中规院住区所专栏：住房国际经验比较研究Ⅰ——日本住房政策发展历程和实施路径（经验）借鉴

本文为中国城市规划设计研究院住房与住区研究所张伟规划师发表的专栏文章，感谢作者授权发布，感谢住区所提供资源支持！

引 言

为提高住房政策研究的科学性、系统性，拓展国际视野，住区所结合住房课题的需要，相继开展了一系列国家层面的住房政策比较研究工作，本篇文章是上述系列研究成果产出的一部分。

日本作为东亚人口大国，在文化传统、人口规模，人多地少等基本国情上与我国具有一定的可比性。本文从政策后评价的视角出发，初步梳理日本住房政策目标的演进历程及实施路径。研究认为与城镇化发展阶段及经济发展水平相对应，日本住房政策经历了住房卫生政策、住房社会政策萌芽、发展型住房政策建立、发展型住房政策精细化等四个阶段，不同阶段住房政策目标具有显著的差异。此外，日本在法律、规划、技术、要素等四个层面探索建立了支撑住房政策的实施路径，确保了住房政策的落实。上述经验对我国住房政策的制定与实施具有一定的借鉴意义。

1 日本住房政策的演进历程

与城镇化发展阶段及经济发展水平相对应，日本住房政策经历了住房卫生政策、住房社会政策萌芽、发展型住房政策[1]建立、发展型住房政策精细化等四个阶段，不同阶段的住房发展重点不同，住房政策目标也具有显著的差异。

图 1 日本城镇化、经济发展水平与住房政策阶段划分

资料来源：经济数据来源于日本内阁网；城镇化数据参考（王建军，2009；《城镇化发展阶段划分》）；我国2015年城镇化水平及人均GDP（同期美元计算）数据来自国家统计局

1.1 城镇化初期（1868-1920年）：住房卫生政策阶段 

日本明治维新后城镇化水平由1889年的10%增至1920年的18%，相继出现东京等人口超百万的城市。同期，住房供应格局急剧变化，住房供给短缺严重、居住高度拥挤、贫民窟、卫生等住房问题不断恶化。

针对上述住房问题，该阶段住房政策聚焦于改善居住环境卫生、保障基本公共安全等方面，具有鲜明的“住房卫生政策时代”特征。政府重点采取加强疾病管控、改造重点城市市政管网、提供清洁饮水等一系列公共卫生政策。

1.2 城镇化稳步发展阶段（1921-1945年）：住房社会政策萌芽阶段

该时期日本城镇化处于稳步发展阶段，城镇化水平从18%提升至37%。在经济萧条、二战战时管制等影响下，住房短缺、贫民窟等仍是住房政策所要解决的首要问题。

该时期日本政府通过有计划的城市规划与建设等住房干预政策，继续推动住房基础设施、卫生条件等方面改进。同时制定了包括《房租管制法》、《住房政策纲要》）、《住房营团法》等一系列具有社会政策性质的住房政策，以缓解城镇住房供需矛盾。

1.3 城镇化快速发展阶段（1946-1970）：发展型住房政策建立阶段

1945至1970年是日本快速城镇化阶段，该时期城镇化年均增速约1.5个百分点。至1970年，城镇化水平超过70%，城镇化进入成熟阶段。在经济增长提供的物质基础保障以及住房政策强力干预的共同影响下，日本基本解决了住房数量短缺问题，住房政策进入新阶段。

该阶段的住房政策可分为战后恢复（1945-1950年）和高速城镇化（1951-1970年）两个时期。前期着重应急性的解决住房数量短缺问题，后期重在建立系统化的住房供应干预政策。

（1）战后恢复期（1945-1950年）

二战结束后，日本面临严重的住房危机。一方面存量住房遭受巨大损失，例如1944-1945年间全国损失了六分之一以上的住房。另一方面，战后回国公民、军人以及城市人口的增长又增加了住房需求，进一步恶化了住房的供需矛盾。

该时期住房政策以“应急为主、标本兼治”，政策重点是缓解住房极度短缺的问题。日本先后制定了《灾区城市应急简易住房30万户建设纲要（1945年）》、《住房紧急措施令（1945年）》、《灾区城市借地借家临时处理法（1946年）》、《特别都市计划法（1946年）》等政策以缓解住房供应短缺问题。

