瞭望 | 走出农民工讨薪“怪圈”
欠薪领域在扩大：从建筑行业逐步扩大至煤炭、钢铁、纺织等非高发行业，不少政府工程也拖欠农民工工资
三重隐患导致欠薪：
工程层层转包，违规发包，很多农民工和用人单位不存在劳动关系
缺乏合同制约：我国建筑工地4000多万“没有雇主的工人”和成千上万“没有工人的公司”并存
有规不依，工资不按月支付：
当前恶意欠薪等行为难认定、总承包主体责任难追究，需“事前”监管与“事后”惩处并举
记者/管建涛 邬慧颖 欧甸丘
2月3日，春节后的第一个工作日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议。其中一个重要主题，是部署建立解决农民工工资拖欠的长效机制，切实维护农民工合法权益。
春节前夕，《瞭望》新闻周刊记者接连走访江西、广东、黑龙江等地建筑工地、劳务市场发现，由于监管不到位、惩处力度弱等原因，企业有法不依，有纪不守现象突出，用工不规范、不按月支付工资等老问题依然普遍，没有走出“年年欠薪年年讨、年年治理年年欠”的怪圈。欠薪领域虽仍集中在建筑行业，但由于经济下行压力，欠薪领域逐步扩大，煤炭、钢铁、纺织等非高发行业的欠薪现象也较多。
来自重庆的农民工来到福建省莆田市城厢区曾经工作过的工地讨薪 魏培全/摄
多位受访专家认为，当前恶意欠薪等行为难认定、总承包主体责任难追究等问题，也是拖欠农民工工资现象屡禁不止的重要原因。建议加强“事前”监管和督查，畅通讨薪渠道，简化讨薪程序，推动已有规章制度落到实处，加大“事后”惩处和问责力度，形成“不敢欠薪”的威慑，根治拖欠农民工资顽疾。
警惕新的风险源头
2016年年底，《瞭望》新闻周刊记者在江西省南昌市一个建筑工地，见到了被拖欠工资的彭天平。由于总包工头黄鸣卷款逃跑，后因其他罪名被判刑入狱，他和工友被拖欠了13万多元工资。
2017年1月，在南昌市劳动监察局的协调下，承包商暂时先垫付彭天平等6名农民工5.8万元，其余工资等黄鸣出狱后再付清。
每到春节前后，我国都会出现不少农民工讨薪现象。统计显示，2016年前三季度全国共查处工资类违法案件17.4万件，其中涉及农民工231.7万人。
拖欠农民工工资已成为当前违反劳动法律法规的重要问题。2016年10月，东莞市发布2016年第三季度重大违反劳动法律法规的用人单位公告，公布了10家违法企业，其中7家企业存在欠薪违法行为。
从欠薪行业看，建筑领域依旧是农民工欠薪“高发区”。“通过我们调解的农民工工资被拖欠案例，一年得有好几百个，其中绝大多数都发生在建筑行业。”黑龙江省七台河市法律援助中心律师赵学梅说。
据统计，2013年至2015年全国查处的欠薪案件中，80%以上的案件和金额属于工程建设领域，在一些省份甚至高达90%以上。与往年相似，2016年欠薪重灾区仍然集中在房地产等工程建设领域。
但如今，一些欠薪非高发行业发生的欠薪现象也越来越多。江西省劳动监察局有关人士介绍，近两年煤炭、劳动密集型加工制造、住宿餐饮等行业拖欠工资问题明显增多，成为新的欠薪风险源头和行业。
“2016年毛纺产品出口很难做，公司订单不足，时做时停，拖欠工资便成了常态。”曾在广州市黄埔区一家纺织企业工作的卢茜说，“从2016年5月份开始工资一直被部分拖欠，通过到劳动监察部门投诉和协调，终于拿到被拖欠了多时的工资。
