋延伸出去的外大陆架则基本没有。南海仅有少量，也和邻国的大陆架高度重叠——这使得中国仿佛一个巨人，却无法伸展手脚，而我们却有13亿人等待着食物、能源、安全、休闲、发展的提供和保障。

海洋中第一重大的渔业利益

在不破坏平衡的条件下，海洋每年可向人类提供30亿吨水产品，以全球63亿人口计算，平均每人每年可以得到436公斤，平均每月39公斤。单单从蛋白质的产量来看，海洋能生产蛋白质4亿吨，是人类对蛋白质需求的7倍，所以海洋是人类重要和健康的食物来源。海洋中高蛋白鱼类的丰富和高价超过人们的想象，但全球80%的鱼类已被过度捕捞。2008年公布的《中国海洋发展报告》中提到，长期过度捕捞导致我国海洋渔业生态系统出现难以逆转的严重退化。日本人均每年差不多食用鱼产品58公斤，中国人均每年平均仅大约20公斤，勉强达到国际平均水平。虽然大陆架和专属经济区内具有商业捕获价值的鱼种很有限，但在公海里存有大量海洋哺乳类动物，以及其他多种高度洄游鱼种。此外也有一些非高度洄游的洄游鱼种，像鲻鱼（台湾称为乌鱼），每年冬天南游产籽，台湾渔民大量打捞乌鱼籽，晒干论两卖，和黄金一样贵。还有一些溯河产卵鱼种，如三文鱼和降河产卵鱼种，如鲈鳗。这些都是很有经济价值的海洋鱼类种群，是人们捕捞的主要对象。虽然中国是世界第一渔业大国，但远洋渔业的捕捞量只占7%左右，水产品总量的90%以上来自养殖。我们有100多家远洋渔业企业，年产值只有100多亿元，是非常弱的远洋渔业国家。要解决远洋捕捞产量低的现状，就必须面对国际海域的渔业执法。其中之一是国家管辖权的冲突，中国渔船包括台湾渔船在海外经常被查扣，经常被指责为IUU（Illegal，Unreported，Unregulated）渔业船。目前国际上有三个层级的渔业公约：1982年的《联合国海洋法公约》、1995年的《跨界高度洄游鱼类种群协定》，以及各个地区的区域性跨界鱼类种群协定或安排。这些公约中有一些非常严苛的规定，不利于中国对远洋渔船的管辖。比如，是我们一个主要大渔场，主要包含了“太平洋论坛”的16个岛国的附近水域。按照这一区域协定，对于涉嫌从事IUU渔业的船舶，一旦被查扣，船旗国的官员如果“三天”不到现场，管辖权就要“暂时让渡”给其他国家。如果船旗国事后处罚该船舶的程度不能令人满意，该区域内的其他国家就会抵制你的渔业产品和渔船。类似的规定使得我们发展远洋渔业愈发困难。面对种种困难，中国必须加快改善本身的远洋渔业管理。积极参与和影响国际渔业管理机构，并调整本身的渔业法令。对于目前各国重视的预警机制，需要早日计算出主要目标鱼种数量的“管理参考点”和“养护参考点”。当某个特殊鱼种的生存数量降低到管理参考点时，要设定配额和限定数量来捕捞，如降低到养护参考点，就要全面禁止捕捞以防止该鱼种的灭绝。计算这些数值，达到最合理利用量，需要科学家、渔业专家的努力。当然，对于远洋渔民的人身安全和被扣风险，也要多加照顾。加强两岸渔业的合作也不容忽视。台湾因为陆上资源匮乏，很早就发展出了较强的远洋捕捞技术与能力。例如，全球只有60多艘大型围网渔船，上面载有直升飞机和布网用的小艇，台湾就有42艘。如何连接两岸的远洋渔业，共同追求其中的利益，管理渔业，保护渔民有待两岸人民的努力。因为中国沿近海的商业捕获前景有限，休闲渔业以及相关的游艇事业已经成为当下沿近海渔业发展的新希望。很多欧美国家平均每15、16人甚至7、8个人，就拥有一艘游艇。中国在大陆约有几百艘，香港大约2万艘，台湾几百艘而已。发展休闲渔业和游艇活动能鼓励我们的年轻一代去享受海洋，去享受探险，享受操控船帆的乐趣，培养进取的精神，建立真正的海洋意识。