（2）高速城镇化时期（1951-1970年）

1950年日本进入高速增长阶段。在经济增长提供的物质保障以及战后住房极度短缺问题初步缓解的背景下，政府逐步建立了住房政策体制，并从住房政策理念、目标、制度、组织等方面进行了全面规划。该时期日本城镇住房干预政策实现了向发展型住房政策方向的转变，突出了以国家为主导、经济政策和社会政策相结合、住房商品化程度高等政策特征。

日本逐步建立了旨在推动住房供给的相关法律制度。1950年制定《住房金融公库法》，设立住房金融公库，为建设住房、购买住房提供长期低息住房资金融资。1951年制定《公营住房法》，地方公共团体从国家获得补助，向低收入阶层提供低租金的租赁住房（公营住房）。1955年制定《住房公团法》，成立住房公团，向大都市地域的中等收入者提供借贷住房、按揭住房和宅地。上述三部法律，共同构成了日本住房政策的三大支柱。以此为制度基础，日本基本形成了国家、市场、社会之间有计划协作的住房供应主体。 

依据《公营住房法》，政府编制了五个三年公营住房建设计划（自1952年起）。其后依据《住房建设计划法案》编制了侧重建设规模的第一、第二个综合性住房建设五年规划（表1）。在上述目标的指导下，日本的住房建设量从1955年年均25万套提升到1973年190万套的历史峰值。 

表1 日本第一期、第二期住房建设五年计划发展目标

1.4 城镇化成熟阶段（1971年至今）：发展型住房政策精细化阶段

1970年后日本基本进入城镇化成熟阶段。随着住房建设计划的落实，1968年全国住房总数超过家庭户数，1973年各都道府县的住房数超过家庭户，基本实现了“户均一套”的住房目标。从总量上看，城镇化快速发展阶段住房供应不足的问题基本得到解决。日本住房政策的重点发生了调整和转变。以2006年制定的《居住生活基本法》为分界，可分为两个阶段。

（1）第一阶段：第三至第八期综合性住房建设五年规划实施期

该时期住房政策目标的重点旨在逐步提升居住环境及居住水准[2]，六个综合性住房建设五年计划的核心政策目标如下（表2）：

表2 日本第三至第八期的综合性住房建设五年计划比较

（2）第二阶段：2006年至今

随着家庭结构（少子化）、年龄结构（老龄化）、社会经济、存量住房状况的变化，2006年日本政府通过了《居住生活基本法》取代了重在住房数量的《住房建设规划法案》。《居住生活基本法》旨在推动从增加住房数量向提升住房、居住环境质量的转变。依据该法案，日本政府编制了《日本居住生活基本计划（2006-2015年）》，确立了城镇住房发展的四个基本原则：一是通过供给、建造、改善和管理高质量住房和配套设施来提高当前和今后日本居民的居住生活标准；二是塑造令居民引以为荣的优质居住环境；三是保护和提升购房自住人群的利益；四是关注有特殊住房需求人群的住房供给。

表3 《日本居住生活基本计划（2006-2015年）》的成果目标

需要指出的是，这一时期在重点关注住房质量、居住环境水准的同时，日本住房建设仍然继续推进，但年均住房建设量相对快速城镇化时期逐渐趋于平稳并呈缓慢下降趋势（图2）。同期，人均住房建筑面积也得到稳步提升（图3）。

图2 1987-2011年日本新开工住房概况（数据来源：国外住房发展报告）

图3 日本1968-2008年人居住房面积变化（数据来源：国外住房发展报告）

2 日本落实住房政策目标的实施路径

政策的价值与生命在于执行。日本政府为保障住房政策目标的落实，探索、完善了法律、要素、规划、技术等四个维度的实施路径体系，以确保住房政策落实。

2.1 法律层面：建立系统、完善、可动态修订的住房法律体系，确保住房政策的合法性、严肃性、针对性

作为现代法治国家，日本十分重视法律制度建设对于推动住房政策目标落实的重要性，表现为以下三点：一是强化法律制度建设对于住房政策实施的制度保障，法律制度建设先行，先后编制了《住房建设计划法》等数十部法律（表4）。二是结合住房发展新阶段与新问题，及时调整现有法律法规，以提高法律的适应性。以日本《公营住房法》为例，迄今已经历20多次修改。三是针对城镇化与住房发展重点的阶段性转变，通过实施新的法律，以针对性的解决住房发展中的突出问题，例如2006年通过《居住生活基本法》取代《住房建设计划法》，推动从单纯注重住房数量向提升整体居住生活环境的政策方向转变。

