瞭望｜养老堵点痛点，如何集中“清障”？
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▲ 5月5日，河北省衡水市桃城区一家养老康复医疗中心，医护人员为老人做站立康复训练 牟宇摄
◆ 老年人住不起、住不上、住不好，养老机构盈利难、融资难、用地难……这些养老服务“老大难”，即将迎来一轮集中破解
◆ 构建“多条腿走路”的服务模式，完善居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系，提供更多元服务
◆ 通过小型化、连锁化经营，是实现养老机构盈利的运营模式之一
◆ 从国家层面提出解决养老服务机构融资难，明确鼓励商业银行向符合条件的民办养老机构进行贷款
◆ 按照国家相关标准和规范，将社区居家养老服务设施建设纳入城乡社区配套用房建设范围
◆ 在提升医养结合服务能力、解决消防难消防贵问题、完善行业监管、加强相关人才培养力度等方面，打好政策组合拳
原题《为养老服务集中“清障”》
文/王莉莉
作者为中国老龄科学研究中心研究员
老年人反映住不起、住不上、住不好，养老服务举办主体反映盈利难、融资难、用地难……这些养老服务中的堵点、痛点，究竟该如何破解？
近日，国务院办公厅印发《关于推进养老服务发展的意见》（以下简称《意见》），给出了一套具体的养老服务“清障”方法。
对于全国2亿多老年人来说，这一系列堵点、痛点问题即将迎来一轮集中破解。
《意见》从6个方面提出28条举措，集中精力破除发展障碍，健全市场机制，完善养老服务体系，确保到2022年在保障人人享有基本养老服务的基础上，有效满足老年人多样化、多层次养老服务需求，老年人及其子女获得感、幸福感、安全感显著提高。
破解老年人的三大烦恼
当前养老服务供给还不能充分满足社会需要，老年人反映的住不上、住不起、住不好成为突出问题。比如，大城市一些服务质量高、价格合适的床位，仍存在“一床难求”的现象。
国家统计局数据显示，我国到2018年末60岁及以上人口为2.49亿人，占总人口的17.9%。而到2018年底，我国养老服务机构与设施共16.38万个，床位总数746.3万张。
对此，《意见》从提供基本服务、满足多元需求、提升支付能力、支持社会参与、保护合法权益5个方面提出了具体政策举措，增强了老年人获得感。
例如，《意见》
明确充分发挥公办养老机构及公建民营养老机构兜底保障作用，在满足当前和今后一个时期特困人员集中供养需求的前提下，重点为经济困难失能失智老年人、计划生育特殊家庭老年人提供无偿或低收费托养服务；
明确从老年产品用品、康复辅具配置、营养均衡配餐、信息技术应用、家庭适老化改造等方面满足老年人个性化多样化需求；
提出推动形成符合国情的长期护理保险制度框架，鼓励发展商业性长期护理保险产品；
提出组织开展对老年人产品和服务消费领域侵权行为的专项整治行动等。
解决“入住难”，关键在于构建“多条腿走路”的服务模式，完善居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系，为老年人提供更多元的服务。
在熟悉的家庭与社区安度晚年，是绝大多数老年人理想的养老方式。第四次中国城乡老年人生活状况抽样调查数据显示，老年人选择家庭养老的需求比例高达82.05%。截至2017年底，我国社区互助型养老设施8.3万个，社区留宿和日间照料床位338.5万张，但社区与居家养老的服务能力、服务水平，明显滞后于广大老年人养老服务需求。
《意见》提出“推动居家、社区和机构养老融合发展”，“支持养老机构运营社区养老服务设施，上门为居家老年人提供服务”，并提出在农村大力发展农村幸福院等互助养老设施，在城市积极探索“物业服务+养老服务”模式，支持物业服务企业开展老年供餐、定期巡访等形式多样的养老服务。
鼓励、支持养老机构运营社区养老服务设施，为老年人提供上门服务，能充分发挥养老机构规模效应作用，有效弥补社区和居家养老服务供给能力不足、专业化程度不高等问题。机构、社区、居家之间由点到面、点面结合的服务供给模式，将是养老服务重要发展趋势。
畅通供给端三大堵点
盈利难、融资难、用地难，是养老服务举办主体面临的“老大难”。
目前，养老服务市场还属于投资大、利润低、投资回收周期长的行业。根据国内经营情况，通过小型化、连锁化经营，是实现养老机构盈利的运营模式之一。
受民办非营利企业单位“不得设立分支机构”规定的制约，民非养老机构很难实现连锁化经营的市场要求。对此，《意见》提出
对已经在其他地方取得营业执照的企业，不得要求其在本地开展经营活动时必须设立子公司。