海洋环境保护与海岸带管理

水下文化遗产保护在中国是一个大课题。元朝曾两次东征日本，都因遇到台风，舰队沉入东海，但至今尚无有关的全面调查报告。台湾海峡已有非常详细的调查，其下至少有112艘沉船。现在中国有两部相关的法律：《文物保护法》和《水下文物管理条例》。这两部法律被美国伍兹霍尔海洋研究所的专家认为是世界上最先进的法律。中国法律对于位在所有水域里不同的位置、不同来源的沉船、沉物或人类遗址，都有详细的所有权、管辖权的规范，非常清楚且合理，远远超越2001年联合国教科文组织发起的《水下文化遗产保护公约》。2001年3月中国已经批准了2001年联合国教科文组织通过的《水下文化遗产保护公约》。中国作为水下文化遗产的大国，应及时、主动展开全球谈判，按照公约调整我们本身的法律，并把我们法律中的上述优点推介到其他国家，把全球海域中的中国文物都妥善保护起来。深海里的矿物资源非常丰富，除了石油天然气开发了一部分外，还遍布着多金属结核、富钴结壳、多金属硫化物、天然水化合物（冰晶甲烷）、磷肥、贵重金属等。太平洋尤其是南太平洋海底储量非常丰富，各种金属的含量足以支撑2000年4000年或6000年之用。在夏威夷东南方，中国拥有两块深海矿区。得到开采权的原因是我们和其他6个国家和地区是联合国承认的先驱者。目前，大家在深海矿区的开发利用上已投资大量资金和技术，在争夺矿资源的同时，中国需要率先拓展我们的国际合作，推动深海环境生态的保护。因为中国人口最多，任何环境问题和我们都息息相关。其中尤其要追求研发深海海底生态的最小扰动技术。中国人曾经在三亚会议上提出了这个概念，还应该在国际海床管理局继续推动，以避免某些贪图近利的国家因开采深海资源而造成对整个大洋环境的影响。对于我国沿近海海域最好是采取一种少开发、晚开发的策略；但对于东海和南海却不能过度推迟，因为邻国已经在开采，不做等于放弃了自己的权利。在和平竞争中，仍然有机会落实共同开发的理念。对南海来说，最重要的是中国人要主动规划合作开发区。现在都是西方学者在规划怎样开发南海。我相信，在未来的2、3年里，中国学者一定会用图形和文字，精确地将南海潜在开发的生物资源和非生物资源、共同合作开发资源的概念和界限表达出来。只有这样，才有助于相关国家解决南海的问题。当然，建人工平台、海洋风能发电场，也是我们必然要走的道路。中国是高耗能国家，一些北欧国家在专属经济区的海洋上已遍布风力发电机。我们还正在开始，亟需迎头赶上。在深海，火山喷发口温度极高，也有些地方温度极低，有些地方压力极大，可是许多生物还能蓬勃地生长。这些神奇的生物如此特殊。如果人类能破解其中的基因并延用，或许将来人类也可以吞一粒药丸，救火不怕烫，冰窟不怕冻。深海里有50万到1000万的物种，人类仍无法认识。陆地8000米高山，飞机可轻易飞越，但深海11000米深谷，人类至今无法到达。在陆地资源即将匮乏的今天，海洋提供了宝藏，但还无法轻松利用。在深海资源开发上，我国投入有限，2004年到2008年，美国一家私人基金会就投入1.3亿美元做研究，同期中国仅投入1000万人民币。近年来已有所增加，但力度似乎还不足。海洋还是一个丰富的药库。海参、牡蛎、海藻，很多物质都是抗癌的良药，只不过我们尚未很好利用。一些海绵状的生物提炼物能治疗糖尿病，珊瑚礁提炼物能治疗气喘、关节炎，某一种夏威夷的珊瑚礁里有一种剧毒，可用来攻克白血病、高血压；南海中一种软珊瑚能降血压、抗心率失常等等。所有这些资源都有待我们中国人去加紧争取、利用。

