《出口管制法（草案）》发布，中国出口管制迈向新台阶
12月28日，《中华人民共和国出口管制法（草案）》（以下简称“《出口管制法（草案）》”）在中国人大网公开征求公众意见，截止日期2020年1月26日。《出口管制法（草案）》的公开征求意见，标志着中国《出口管制法》的正式出台已提上日程，中国出口管制制度也将迈向一个新的台阶。
”
一
草案实现了多项制度创新
《出口管制法（草案）》系统设定了我国出口管制的立法原则和制度体系框架，明确了管制物项范围、设定不同国别政策和黑名单管控制度、引入国际上“视同出口”等先进管理理念等内容，具有以下五大亮点。
(一) 是我国第一部出口管制单行立法
出口管制，是一国针对特定货物、技术和服务出口以及向特定国家或地区的出口采取的限制措施。当前，包括美国、欧盟在内的世界主要国家和地区均制定出台了出口管制法。自上世纪90年代以来，我国先后制定了有关核武器、生化武器、导弹等军民两用品和军品等各类物项管制的单行行政法规和清单，但缺乏全面统一的《出口管制法》，使得我国在出口管制执法实践中难以实现统筹兼顾。《出口管制法》的出台，将成为中国第一部全面、统一的出口管制单行立法，将大幅改变中国当前出口管制制度，扩大中国出口管制管辖范围，提高中国出口管制执法水平。
(二) 第一次在立法层面规定了国别及黑名单“管制清单制度”
管制清单制度是世界主要国家或地区出口管制制度的重要管制措施。本次发布的草案第九条规定，国家根据出口管制政策制定管制清单，相关出口管制管理部门会同有关部门制定、调整两用物项、军品、核等出口管制清单。同时，基于满足出口管制工作的时效性以及履行联合国安理会决议等国际义务的需要，草案也规定了对管制清单以外的物项实施临时管制措施；以及禁止相关管制物项向特定目的国家和地区，向特定自然人、法人和其他组织出口的禁运措施，从而对管制清单制度进行补充，形成了较为完备的出口管制体系。
(三) 第一次在立法层面全面提升了“出口许可管理制度”
首先，在出口经营主体方面，国家出口管制管理部门对出口经营者采取专营、备案等方式实施管理；其次，在客体方面，对管制清单所列管制物项以及实施临时管制物项的出口实行出口许可管理制度，在决定是否准予许可时，国家出口管制管理部门会考虑国际义务和对外承诺、国家安全、出口类型等多种因素。值得注意的是，出口经营者的信用记录亦是其中重要的考虑因素之一。最后，在最终用途和最终用户方面，国家出口管制管理部门通过最终用户和最终用途证明、最终用户承诺、最终用户和最终用途的风险评估等规定，加强了对管制物项的最终用户和最终用途的管理，构建了较为严谨、全面的许可管理制度。
(四) 第一次在立法层面明确了“全面管制原则”
《出口管制法（草案）》采取“全面管制原则”，对出口管制清单之外的物项，出口经营者知道或者应当知道或者得到国家出口管制管理部门通知，出口可能危害国家安全、存在扩散风险、被用于恐怖主义目的的，应当履行许可手续。同时，出口管制管理部门对违反最终用户或者最终用途承诺、可能危害国家安全的、将管制物项用于恐怖主义目的的国外进口商和最终用户建立管控名单，并可禁止、限制或责令中止向该等个人或实体出口管制物项，且不适用出口许可便利。
(五) 第一次在立法层面引入“视同出口”和“再出口”概念
此次发布的《出口管制法（草案）》引入了“视同出口”和“再出口”的概念。视同出口包括中国公民、法人及其他组织在中国境内向外国人提供管制物项，而物项并不需要发生物理性转移。而对于“再出口”的规定，其赋予了中国出口管制法以域外效力，既是中国维护国家安全的需要，亦是全面履行相关国际义务的需要。
此外，《出口管制法（草案）》亦规定，管制物项在中国的过境、转运、通运等同样受到中国出口管制法的管辖，这也是中国出口管制法将具有域外效力的体现。
二
草案实现了统筹兼顾和机制化管理
本次发布的《出口管制法（草案）》，全面梳理了碎片化的行政法规规章和中国出口管制的立法需求，统筹了多种管理机制，进一步完善和统一了我国的出口管制法律制度。
(一) 工作协调机制
出口管制关乎国家安全和利益的维护，《出口管制法（草案）》规定，国务院和中央军委承担出口管制职能的部门按照职责分工承担出口管制有关工作。同时，国家建立出口管制工作协调机制，统筹协调出口管制工作重大事项。国家出口管制管理部门和国务院有关部门密切配合、加强信息共享。
(二) 专家咨询机制
《出口管制法（草案）》规定，国家出口管制管理部门会同有关部门建立出口管制专家咨询机制，为出口管制工作提供咨询意见。同时，出口经营者如无法确定拟出口的货物、技术和服务是否属于管制物项，可向国家出口管制管理部门进行咨询，且国家出口管制管理部门应当予以及时答复；出口经营者也可以通过参加有关商会、协会获得与出口管制相关的服务。