非营利性养老机构可在其登记管理机关管辖区域内设立多个不具备法人资格的服务网点。
国际经验表明，无论是经营管理、专业服务，还是老年人宜居舒适度，养老机构规模不是越大越好，最佳规模约200～300张床位，养老机构小型化、专业化、品牌化、连锁化将成为趋势。
特别是小微型、社区嵌入型养老机构，就近就便、性价比高，对满足附近街道、社区中低收入家庭老年人的养老需求，具有较强的现实意义。
融资难是民办养老机构发展的掣肘之一。根据大部分银行的贷款规定，一般需要土地或者房屋产权抵押贷款，但很多民办养老机构场地是通过租赁获得，或用其他闲置场地、设施改造而成，很难提供土地证或产权证，融资只能通过个人筹资、收取老年人入住费用等方式，融资手段单一、渠道较少。
《意见》提出：
鼓励商业银行探索向产权明晰的民办养老机构发放资产（设施）抵押贷款和应收账款质押贷款。探索允许营利性养老机构以有偿取得的土地、设施等资产进行抵押融资。
此前，已有北京、广东、黑龙江等地在积极探索拓宽养老服务业信贷融资渠道，鼓励金融机构加快金融产品和服务方式创新，更好满足养老服务业信贷需求。
《意见》从国家层面提出解决养老服务机构融资难，明确鼓励商业银行向符合条件的民办养老机构进行贷款，在一定程度上将促进商业银行等金融机构对养老服务机构的金融支持，提高向民办养老机构的贷款额度。
用地难是困扰养老机构发展的难题之一。《意见》提出：
按照国家相关标准和规范，将社区居家养老服务设施建设纳入城乡社区配套用房建设范围。
对于空置的公租房，可探索允许免费提供给社会力量，供其在社区为老年人开展日间照料、康复护理、助餐助行、老年教育等服务。
在硬件设施方面，《意见》进一步解决了场地贵、租金高等现实问题，将有效降低企业投资成本，引导其投入到社区、居家养老服务市场。
打好政策组合拳
为了满足老年人多层次养老服务需求，根据此次《意见》，各部门推出一系列针对性举措，打好推进养老服务发展的“组合拳”。
针对养老服务供给紧缺、“一床难求”的现象，近期，国家发改委联合民政部、国家卫健委推进“城企联动普惠养老专项行动”，按照“政府支持、社会运营、合理定价”的基本思路，通过中央预算内投资支持，吸引城市政府和企业自愿参与，扩大普惠性养老的服务供给。
这一专项行动充分发挥家庭、企业、社会等多主体的积极性，引导社会资源积极参与养老服务供给，最终实现让普通工薪收入家庭能够买得到、买得起、买得放心。
提升医养结合服务能力，是推动养老服务的重要引擎。国家卫生健康委员会会同民政部开展养老院质量建设行动，对医养结合机构中的医疗卫生服务质量进行评估和督查。同时，还加强家庭医生签约服务，把老年人作为重点人群，优先签约服务。目前，65岁以上老年人健康管理率达65%以上。
措施千万条，安全第一条，养老机构消防安全问题全社会关注。《意见》提出“实施民办养老机构消防安全达标工程”，决定：
从2019年起，民政部本级和地方各级政府用于社会福利事业的彩票公益金，采取以奖代补等方式，引导和帮助存量民办养老机构按照国家工程建设消防技术标准配置消防设施、器材，针对重大火灾隐患进行整改。
在很大程度上，这将解决部分养老机构消防难、消防贵问题，对于减轻养老机构运营负担，提高消防安全水平，保障机构内老年人人身安全等具有积极作用。
在完善养老服务行业监管方面，民政部将加快制定确保养老机构服务质量安全的强制性国家标准，推动建立全国统一的养老服务评价体系。通过第三方认证、合格认定、等级评定等标准化管理的方式，对养老机构实施分类分级管理。同时还将会同有关部门，全面推进养老服务领域的社会信用体系建设，建立健全失信联合惩戒机制，对存在严重失信行为的养老服务机构和人员实施联合惩戒。
例如，因建设与运营资金不足，部分养老机构通过“会员卡”形式进行融资，甚至发生卷款跑路现象，国家一度禁止养老机构以“会员制”形式要求老人预付高额入住费用。
《意见》按照包容审慎监管原则，同意养老机构采取“会员制”养老，明确要求商业银行介入进行资金的存管，既拓宽养老机构的融资渠道，也明确资金的监管要求，保障了老年人的权益。
此外，针对养老服务人员紧缺、职业待遇不高、社会认同度低等突出问题，人社部将通过组织开展大规模职业技能培训、引导和支持技工院校开设养老护理服务相关专业、落实养老护理人才培养及就业创业补贴政策、开展养老护理人才职业技能等级评价工作等措施，加强相关人才的培养力度。LW
刊于《瞭望》2019年第19期
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编 辑 | 喻千桓
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