首个地方标准落地 | 简评浙江省《特色小镇评定规范》
欢迎点击上方 中伦视界 关注我们
浙江省发布的全国首个特色小镇评定的地方标准，已于2018年1月29日正式启用。作为“特色小镇”的发源地，浙江省在这一领域拥有领先的探索与丰富的实践，“浙江经验”也一度成为全国各地学习的对象。此次《浙江省特色小镇评定规范》（以下简称“《规范》”）由浙江省发展和改革委员会提出并归口，由浙江省发展和改革研究所、浙江省标准化研究院共同起草，并由浙江省质监局发布。《规范》的出台不仅是政府部门对于现阶段特色小镇建设过程中问题的总结，更是为将来特色小镇的发展明确方向，使得其走上健康发展的道路。
满分1000分的评分标准，及格分达到了800分，细化的评分标准对于希望参评的特色小镇来说是个不小的挑战。值得注意的是，《规范》中明确特色小镇评定的参与是自愿的，并且创建期三年以上、达到一定投资标准和景区评级标准的小镇才有资格参评。因此给了尚处在开发期的小镇参考的方向。此外，《规范》在指标中设置了“企业投资比例不低于80%”的评分项。这意味着特色小镇的开发将更加市场化，留给企业更多的机会和空间进行投资和开发。
首个特色小镇地方规范的出台，给浙江省乃至全国的特色小镇的建设提供了一个重要的思路。本文将以《规范》的评分规范为依据，对特色小镇的共性要求（包括功能“聚而合”、形态“小而美”、体制“新而活”）和特色要求中产业“特而强”的内容进行简要解读。
《规范》中主要将指标分为两大类，即共性指标和特色指标。这样的分类既强调了特色小镇作为一类新兴经济主体的基本条件，又按照产业类型注重对各个小镇提出个性化要求。
共性指标
共性指标由功能“聚而合”，形态“小而美”，体制“新而活”三部分组成。从这三个部分可以看出政府对于特色小镇的定位：一个以企业与市场为投资主力的宜产、宜居社区。其中宜居的概念并不局限于居民基本生活需要、环境优美，还加入了旅游价值、文化影响、绿色低碳等元素。
1.强调功能“聚而合”（200分）：
社区、旅游与文化三大功能兼备
特色小镇功能性的要求是最基础也最容易被忽略部分。浙江省政府2015年4月出台的《浙江省人民政府关于加快特色小镇规划建设的指导意见》中指出特色小镇的概念：“特色小镇是相对独立于市区，具有明确产业定位、文化内涵、旅游和一定社区功能的发展平台，区别于行政区划单元和产业园区。”此次《规范》中再一次强调了特色小镇的三大功能，即社区、旅游、文化功能。
作为一个独立于城市和乡镇的区中心，特色小镇应当具备完整的社区功能，包括社区服务、住宿、餐饮、购物、教育、医疗等六大基础服务。现实中有的小镇为了强调“特色性”，在建筑外观设计上下足功夫，而忽略了配套服务的完善，无法聚集和留住人气，制约了小镇的长期发展。《规范》在功能性要求中还加入了Wi-Fi覆盖、官方新媒体平台（官方APP、微信公众号、微博等）的更新频率及智能门禁、停车和安防等内容，可见随着时代的发展，智能化建设和网络平台建设也将是一个重点。
《规范》对特色小镇的定位，不仅是基础功能健全的区域中心，更是具有旅游价值的特色社区。评分标准中明确，特色小镇需要达到一定的景区标准（至少达到3A级景区评定，旅游特色小镇则更高），否则将没有资格参与特色小镇的评定。此外，小镇还应当配套有展示基本情况、具备综合功能的“小镇客厅”。
特色小镇的文化功能主要通过“特色文化活动”和“开放性文体设施”两方面内容来评价。特色文化活动主要指展现小镇特色文化、扩大小镇产业影响力的活动，例如杭州“云栖小镇”的阿里云开发者大会、乌镇的互联网大会等都是充分结合小镇产业特点的文化活动。这类活动一方面帮助小镇宣传产业，为小镇集聚人气，吸引相关专业的人才，另一方面激发了小镇的文化潜力，提升小镇的文化影响力。
2.注重形态“小而美”（100分）：
生态魅力与形象魅力俱佳
“既要绿水青山，也要金山银山。”绿色生态是当下时髦的话题。《规范》中就强调了绿色节能技术、低碳科技的应用，以及绿化率、公园绿地、公共环境整洁等内容。此外，特色小镇外观形象的美观性与协调性也是建设的重点，在建设过程中可以因地制宜，结合当地产业特色进行设计和规划。
