亿元环境公益诉讼赔偿金何去何从？

腾格里案庭审现场。  绿发会丨图

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 撰文 | 杨凯奇 章紫璇

视觉 | 章紫璇   统筹 | 汪韬

 腾格里一案5.69亿的判罚创下了公益诉讼的纪录。2015年环保法修订后，环境公益诉讼数量飙升，环境损害责任人也付出了动辄百万乃至上亿元的巨额赔偿金。

就已经判罚的案例来看，钱的主要去处还是当地政府设立的两种方式：地方政府专门为案子设立的专项资金，或直接划入财政已有的专项资金。

泰州环境公益金账户目前只有那一笔1亿元赔偿金，且已经有定向支出。等剩余的五千余万元拨付给泰兴市政府，泰州环境公益金账户也将暂时成为“无米之炊”。

2017年8月28日，备受关注的宁夏腾格里沙漠污染公益诉讼系列案一审调解结案，8家被诉企业承担五亿多元用于修复和预防土壤污染，并承担环境损失公益金600万元。

腾格里一案5.69亿的判罚创下了公益诉讼的纪录。2015年环保法修订后，环境公益诉讼数量飙升，环境损害责任人也付出了动辄百万乃至上亿元的巨额赔偿金。（关于近年环境公益诉讼案件具体罚款金额，详见点击 腾格里沙漠排污案判罚5.69亿元！这些年的公益诉讼，到底罚了多少钱？）

赔偿金额超过百万的案例  请横屏查看

中国生物多样性保护与绿色发展基金会（以下简称绿发会）副秘书长马勇对南方周末表示，五亿多元是企业已经治理或计划治理的部分，600万将打入法院的执行账户。

但与高额的赔偿金形成鲜明对比的是，环保组织无钱诉讼、企业无钱赔偿等窘境尚存。业内人士憧憬这些赔偿金能够在实践“污染者付费”原则的同时，丰富环境领域资金格局。

骨感的现实却是，不惟流入财政系统的赔偿金难以使用，由于目前法律、司法解释对环境公益诉讼资金的性质和使用并未作出明确规定，各地已有诸多探索，却依然面临重重阻碍。

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1 亿赔偿金，副市长点头才能用

就已经判罚的案例来看，钱的主要去处还是当地政府设立的两种方式：地方政府专门为案子设立的专项资金，或直接划入财政已有的专项资金。

下述被许多受访人士称为“那起天价案件”的，属于第一类。

2014年，因江苏省泰兴市（泰州市下辖的县级市）常隆农化等6家企业倾倒废酸，污染了河流，泰州市环保联合会提起了环境公益诉讼，最终判罚6家企业共赔偿1.6亿元环境修复费。在“腾格里沙漠污染案”之前，这是环境公益诉讼史上赔偿金额最高的一起案件。

因为此案，泰州市专门成立了环境公益诉讼资金。

钱很多，也很烫手。民事公益诉讼的法院判决赔偿金不能直接拨给政府，也不可能付给原告——这是设立专项账户的逻辑起点。泰州环保局法规处工作人员包俊向南方周末介绍：“公益金账户是财政局设立的，但是挂在环保局上。需要从账户中拨款时，环保局审核，财政局拨付。”

“最终到账的钱是一亿多一点。”这些企业为降低环境风险付出的技术改造费用，可以抵扣40%的赔偿金。

赔偿金的另一种政府归宿，是沉淀进财政系统管理的已有的种种“专项账户”“专项资金”。

这两类资金点对点、用途明确又自带环保属性，用起来则慎之又慎。

泰州1亿赔偿金被用来修复6家公司污染的水环境，修复方案的制定者和操作者是泰兴市政府。市政府制定修复方案后，先由环保局审核方案，得到泰州市分管环保的副市长点头同意，才能交给公检法备案。备案之后，才能开始修复工程。

修复工程工期两年，泰州市环保局牵头，联合泰州市财政局、审计局对修复工程进行年度核查和审计。第一年，修复款只拨了一半，审计通过后，剩下的钱才能到泰兴市政府的账上。

赔偿金纳入已有的专项资金后，流程更加复杂。贵州省清镇市环保法庭是中国首个环保法庭，庭长罗光黔谈到动用这类专项资金的具体流程：“要走财政部门的审核流程，还要到发改委交立项申请。这就很难办。”

清镇环保法庭曾想用一笔赔偿金在贵阳红枫湖修建一块人工湿地。为了规避从专项资金拨款的难题，清镇环保法庭曾经和市财政局单独商定，“这笔钱就要用在这个方面，以财政部门的招投标方式，由环保部门实施”。罗光黔坦言，这其实是一种非常规的操作方式。

