PPP面面观 | 财政部再出重拳：第一时间解读54号文
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随着财政部50号文、87号文、92号文和国资委192号文等规范地方政府融资管理和PPP政策的密集出台，一些地方和投资人滥用PPP、借PPP模式变相融资等违法违规行为得到重点整治，财政部PPP中心及各省级财政部门自2017年11月起自上而下集中开展了为期四个多月的PPP项目核查清理工作。
2018年4月27日，财政部下发《关于进一步加强政府和社会资本合作（PPP）示范项目规范管理的通知》（财金〔2018〕54号，下称54号文），交出了第一份核查清理PPP示范项目结果的官方答卷，社会投资人进入PPP市场又戴了一圈“紧箍咒”。
一
、公布三类清理处置结果
54号文公布了财政部前三批次总计752个国家级PPP示范项目中有173个项目存在问题，不规范率达到23%，核查结果不容乐观。173个项目区别原因分三类进行处置：
1.30个项目：调出示范名单并退库
将包头市立体交通综合枢纽及综合旅游公路等30个不再继续采用PPP模式实施的项目，调出示范项目名单，并清退出全国PPP综合信息平台项目库。
2.54个项目：调出示范名单不退库
将北京市丰台区河西第三水厂等54个尚未完成社会资本方采购或项目实施发生重大变化的项目，调出示范项目名单，保留在项目库，继续采用PPP模式实施。
3.89个项目：限期整改
对于运作模式不规范、采购程序不严谨、签约主体存在瑕疵的89个项目，限期在今年6月底前完成整改。逾期仍不符合要求的，调出示范项目名单或清退出项目库。这预示着，除了54号文中直接被调出示范名单的84个项目以外，被调出示范名单的项目数量还有可能进一步增加。
二
、明确两种退库处置方式
54号文同时明确了退库示范项目的后续两种处置方式：
1.采用PPP模式重新入库
对于尚未启动采购程序的项目，调整完善后拟再次采用PPP模式实施的，按规定重新办理入库手续。
2.终止实施PPP模式或者采用其他方式继续推进
无法继续采用PPP模式实施的，终止实施或采取其他合规方式继续推进。对于已进入采购程序或已落地实施的项目，应当针对核查发现的问题进行整改，做到合法合规；终止实施的，应当依据法律法规和合同约定，通过友好协商或法律救济途径妥善解决，切实维护各方合法权益。
三
、提出十二个“不得”要求
54号文提出了项目前期、采购、签约、履约等各实施阶段的12个“不得”，值得引起重点关注：
1.项目前期工作
对于实践中部分项目存在前期手续不完善即实施项目、部分项目后期财政支出远超10%的一般公共预算支出红线等违法违规现象，54号文要求：
（1）不得突破10%红线新上项目；
（2）不得出现“先上车、后补票”、专家意见缺失或造假、测算依据不统一、数据口径不一致、仅测算单个项目支出责任。
2.项目采购程序
针对项目采购环节的不规范操作，54号文提出：
（1）不得设置明显不合理的准入门槛或所有制歧视条款；
（2）不得未经采购程序直接指定第三方代持社会资本方股份。
3.项目签约主体
在部分省市，地方国有企业或者政府融资平台公司依然充当着“政府衙门”的角色，承担部分政府职能，造成政企功能交叉错位。对此，54号文重申 “坚持政企分开的原则”，要求：
（1）国有企业或地方政府融资平台公司不得代表政府方签署PPP项目合同；
（2）地方政府融资平台公司不得作为社会资本方。
4.项目合同内容
54号文强化社会投资人应承担项目投资、建设、运营、商业风险，要求：
（1）合同中不得约定由政府方或其指定主体回购社会资本投资本金；
（2） 合同中不得弱化或免除社会资本的投资建设运营责任；
（3）合同中不得向社会资本承诺最低投资回报或提供收益差额补足；
（4）合同中不得约定将项目运营责任返包给政府方出资代表承担或另行指定社会资本方以外的第三方承担。
5. 项目履约
54号文进一步明确社会投资人的投融资义务，要求：
（1）不得以债务性资金充当项目资本金；
（2）政府不得为社会资本或项目公司融资提供任何形式的担保。
四
、清理整顿规范 整装待发再上路
1.PPP政策愈严，引以为戒
本轮清理处置是财政部首次重拳打击不规范的PPP示范项目，虽然54号文规范的对象是PPP示范项目，但有鉴于示范项目在PPP项目中的标杆引领带动作用，其出台实为政府方和社会投资人后续投资PPP项目打了一剂预防针，将有助于政府方和社会投资人纠偏，推进PPP模式的规范发展，从而既严控地方财政支付风险，也使得社会投资人的合法权益得到更有效的保障。
2. 慎重处理失范在施项目
54号文引发了失范在施项目的整改，特别是被清退出库的项目还将面临社会投资人与政府方协商解约、补偿或者诉讼/仲裁等问题。如何处理本次清理整顿无疑将给地方政府、社会投资人、财务投资人等参与各方带来一系列后续法律问题，需要予以充分重视和应对。
3.打开项目投资的新出路
相较于过去爆发式地推广PPP项目，随着PPP监管政策的陆续出台，PPP模式似乎已从项目投资领域的“香饽饽”、“项目投资的唯一一道菜”，摇身变为“烫手的山芋”，有些地方政府囿于PPP模式程序繁琐、周期长、地方债务重等因素，将PPP列入投资模式“黑名单”，社会投资人继续投资PPP项目举步维艰。但是面临挑战的同时也将带来巨大机遇，项目投资模式有望获得广阔发展空间。
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作者简介：
合伙人 北京办公室
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北京办公室 房地产和基础设施部
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