表4 日本主要住房法律一览

2.2 规划层面：建立分层次的住房规划编制体系，分类解决住房发展全国层面的宏观战略性问题与地方层面的具体实施性问题

日本建立了全国（区域）、都道府县等两个层面的住房规划体系。全国（区域）层面的住房规划重在宏观目标、分区指引；都道府县层面的住房规划重在落实战略、解决问题。

全国层面的住房规划负责全国住房建设相关事宜，重点在制定 “全国住房建设五年计划，提出各类住房的建设规模。全国层面的住房规划获内阁审议通过后，以其为基础，制定地方层面的住房建设五年计划。2006年《居住生活基本法》实施后，日本全国住房规划的内容更为战略性、原则性，突出对国家住房发展的宏观指引。

都道府县层面的住房规划（即“都道府县住房建设五年计划”）重在解决地方层面住房的具体实施性问题。主要内容包含制定五年间住房的建设目标、明确公营住房及其它地方公共团体建设的住房建设规模、管辖区域民众住房生活水平。都道府县住房建设五年计划完成之后，必须向国家主管部门进行报告。

2.3 技术层面：重视住房调查、住房政策实施评估等基础性工作，以详实、准确的基础数据为支撑，确保住房政策制定的科学性

在住房调查内容上，根据《住房建设计划法》的要求，在开展编制每一个“住房五年计划”期的前两年都要开展一次全国性住房调查，其后又不断完善相应的住房调查内容。

在住房调查方法上，采取全国和地区（全国分十个地区）层面自上而下，都府县与市町村协商的自下而上两种编制方法，确保政策目标明确可行，建设量符合实际需求。

在住房发展指标体系上，注重建立细化、量化、可执行的指标体系。从国家到地方层面的住房规划均对住房发展目标制定了明确、量化的指标体系，以检测、评估（表5）。同时，住房规划评估贯穿规划实施全过程，以便对规划目标中的偏差进行及时反馈和调整。

表5 东京地方住房规划部分指标体系

2.4 要素层面：采取多种方式，落实住房政策制定与实施中的人、财、地等要素资源的保障

一是调动政府、社会、市场等多方力量，确保住房供应，落实住房政策。在国家层面，设立高层次的住房决策协调机构——建设省（2001年后为国土交通省），承担制定日本全国层面住房政策和长期发展计划，协调资金、物质等职能。在地方层面，注重发挥地方政府在住房发展目标落实中的积极作用。此外，先后成立住房公团、地方公共团体、地方住房供给公社等机构，落实参与住房建设的主体。

二是采取民间金融机构与官方金融机构相结合等多种方式为住房建设提供资金支持。日本建立官方住房金融机构——金融公库。鼓励民间金融机构运用多种融资手段，开拓混合型融资方式。民间与官方机构相结合，较好满足了日本住房产业的资金需求，促进了住房产业发展和政策目标的实现。

三是采取灵活多样的土地利用方式，满足住房建设的土地需求。日本政府采取类似土地银行的做法购置大片用地、通过都市整备公团采取等价交换制度、特借制度等妥善处理私有产权制度下的土地要素，保障住房建设用地需求。

3 日本住房政策的启示

3.1 住房政策的理念：平衡促进经济发展与满足基本社会保障两种定位的关系

二战后日本住房政策具有鲜明的“发展型住房政策”特征，在取得重要成绩的同时，也存在公共住房保障落后[3]、不同社会群体居住水平差异较大[4]等问题。因此，审视日本住房政策理念中对住房促进经济发展与满足基本社会保障两种不同定位的取舍与得失，从而进一步明确今后我国住房政策的理念与定位具有一定启示。