3.鼓励体制“新而活”（100分）：
企业与市场发挥主要作用
《规范》鼓励企业在特色小镇开发中的投资与参与，并在具体的评分细则中设置了“创建期间政府投资占全部投资比重≤20%”的评分项。因此对于小镇的开发建设企业来说，拥有了更多的投资机会与空间。分析现有的特色小镇案例，可以将开发建设项目分为四大类，分别是：土地一级开发（包括土地整理、拆迁、改造等），基础设施与公共配套（道路、公园、污水处理、供暖、地下管廊等），公益性与商业性结合项目（医疗养生、总部基地、孵化器、职业教育、文化、旅游等），纯商业投资运营项目（酒店、房地产、餐饮、娱乐等）。
许多特色小镇面临着资金投入大、回收周期长的挑战，因此首先需要选择合适的融资模式。《规范》提到，“运用市场资金／基金来对特色产业进行培育孵化，利用PPP、BOT等投融资模式”，将会给特色小镇的评选加分。这对于负责小镇开发建设的企业而言，无疑是个好消息，为小镇建设融资拓宽了思路。一方面，小镇特色产业的培育孵化、基础设施的建设（包括道路、公园、污水处理等）以及公益性项目的投资（包括健康、养老、卫生、文化、旅游等）都有了稳定的资金来源，可以确保小镇拥有良好的产业基础和完善的配套功能；另一方面也降低了开发企业的投资风险，为企业创造了更多更灵活的退出方式。
针对四类不同的开发建设项目，开发企业可以采取不同的参与方式。其中基础设施项目和公益性项目，开发企业可以用BOT或PPP的方式参与。针对道路等基础设施项目可以采取与政府合作的方式：企业负责建设基础设施和公共配套，由政府承担相应费用；而针对医疗、文化、旅游等公益性项目，则可以采用“先开发，后收费”的方式，即由使用者最终承担相应费用，例如厂房、写字楼、小镇客厅等都属此类。
针对纯商业投资运营项目和土地一级开发，开发企业可操作的范围则更大。例如居住及配套、商业服务、旅游产业等，都是开发企业可以自行投资和参与的领域。但是需要注意的是，《规范》中明确，小镇特色产业的投资占比需达70%及以上，总投资至少达到30亿元（不含商品住宅和商业综合体项目投资）。这意味着土地一级开发和商业投资运营项目的开发空间有限，开发企业不能在小镇内部建设过多的住宅、商业服务配套、酒店等。除此之外，为突破小镇投资比例的限制，开发企业可以考虑将主要的住宅与配套商业项目建设在小镇周边。根据现有政策来看，特色小镇将成为转移城市人口压力的主要目的地。《规范》的评分标准中提到“小镇周边1公里内有可供小镇创业者住宿的住宅区、宾馆等”，因此，特色小镇周边也是具有开发潜力的区域。
特色指标
对于特色指标，《规范》主要围绕着产业“特而强”展开。事实上，产业“特而强”也是整个小镇建设中的核心与重点。现实中的许多小镇往往面临着产业基础不实、特色不强等问题，限制了小镇的长期发展。因此在小镇选址和产业选择时，应当结合区域特点，培育基础牢固、发展动力足的特色产业。在选择了合适、有潜力的特色产业后，就需要利用专业人才和企业等要素为产业长期发展提供推动力。因此，如何吸引资源、留住资源是产业实现“特而强”的过程中，需要解决的问题。
《规范》将特色小镇根据产业分为8类，包括信息经济小镇、环保小镇、健康小镇、时尚小镇、旅游小镇、金融小镇、高端装备制造小镇和历史经典小镇。同时，主要通过三个标准来评价特色小镇产业的“特而强”，即产业专精发展、高端要素集聚和投入产出效益。
1.产业专精发展（200分）：
特色小镇的产业专精程度，由其产业发展的现状来评价，包括专业企业的数量、知名度、影响力，产业技术在业内的领先水平、创新程度等。例如桐乡乌镇互联网小镇。作为世界互联网大会的永久会址，乌镇具有强大的品牌号召力。目前已经落户乌镇的互联网企业达30多家，浙江大数据交易中心也已在乌镇上线。
