“北京旧城控高45米”是怎么来的？ 还能不打折扣地执行吗？
◆ 通过建筑控高保护古城原有天际线，凸显古城整体格局和标志性历史建筑，是世界上历史城市保护的通行做法
◆ 北京平缓的城市风貌，将故宫、祈年殿、妙应寺白塔、内外各城门等古建精华衬托得分外壮观，世界著名城市规划师埃德蒙·培根1934年第一次来到北京即被这独一无二的天际线深深折服
◆ 北京旧城高度控制从无到有，从理念到法规再到实施，至今历经三版总体规划
◆ 应当看到，虽然旧城最大45米的高度从规划上坚守了30多年，但是在具体实施上，情况并不令人乐观
◆ 这份高度控制方案自出台之日起，严守和突破两种观念间的较量就没有停止，而且往往以后者的胜利而告终
◆ 如何不打折扣地落实高度控制方案，防止出现突兀建筑，修复旧城的整体秩序与开阔平缓的古都天际线，是摆在政府面前的艰巨使命
文/《瞭望》新闻周刊记者 王飞
近期，《北京城市总体规划（2016-2030年）》（草案）正式对外公布，其中历史文化名城的保护内容大大扩充。在旧城整体保护上，提出“重塑旧城平缓开阔的空间形态，以故宫、皇城、六海为中心，按原貌保护区、低层、多层和中高层限制区四个分区，严格控制新建建筑高度”。
北京旧城高度控制从无到有，从理念到法规再到实施，历经三版北京市总体规划。追忆这段历史，希望有更多人知晓北京旧城控高的来龙去脉以及几代人为守护古都天际线所做的努力。
1936年政府首次发文，规定北京旧城高度
对古城内的新建建筑高度进行控制，保护古城原有天际线，凸显古城整体格局和标志性历史建筑，是世界上历史城市保护的通行做法。实践也证明，凡是保护得好的历史名城，如巴黎、罗马、维也纳、布拉格，都对古城范围内建筑高度有严格的限制。
广袤的四合院民居和胡同街巷，构成了明清北京旧城的城市肌理，从而形成了“水平型”的城市风貌。在大面积平缓民居的烘托下，故宫、祈年殿、妙应寺白塔、内外各城门等古建精华显得分外壮观。1934年，世界著名城市规划师埃德蒙·培根第一次来到北京，立即被这独一无二的天际线深深折服。他称赞北京旧城是“宇宙中心”，“可能是有史以来人类在地球上建造过的最伟大的单体工程”。培根还说，“这是无价的遗产，但只要有一座现代化的摩天大楼闯入人们的视线，就会毁掉这一历史轴线上的辉煌遗迹”。
▲ 由北京景山公园万春亭向东，可以看到国贸建筑群 （王争摄/瞭望）
据王亚男所著《1900—1949年北京的城市规划与建设研究》记载，1936年，时任北平（北京）的最高军政长官宋哲元颁布了《建筑房屋暂行规定》，明确“居住稠密区，概不准建筑高楼；建筑楼房，须于地方空阔之处，楼址周围需有三丈宽之空院，起最高度以两层为限，但须在十公尺以下；工厂如有设备上之必要，需建相当高楼，得于郊外觅定地点，不得在城防以内；外商建筑，亦应同样限制，以昭划一”。这也是目前有据可查的关于北京旧城内建筑限高的首份文件。
周恩来总理：旧城建筑应设定最大高度
1949年，北京成为新中国的首都。随着城市功能增加和大量人口涌入，城市建设迅速铺开。为完整保护古都，梁思成和陈占祥于1950年提出，在旧城西部的三里河到公主坟一带建设中央行政办公区，即著名的“梁陈方案”。梁思成先生还提出，完整保留39.75公里的城墙并将其开辟为“世界上最大的立体公园”，旧城内的新建建筑不要超过三层。
但当时的历史条件下，“梁陈方案”、保留城墙以及旧城新建筑不超过三层的设想均未能实现。旧城内先后出现了一些高层建筑。但总体而言，从建国初期到70年代中期，旧城内的新建建筑以六层以下的楼房为主，高层建筑数量极少。每年竣工的各类建筑总量也不过两三百万平方米，最多不过500万平方米，分布于旧城范围内的就更少了。
1973年，故宫东侧不足1公里的王府井，出现了一座前所未有的高楼，这就是北京饭店新楼工程。该楼设计方案一度达到100米。这一高层建筑引起周恩来总理的注意。最终，在周总理的指示下，北京饭店的高度定格在了87.6米。周总理在登上北京饭店东楼视察时，对随行人员表示，北京这座城市视野还是比较开阔的，旧城建筑应该设定一个最大高度，比如45米。
第一份建筑高度控制方案出台前后
1978年改革开放以后，北京的城市建设步伐明显加快。一些高层建筑开始见缝插针地出现在旧城62.5平方公里的土地上。此前，前三门大街南侧兴建的一排长达7公里的高层住宅楼，后被人们认为，阻断了内外城之间的视觉廊道。在北京中轴线上的鼓楼至景山段，出现了多层的商场、厂房和高层住宅楼。而一座医院的高层病房使得“银锭观山”景观受到了破坏。
这一情况引起了名城保护人士的忧虑。1980年5月，世界著名建筑设计师贝聿铭在纽约为清华大学访美代表团作演讲时说：“故宫，金碧辉煌的屋顶上面是湛蓝的天空。但是如果掉以轻心，不加以慎重考虑，要不了5年10年，在故宫的屋顶上面看到的将是一些高楼大厦。”原国家城乡建设环境保护部副部长、中国美术馆设计者戴念慈在一次会议上说到：“我们总要条底线吧，起码站在故宫太和殿广场上，不能看到高楼。”制定有约束力的高度控制规定，到了刻不容缓的地步。