除了此两类专项资金外，有一些案件中，环境功能性损害暂时无法修复、赔偿金无特定受益人，赔偿金也就成为了一笔无明确用途的资金。

这类赔偿金的使用难度更大。

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用途单一，补给难

公益诉讼案件在增多，但提起诉讼的环保组织其实不多。其中一个重要原因就是“缺钱”。

环保组织需要在诉讼前付出大量费用：律师费、差旅费、环境损害鉴定费，其中鉴定费数额甚至可达百万元之巨。

作为宁夏腾格里沙漠污染公益诉讼案原告，绿发会赴腾格里腹地，对沙土、水源、植被调查采样。绿发会丨图

“前期的费用，一般来说，胜诉都可以由对方来承担。差旅费可以让被告报销，法院也会让被告承担我们合理的律师费用。至于什么额度是‘合理’，每个法院的理解不一样。”环保组织自然之友法律与政策倡导总监葛枫说。

但是一旦败诉，这些费用往往就要环保组织自己承担，由此，资金较弱的环保组织就难以提起诉讼。葛枫呼吁，以环境损害赔偿金为基础，支持环境公益诉讼。

实际上，一些地方政府对于赔偿金的使用规定已包括了这一项。

设立于2010年的昆明环境公益诉讼救济专项资金为全国最早。该专项资金管理暂行办法就规定，救济对象包括“提起环境公益诉讼的单位、环保组织”。

1亿元赔偿金所在的泰州市，2016年印发的环境公益诉讼资金管理暂行办法亦将环境损害修复费用、支持环保组织律师费、评估鉴定费等费用纳入支出范围。

但是，2017年8月22日，南方周末从昆明市中级人民法院环境资源审判庭副庭长杨越处了解到，专项资金运行7年来，还没有环保组织申请过公益诉讼救助。

事实上，在昆明发起的环境公益诉讼数量本来就不多。2013年后，昆明市中院环境资源审判庭没有受理过一起环境民事公益诉讼案件，时任昆明中院环资庭庭长的王向红在接受光明日报采访时表示，地方干扰和环保组织积极性不高，是“无案可审”部分原因。

各地成立的专项资金虽然都配套了详尽的使用办法，但是现实中的用途都非常单一，基本只用于当初判罚的案件。

“目前专项资金共支出520万，剩下的是一些零头和利息。”杨越说。支出的520万也都用于赔偿金支付方的环境异地修复，并没有用于其他案件。她表示，专项资金的运行达到了当初设立的目的，“也就是保证专款专用”。

南方周末了解到，大部分有明确用途、用于修复被损害环境的专项资金账户都得到了严格的执行。如泰州公益金般谨慎的使用流程，也一定程度上杜绝了专项资金挪用的可能。

但是相比单一的用途，资金的补给更难。

杨越坦言，面临的最大难题是资金来源单一，后续资金保障不足。这也是他们正在研究的方向。运转7年，来源只有三笔污染企业支付的赔偿金。除了赔偿金，专项资金的来源本应包括财政补贴，却也未能见到踪影。

包俊表示，泰州环境公益金账户目前只有那一笔1亿元赔偿金，且已经有定向支出。等剩余的五千余万元拨付给泰兴市政府，泰州环境公益金账户也将暂时成为“无米之炊”。南方周末查询到的另一起公益诉讼赔偿款175万元也将纳入此账户，但目前尚未到账。

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“钱没有地方放”

进入地方政府专项资金的钱，环保组织很难监督，这让辛辛苦苦赢下诉讼的环保组织很苦恼。葛枫向南方周末表示：“我们希望能在赔偿金的管理和使用上承担监督者的角色，但是没有参与的渠道。”

2016年“自然之友”诉山东金岭化工大气污染公益诉讼一案，双方达成调解，被告同意赔偿生态环境治理费300万元。

某环境公益诉讼案审理中。  网络资料丨图

“法院称这笔钱先进入了一个专项账户。后来我们与法院沟通过，但这笔钱到了财政，就要纳入预算统一管理，我们就完全无从了解了。”这起案件中自然之友的诉讼负责人马荣真说。

中国政法大学环境资源法研究和服务中心主任王灿发告诉南方周末，流入财政的赔偿金，除了有明确用途且法院判决授予监督职能外，环保组织基本不能参与赔偿金的使用。

多位受访人士呼吁以基金的方式管理赔偿金，这样赔偿金的管理和使用由基金管委会负责，不仅不用跟财政部门商量一个个案、规避专项资金复杂流程带来的行政成本，还能信息公开，便于接受社会监督。