无论哪种产业的特色小镇，特色产业的比重都是评价产业专精程度的重要指标之一。因此特色小镇的建设应当以产业为核心，围绕产业而展开，结合小镇产业特点进行商业开发，对小镇资源充分利用。而与大多数产业小镇不同的是，金融特色小镇的产业专精程度，主要由管理资产的规模来评价。例如著名的玉皇山南基金小镇，聚集了各类基金公司和配套机构720余家，管理资产规模突破3600亿元。
2.高端要素集聚（150分）：
《规范》中所指的高端要素，主要指的是人才要素、专业机构才、企业要素、创新要素等。根据以往的经验来看，小镇的选址、宣传以及配套的建设都是集聚高端要素的重要方式。其中小镇的选址决定了小镇是否能够充分利用城市的政策优势来吸引资源，利用区位优势为资源的流动提供便利。而宣传活动则是为扩大小镇知名度与影响力服务。建设小镇配套能够为小镇留住资源，不仅要为人做好配套，更要为企业和机构做好配套服务。能够做到这几点的小镇，往往都对各类资源具有不小的吸引力，最典型的就是杭州的玉皇山南基金小镇。
小镇的选址决定着小镇集聚资源的能力。以杭州玉皇山南基金小镇为例，位于杭州市上城区，充分利用了该地区丰富的人才引进政策，包括杭州市的《高层次人才、创新创业人才及团队引进培养工作的若干意见》以及上城区的 “1211”计划等。不仅如此，杭州坐落于长三角高铁圈，不足半日便可到达上海、宁波、嘉兴、苏州等地。依托于政府的优惠政策和便捷的交通，为特色小镇集聚各类资源提供了帮助。
而通过举办、参与各类宣传活动，则能够扩大小镇影响力，使小镇形成一定的品牌效应。2017年11月，上城区通过举办“浙江•杭州国际人才交流与项目合作大会上城区分会”，重点宣传了玉皇山南基金小镇。同时，2017年全球私募基金西湖峰会上，玉皇山南基金小镇还发布了设立纽约和伦敦代表处的消息，引来在场全球行业精英的关注。当小镇拥有了一定的品牌效应，影响力越来越广时，集聚各类高端资源将不再是难事。
关于小镇的配套建设，基金小镇通过完善各方面的配套，既做到了服务人才，更做到了服务企业和机构。除了基本的餐饮、住宿、交通等方面的配套外，上城区还通过与浙江大学医学院附属邵逸夫医院合作，在基金小镇成立了国际医疗中心。同时，小镇还专门为企业提供了特色配套服务，例如引进了省金融业发展促进会组建和管理的“浙江省金融家俱乐部”、成立对冲基金研究院等，为小镇产业提供了专业化的服务。
3.投入产出效益（200分）：
评价特色小镇成果最直接的方式即看小镇的投入与产出数据，其中包括总投资规模、亩均投资规模、税收收入、产业营业收入。根据税务部门的统计，在八类产业的特色小镇中，税收总量最多的往往是信息类和金融类小镇，而税收增速最快的是一些新兴经济为主导的小镇，例如旅游小镇和健康小镇等。[1]
作为首个甚至唯一的特色小镇地方标准，《规范》为全省乃至全国的特色小镇的树立了一个可量化的样板，相信其他省份与城市的标准也将相继出台。《规范》虽然并非强制标准，却为建设中的特色小镇提供了一定指导。越接近《规范》中所描述的小镇，被评为特色小镇的机会越大，同时也能为开发者和小镇吸引各种资源。因此，《规范》值得小镇开发者的研究，也为其他地区制定标准提供参考。
注：
[1] http://www.chinatax.gov.cn/n810219/n810739/c2724342/content.html 《年均入库税收1.7亿 浙江特色小镇发展强劲》，浙江在线，2017年7月21日
特别声明：
以上所刊登的文章仅代表作者本人观点，不代表北京市中伦律师事务所或其律师出具的任何形式之法律意见或建议。
如需转载或引用该等文章的任何内容，请私信沟通授权事宜，并于转载时在文章开头处注明来源于公众号“中伦视界”及作者姓名。未经本所书面授权，不得转载或使用该等文章中的任何内容，含图片、影像等试听资料。如您有意就相关议题进一步交流或探讨，欢迎与本所联系。
作者简介：
合伙人 杭州办公室
业务领域：房地产，诉讼仲裁，建设工程与基础设施
长按识别图中二维码，可查阅该合伙人简历详情。
输12
杭州办公室 房地产和基础设施部
作者往期文章推荐：
点击“阅读原文”，可查阅专业文章官网版。