《瞭望》新闻周刊记者在东北省区了解到，煤炭、水利等行业也是发生农民工欠薪现象的重点领域。
中国人民大学中国就业研究所研究员丁大建等专家介绍，在一定经济周期内，由于经济下行压力，一些相对低迷行业的欠薪问题会突然增多。
从工程类别看，除了企业项目外，不少政府工程也成为拖欠农民工工资的重要对象。一位建筑企业负责人介绍，个别地方政府在资金不落实或存在大量缺口情况下进行路桥、棚户区改造等项目建设，让施工企业垫资，却无力偿还。地方政府拖欠工程款，进而导致企业拖欠农民工工资，最终形成“三角债”。
由于索要工资难度大，一些农民工将讨薪的希望寄托于地方政府。“这些年，企业恶意欠薪的现象总体上少了很多，实在讨不到工资，就只能去找政府协调帮忙。”湖南籍农民工姜华说。
农民工讨薪事件也容易发酵为群体性事件的导火索。北京大学社会学教授卢晖临介绍，当现有帮助农民工的讨薪渠道不畅通，一些农民工由于多种原因找不到责任人时，容易把矛盾转嫁到政府。这时往往易引发大规模群体事件，发生诸如集体下跪、跳楼、爬塔吊等行为，最终造成悲剧性后果。企业的欠薪行为已演变成诱发社会矛盾的重要因子。
三重隐患导致欠薪
由于监管不到位等原因，层层转包、不签合同等老问题未得到有效遏制，进而导致拖欠农民工工资问题屡禁不止。
一是，工程层层转包，上头“神仙掐架”，下头农民工跟着遭殃。
多位受访专家介绍，建筑领域工程项目层层转包、分包致使工资层层拖欠，债权关系复杂。开发商、承包商、劳务分包、农民工形成了建筑行业密不可分的关系链条。一旦中间任何一环出现问题，处于链条末端的农民工就成为牺牲品。
长期从事农民工讨薪维权的江西省公益法律服务中心律师欧阳承惟说，由于层层转包、违规发包，很多农民工和用人单位事实上不存在劳动关系，也就没有形成正式的雇佣关系，这成为农民工讨薪的一大障碍。
二是，缺乏合同制约，欠薪问题“不可避免”。
卢晖临说，我国建筑工地常常存在一个奇怪的现象，那就是“没有工人的公司”和“没有雇主的工人”并存。“没有工人的公司”是指，相当多的建筑公司除了核心技术人员外几乎没有一线工人。“没有雇主的工人”是指，包工头经常不是法人，不是法律意义上的雇主，多是老乡、亲戚。发展中的中国，拥有世界规模最大的工地，4000多万“没有雇主的工人”和成千上万“没有工人的公司”聚在一起，就容易发生拖欠农民工工资问题。
由于缺少合同关系，有时承包商想垫付工资都难。本刊记者了解到，在江西发生的一起农民工被拖欠工资事件中，承包商愿意先行垫付农民工工资，但因农民工没有劳动合同，没有已收款与未收款凭据，无法垫付。
三是，有规不依，工资不按月支付，这是每年春节前成为讨薪高峰的重要原因。
根据相关规定，“企业应当按月支付工资，并不得低于当地最低工资标准”，但不按月支付的情况非常普遍。彭天平告诉《瞭望》新闻周刊记者，工程竣工后或春节前结清工资早已成为行业内的潜规则，这给农民工欠薪埋下隐患，拖欠纠纷容易在年底集中爆发。
南昌市劳动监察局相关负责人李清等人介绍，承包商经常采取工程竣工后或春节前结清工资等办法，将农民工工资与工程款捆绑在一起。而工程一结束，农民工讨价还价的“本钱”又大大减少，加大讨薪难度。
追责“恶意欠薪”仍有难度
多位受访专家介绍，当前对“恶意欠薪”等行为的认定、保证金制度落实，以及对总承包主体的责任追究都有难度或漏洞。
其一，“恶意欠薪”认定难，企业容易摆脱嫌疑规避法律惩处。