3.2 住房政策的重点：识别不同时段住房政策目标的重点与核心问题

日本在城镇化发展的不同阶段，结合经济发展水平，先后将重点放在解决住房卫生及安全问题、增加住房数量、改善居住环境等不同领域，具有明显的阶段特征。反观我国住房政策所面对的重点问题具有阶段性、复杂性及地域性，东中西不同区域、大中小不同城市、不同城市各区域之间所要急迫解决的重点问题差异很大，需要在住房政策制定的机制上既要从国家层面进行总体把握和引导，也要为各地有针对性解决自身面临问题留有灵活性。

3.3 住房政策的实施路径：注重长远系统的实施体系建设

日本先后建立及完善了法律、规划、技术、要素等四个层面的住房政策实施路径，从系统及长远视角切实保障了住房政策的落实。现状我国住房政策多以短期应急性的政策或策略为主，在保障住房政策实施体系的系统性方面[5]仍有诸多需要完善的空间。

致谢：

感谢所内《“十三五”住房发展规划目标及实施路径研究》项目负责人卢华翔、焦怡雪，项目组成员张璐、高恒等在课题讨论中对本文写作给予的启发与帮助。

注释：
[1]该政策具有如下两点特征：在理念上认为住房政策不仅是解决住房短缺的手段，而且是重建新社会和再造产业与经济的手段；在政策目标上鼓励民众购买住房，支持发展自有住房。

[2]规划将日本的居住水准划分成最低居住水准、平均居住水准、诱导居住水准等三级，不同等级的居住水准通过居住用房（包含卧室、餐厅等具体要求）、性能及设备（卫生间、市政设施等）、住户面积等三类指标予以划分。从政策目标上看，最低居住水准是政策设定中一定时期全国所有家庭需要达到的最低住房标准，平均居住水准是全国众数家庭需要达到的居住水准，诱导居住水准则体现中远期居住水准的发展目标与愿景。

[3]日本的公共租赁住房仅严格限制于低收入者及有特殊困难的对象，如老人、单亲家庭等，公共租赁住房在全社会住房总量中的比重始终未达到10%。根据2008年家庭住房构成情况统计数据，日本住房自有率大约为61.2%，租赁住房比率约为38.8%（其中租赁中央及地方政府的公共住房比例为6.06%，租赁公司住房2.82%，其他主要为租赁私人住房，比例约为29.92%）。日本用于出租的公营住房比例偏低，因此供需矛盾十分突出，符合政府规定条件的家庭需求与供给比例一般在35:1左右，低收入者想要获取一套廉租住房十分困难。

[4]根据2008年统计数据，日本租赁住房（特别是租赁私人住房），居住状况较差。日本自有住房面积可达110平方米以上，但租赁住房的面积普遍不到50平方米。

[5]1998年城市住房制度改革后，我国出台了多部有关住房保障的法律、行政法规、规章。目前有关公民住房权的规定分散于法律、法规、规及其他政策性文件中。在法律层面有《城市房地产管理法》、《土地管理法》、《城乡规划法》、《物权法》等；在法规与规章层面有《城镇住房保障条例（征求意见稿）》、《住房公积金管理条例》、《经济适用住房管理办法》、《廉租住房保障办法》、《城市房屋租赁管理办法》等；此外，针对不同时期的具体形势，出台了若干政策性文件，集中于房地产价格调控、住房保障两个方面，如“国八条”、“国六条”、“新国十条”、“新国八条”等政策。上述法规体系及政府规范性文件共同构成了我国现状实现公民住房权的法律制度基础。

参考文献：

1.李浩. 城镇化率首次超过的50%国际现象观察[J].城市规划学刊,2013(1):43-50. ( International Phenomenon Observation of Urbannization Rate Exceeding 50% Threshold:Implications for China. 2013(1):43-50.)

2.郑宇. 战后日本城市化过程与主要特征[J].世界地理研究,2008(6):56-63.（The process and main features of urbanization in Japan after the war,2008(6):56-63）

3.中国城市规划设计研究院. 住房发展规划国际比较研究（日本新世纪的住房政策-第八个住房建设五年计划的要点）[R].2014.

4.倪虹等. 国外住房发展报告[M].北京.中国建筑工业出版社,2014.

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