1982年，国务院首次公布了第一批24座国家级历史文化名城，北京位列名单之首。同年，北京市制定了第三版城市总体规划方案。这版总体规划首次提出“要注意整体保护，皇城、三海地区、天坛、国子监等处要重点保护，严格控制临近建筑的层数……整个旧城以四、五、六层为主，可以建一部分十几层楼房，个别还可以再高一点”。
1985年8月，首都建筑艺术委员会和北京市规划局制定了《北京市区建筑高度控制方案》，并经过首都规划建设委员会于8月24日公布。该方案编制的主要原则如下：
一、北京旧城是我国保存比较完整的文化古都，对建筑高度应该加以控制。周恩来总理生前曾做过原则指示，旧城以内新建筑不要超过45米，旧城以外不要超过60米。这个原则指示，现在看还是合适的。
二、北京旧城的原有风格是格局严整，建筑平缓，空间开朗，新建筑应与原有风格相协调。
三、对北京市区建筑高度的控制，根据不同地区的不同情况，有的要严些，有的可宽些。重要文物古迹附近和风景区周围要严，一般地区可以宽一些；旧皇城以内要严，旧皇城以外可以宽一些；三环路以内比三环路以外要严一些；西郊和西北郊地区比东郊和东北郊地区要严一些。
四、有些地区放宽，是有利于有些地区的高度控制加严。这既有利于对北京历史文化名城的保护，也有利于城市建设的发展。
在这个版本的高度控制中，旧城被分为平房、9米、18米、30米和45米几大区域，大体上以故宫为中心，渐次升高，在保证旧城平缓的天际线同时达到一种秩序性。
为保证控高方案的实施，首都规划建设委员会同时出台了《关于北京市区建筑高度控制方案的决定》，强调“北京市区现有建筑和已经批准的新建筑，有的高度超过了这个方案的规定，对环境有所破坏，这些问题，留待以后协调处理，今后一切新建筑都不得援例比高，凡设计方案未经首都建筑艺术委员会、市规划局正式批准的，其高度都应按照本方案的规定，重新考虑，改变设计”。
针对1985年控高方案中30米和45米高度的范围划定过大问题，1987年北京市政府又正式批准了更加具体的建筑高度控制与建筑容积率规定。在新版方案中，增加了6米和12米两个高度标准，并大大扩充18米以下的区域面积，将30米以上区域压缩至旧城的边缘。1989年，北京市政府颁布了严格控制高层住宅建设的规定，提出在二环路以内的地区，不得建设高层楼房住宅。
旧城控高三十年的坚守与突破
1993年，北京市编制了《北京市城市总体规划（1991—2010年）》，即第四版总体规划，名城保护内容得到了进一步加强。其第八章第47条规定：“以故宫、皇城为中心，分层次控制建筑高度。旧城要保持平缓开阔的空间格局，由内向外逐步提高建筑层数，建筑高度除规定皇城内的传统风貌保护区外，分别控制在9米、12米和18米以下。长安街、前三门大街两侧和二环路内侧以及部分干道的沿街地段，允许建部分高层建筑，建筑高度一般控制在30米以下，个别地区控制在45米以下。”
2004年，北京市在制订《北京市城市总体规划（2004—2020年）》，即第五版总体规划时延续了第四版总体规划的思想，限定旧城建筑高度的原则得以继承。
2006年，为落实第五版总体规划相关内容，北京市政府编制了新一版的《北京中心城控制性详细规划》。其中第三章第16条明确了对旧城内建筑高度的控制：保护旧城平缓开阔的传统空间尺度，以故宫、皇城、传统中轴线为中心，分5个区域严格控制建筑高度。分别为：文物、保护区及平房区(约占44%)、低层限制建设区(约占3%)、多层限制建设区(约占27%)、多高层限制建设区(约占10%)、高层限制建设区(约占16%)。此外，再一次明确“高层限制建设区内新建建筑不得超过45米”。
今年是北京成为首批历史文化名城的第三十五个年头。回顾既往，我们可以看到人们对北京旧城的保护，是随着时间推移日渐深化的。从上世纪80年代初提出“要逐步地、成片地改造北京旧城”到第五版总体规划“重点保护旧城，坚持对旧城的整体保护”，显示了对北京古城态度的巨大转变。
但应当看到，虽然旧城最大45米的高度从规划上坚守了30多年，但是在具体实施上，情况并不令人乐观。这份高度控制方案自出台之日起，严守和突破两种观念间的较量就没有停止，而且往往以后者的胜利而告终。而戴念慈先生生前“太和殿广场上不能看到高楼”的底线也最终遭到了突破，这是十分令人遗憾和惋惜的。建筑高度的失守，还直接引发了旧城建筑总量的失控。目前，北京旧城内的总建筑量已经是1949年的4倍有余，且增加的势头仍在继续。
当前，如何不打折扣地落实高度控制方案，防止出现新的突破，逐步更替破坏旧城风貌秩序的突兀建筑，使旧城内新老建筑风貌统一，逐步修复旧城的整体秩序与开阔平缓的古都天际线，是摆在政府面前的艰巨使命。完成这一使命，可能需要未来几代人坚持不懈的努力。LW
刊于《瞭望》2017年第20期，原题《北京旧城控高45 米的由来》
☞ 古城镇保护之忧
长按上图，关注瞭望微信
点击【阅读原文】，下载瞭望APP
给你权威的新闻洞察力
觉得不错，请点赞！