欧阳承惟说，现行法律法规对“拒不支付劳动报酬犯罪（俗称恶意欠薪）”的界定有三个不可或缺的条件：
首先必须有“转移财产、逃匿等方法逃避支付劳动者的劳动报酬”的行为，
其次要达到“数额较大”的标准，
最后要“经政府有关部门责令支付仍不支付的”。
但部分受访农民工表示，讨薪时经常遇到“讨一次拿一点”的“挤牙膏”式发薪，很难及时、足额收到工钱。
“这种‘挤牙膏’式的拖欠工资形式几乎占了我们处理欠薪事件的50%。”李清介绍，若说是恶意欠薪，但他们也在一点一点地发薪，可又与“及时足额支付劳动报酬”等相关规定相悖。南昌大学法学教授魏盛礼分析，“挤牙膏”式发工资，看上去没当老赖，实际上是在打法律的“擦边球”，逃避恶意欠薪。
其二，对一些总承包主体的责任追究有难度。
相关规定已明确，当包工头不能发放农民工工资时，违规发包的建设单位或总承包企业依法承担连带清偿责任。但多年承接农民工讨薪案例的赵学梅发现，追究总承包主体责任时，很多农民工缺少合同证据，或者胜诉了也面临法院执行难的问题。
其三，对拖欠农民工工资有直接保障的保证金制度，存在打折执行情况。
个别开发商透露，在一些地方，企业找找关系，地方领导打打招呼，这笔钱就可以不交或少交。此外，有的地方虽然收了钱，但由于劳动、建设等部门间协调难，分工不明确，造成资金难动用。
“事前”监管与“事后”惩处并举
为根治拖欠农民工资问题，多位受访专家建议：
首先，强化“事前”监管，落实已有规章制度。
卢晖临等专家建议加强监管力量建设，增加基层监管人员配备，进一步强化对劳动合同、工资结算周期等方面的监管。同时赋予劳动监察机构更多“强制性”职能。李清等多位劳动监察机构工作人员举例，如“建筑公司的无欠薪证明由人社部门审批”、“能依法传唤企业法人”、“有权查询欠薪企业账户等资产”等，逐步增强执法手段的强制力。
其次，加大“事后”惩戒让欠薪成为“高压线”，严厉问责细化惩治标准。
欧阳承惟等专家建议，细化恶意欠薪界定标准，对“挤牙膏”式支付工资的欠薪行为明确以恶意欠薪定性并处罚，提高法律法规的可操作性。对克扣、拖欠农民工工资的企业或单位，在新闻媒体曝光，纳入“黑名单”管理。相关部门依法对其诚信评价、市场准入、招投标资格和新开工项目施工许可等进行限制，严重时取消相应资质。同时，严厉追究相关部门及主管干部的责任。
再次，加强讨薪渠道宣传和引导，简化程序缩短讨薪周期，畅通讨薪渠道。
专家建议加大宣传力度，加强法律援助机构对讨薪农民工的帮扶和引导。针对劳动仲裁、司法程序等解决欠薪问题的时间较长的情况，赵学梅等人建议成立农民工薪资清欠办公室，专门督办农民工讨薪问题。公安机关应快速立案、限期结案，缩短时间，确保辛苦了一年的农民工能及时、足额拿到辛苦钱。
最后，在“输入地”和“输出地”加强培训，提高农民工群体的法律意识和组织能力。
卢晖临等专家建议，在农民工“输入地”和“输出地”加强有关契约关系的培训，剖析典型案例加大警示教育，强化合同意识，提高农民工自我保护能力，减少“没有雇主的工人”。在农民工群体中建立“组织”，提高农民工的维权能力。丁大建等专家建议，当企业中达到一定规模的施工人数时，就应组建农民工工会维护他们的权利。LW
原题为《走出农民工讨薪“怪圈”》
刊于《瞭望》2017年第6-7期
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