但无论是用款麻烦补款难的专项资金还是基金，想在政府内部成立，已经非常困难。

“据我们了解，要设立一个新的基金，哪怕有政府背景，要过国务院审批也很困难。”罗光黔表示。

中办、国办印发的《推进财政资金统筹使用方案》明确提出，一般不新设政府性基金和专项收入项目。个别需要新设立政府性基金或专项收入项目的，应有明确的法律、行政法规依据或经国务院批准。

王灿发对此认为，财政部不希望建立太多基金，“这样不好进行统筹管理”。

财政资金趋于统筹使用，开设专项资金既受到限制，又被环保组织诟病“易进难出”。另外，财政部门管理这笔钱，还需要考虑人员配置，付出一定的行政成本。在环保部组织的一次内部培训会上，一名想成立基金的地方环保官员发愁说：“钱没有地方放。”

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新出路：第三方和省级基金

环保部环境规划院环境风险与损害鉴定评估研究中心主任於方也赞同对环境损害赔偿金采用基金的管理模式。

她曾提出过一套完整的环境损害基金方案：对于责任主体明确的损害，可由环境责任保险或责任企业成立专门的行业环境基金进行赔付。这种环境基金的管理者，既可以是政府，也可以是第三方的基金管理机构。

第三方的基金会模式打理生态损害赔偿金并非新生事物。美国就针对污染场地修复与石化产业泄漏爆炸事故设立了“超级基金”与石油信托基金，管理者既有官方的代表——美国环保局，也有第三方的基金管理机构。

日本则设立了政府型大气污染健康公害赔偿基金，由作为独立行政法人的日本环境再生保全机构负责基金的核算与支出管理。这几类基金的共同点是都能对环境损害受害者的需求做出快速响应，资金来源也更加多元。

国内已有尝试。有着基金会性质的绿发会曾经和清镇环保法庭合作，通过接收来自中华环保联合会诉讼判决下的一笔约5万元的赔偿金，共同成立了生态环境修复（贵州）专项基金。

“既然新设基金不行，那么我们就寻求跟现有的一些信用度高的公募基金平台进行合作，把钱交给他们管理。”罗光黔解释清镇环保法庭与绿发会合作的初衷。

绿发会与环保法庭合作的基金，由管理委员会负责监管和把控。

“我们在设立委员会的时候，原被告双方、人大代表、法学界和环保界的一些专家等都在委员会中。”马勇介绍，“专项基金设立后，贵州有项目，委员会对项目进行审查，符合其使用方向，做出拨款决议，然后报法院进行司法确认，法院经过讨论确认后，再对其拨款。全程信息公开。”

一年之内，生态环境修复（贵州）专项基金接收到的三笔赔偿金都被花了出去。但马勇称，继续开展这一合作机制的难度非常大，“资金问题很敏感，法院不敢把赔偿金交给（我们）基金会”。

这是由于绿发会也常常成为环境公益诉讼原告，这种属性受到最高法的质疑，担心资金被挪作他用。

除了最高院质疑外，障碍还有两点。“第一，法院觉得绿发会是民间组织，如果把巨额资金交给他们，会不会有安全隐患。第二，绿发会管理这个基金，是否要一些管理费，这个管理费可能跟基金的公益性相冲突。”罗光黔解释。

绿发会在腾格里腹地，开展沙土调查。  绿发会丨图

目前，生态环境修复（贵州）专项基金没有新的资金补充，进入停滞状态。但马勇觉得，从赔偿金的运转效果上看，“专项基金是一次成功的尝试”。

除了与第三方公募基金开展合作，贵州还在探索新的模式。

在2015年底印发的《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》中，贵州省是试点之一。试点地方省级政府可作为本行政区域内的生态环境损害赔偿权利人，拥有与生态环境损害赔偿义务人磋商的权力，磋商未果的，可向义务人提起生态环境损害诉讼。

这意味着省级政府有权决定与污染单位磋商或诉讼得来的赔偿金该怎么花。贵州的办法是，设立贵州省生态环境损害赔偿基金会，这在各个试点省份中还是头一份儿——生态环境损害修复、应急处置、支持环境公益诉讼活动及调查取证、评估鉴定等相关合理费用都将取之于此。

罗光黔还透露，省政府磋商收到的，政府、检察院提起的环境公益诉讼判决得来的，以及环保组织提起公益诉讼判决下来的赔偿金，未来可能都将放到这个基金里。“但这个基金正在筹备阶段，还没有最后落实。”

【本文首发于2017年8月31日《南方周末》。原创作品，转载须联系后台取得授权。】

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