航运和国防战略的重要性不言而喻，不少海峡堪称是我国的生命线

——台湾海峡中间有专属经济区，任何船舶甚至飞机都被允许通过，因此在交通、航行、飞行管理上都存在重大问题，尤其是日本九大核电厂的核废料，秘密包装后送到英国和法国工厂做再提炼，往往偷偷通过台湾海峡运输出去，我们难以管理。核废料的运输以及船舶压仓水的排放以及垃圾，构成了对台湾海峡的威胁。——马六甲海峡更是一个重点，南段为领海海峡，中段和北段是专属经济区的部分，与印度洋海盗防治息息相关。全世界有三分之二的集装箱船经过。美国以和新加坡签订自由贸易协定来换取航道管理的便捷，日本用捐钱参与马六甲海峡的管理，我们如何参与？我们也应该参与国际合作，确保海上通道的安全。——对于南海四周的八个海峡以及东海、黄海以及连接邻国的众多海峡，通行权利一定要维护好，这是我们的生命线。——北方航线的开发更是一个新热点。由于北极升温，冰层融化，今年7月15日到11月3日，北极航线已经开通试航了。它改变了传统世界航线，不必穿过马六甲海峡、好望角前往欧洲，而是从东海出发，进入日本海、鄂霍次克海，再向北经白令海，穿越北冰洋。这条航线路程直接经济，有重要的战略意义，我们不可等闲视之，上海交通大学法学院最近已组建了一个新的平台进行研究。明年国际海事组织也将出台一个新的公约来确保北极航线的安全，首先不能让船触冰沉没，泄油污染海洋；其次不能违反沿海国家相关的专属经济区法律；第三要保护航道环境；并尊重冰封海域沿海国家对环境与资源享有的立法权等。——对于群岛水道的通行权我们必须研究和追踪。台湾在东沙和黄岩岛划了基线。大陆在西沙群岛也划了基线。按照公约我国的这些水域不能称为群岛水域，但我们可以力促非群岛国家的群岛水域合法化，这样才能允许外国的船舶享有航行权利，对其他邻国有利，对中国而言则是一种退让的姿态，有利解决南海纠纷。实际上非群岛国家而有必要主张群岛水域的，还有瑞典、西班牙、厄瓜多尔等国。——关于我国商船、渔船都经常在海外面对不当的武力执法问题，我们应推动国际立法，促使各沿海国家对过去习惯法里早已存在的“比例原则”认真实践，并建立一个有执法细节可依的海洋执法公约，以改善海上安全环境，保护远洋渔民和各类船舶的航行安全。综上所述，我们在海洋的方方面面都并不占优势。建议大家今后不要自称是一个“海洋大国”，它是一个可以追求的目标，但我们必须先以一个“海洋地理相对不利”国家的姿态出现。《联合国海洋法公约》对于“海洋地理不利国家”和“陆封国家”（没有海岸线或者是海岸线相对来说比较短促的国家）给予种种的优惠。中国虽然还不能被称为海洋地理“不利”国家，但确实是一个“相对不利”的国家。同时，我们必须全面加强海洋的科学研究；关切其他东亚国家附近海域问题，因为他们的海洋问题、资源与我们息息相关；改善国际形象并主动参与国际海洋纠纷的解决机制；加强海洋事务的人力与海洋法政人才的高等教育；当然，台湾要更主动参与中国整体的海洋事业发展，因为它是中国唯一面临开阔大洋的岛屿。

■作者/傅崐成，厦门大学南海研究院院长、上海交通大学凯原法学院特聘教授、美国弗吉尼亚大学法学博士（SJD）、海洋法专家。本文依据傅教授2010年12月18日在文汇讲堂的演讲稿《寻找中国在海洋中的定位》整理，来自“”，版权归作者所有，用于学习与交流。

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