(三) 许可便利激励机制
《出口管制法（草案）》规定，出口经营者内部合规审查制度运行情况良好、没有重大违法记录的，出口管制管理部门可以对其出口有关管制物项给予相应的许可便利措施。该条规定为积极开展出口管制合规的出口经营者提供了一定的激励措施。
(四) 行业指南和预防违法机制
企业是出口管制的第一道防线，为促进出口经营者遵守出口管制法，减少违法风险，《出口管制法（草案）》第十一条规定，国家出口管制管理部门适时发布行业出口管制指南，引导企业规范经营。同时，草案亦设置了预防违法风险的措施：国家出口管制管理部门获知或者在监督管理工作中发现有关活动或者行为可能存在出口管制违法风险的,可以对有关公民、法人和其他组织采取出具警示函、进行监管谈话等措施，提示出口经营者预防违法风险。
三
草案加大了执法监督和惩处力度
《出口管制法（草案）》现行条文对国家出口管制管理部门的监督检查职权，有关个人和实体协助监督检查的义务，以及违法行为的举报等作了明确规定，并按照加大惩处力度的原则，对相关违反行为规定了明确、严格的法律责任。
首先，出口管制管理部门在进行出口管制调查工作中，可以采取以下措施：进入被调查者营业场所或者其他有关场所进行检查；对相关方进行询问和要求解释；查阅、复制相关文件、资料；检查从事出口的运输工具；查封、扣押相关涉案物项；查询出口经营者的银行账户。
其次，《出口管制法（草案）》列明了如下主要处罚手段：
（1）违反出口经营专营资格要求出口。出口管制管理部门可视情节轻重，对出口经营者给予警告，责令停止违法行为，没收违法所得，违法经营额五十万元以上的,并处违法经营额五倍以上十倍以下罚款；没有违法经营额或者违法经营额不足五十万元的,并处五十万元以上五百万元以下罚款。
（2）未经许可出口、超过许可范围出口或出口禁止管制物项。由出口管制管理部门或者海关责令停止违法行为,没收违法所得,基于违法经营额给予相应金额的罚款；情节严重的,责令停业整顿,直至吊销出口专营资格。
（3）骗取、买卖许可证。以欺骗、贿赂等不正当手段获取管制物项出口许可证件，涂改、倒卖、出租、出借或者以其他形式非法转让管制物项出口许可证件的，出口管制管理部门可以撤销许可证、收缴许可证及罚款。伪造、变造、买卖管制物项出口许可证件的,出口管制管理部门可没收违法所得，并根据违法经营额予以相应的罚款。
（4）协同、提供便利等违法行为。明知是出口管制违法行为仍为其提供代理、货运、寄递、报关、第三方电子商务交易平台和金融等服务,出口管制管理部门或者海关可给予警告,责令停止违法行为,没收违法所得,以及根据违法经营额给予相应金额的罚款。
（5）违反黑名单管控制度。出口经营者违反黑名单管控措施要求的,出口管制管理部门可给予警告,责令停止违法行为,没收违法所得,并基于违法经营额给予相应金额的罚款。情节严重的,亦可以责令停业整顿,直至吊销出口专营资格。
除上述处罚措施外，出口经营者的行政处罚等信用信息还会被记入全国信用信息共享平台。自处罚决定生效之日起,出口管制管理部门可以在五年内不受理其提出的出口许可申请；对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员,可以禁止其在五年内从事有关出口经营活动,因出口管制违法行为受到刑事处罚的,终身不得从事有关出口经营活动。
四
重点强调企业的合规义务
我国出口管制执法的主要目的并非是为了处罚，而是为了提高企业风险防范意识、促进企业更为合规地开展相关业务。《出口管制法（草案）》明确规定，“出口经营者应当建立出口管制内部合规审查制度”。对企业合规提出了明确性的义务要求。首先，出口经营者需要严格审查自身业务所涉及的相关物项、业务性质等；其次，为出口经营者提供代理、货运、寄递、报关、第三方电子商务交易平台和金融等服务的企业，应对相关方涉及的出口管制违法行为进行审查；再次，对于非外贸型企业来说，也要审查自身业务是否存在可能被认定为“视同出口”的行为；最后，对于不直接从中国进口物项的外国企业也应对日常业务进行审查，确保不违反中国出口管制法关于黑名单管控、再出口等的相关规定。
此外，《出口管制法（草案）》所设定的全面控制原则、最终用户和最终用途核查及承诺、视同出口、再出口等规定，都对企业提出了更高的合规要求。据此，对于从事与中国管制物项出口、进口、货运、报关以及金融等相关业务的境内外企业来说，应根据要求，尽早建立、完善企业的贸易合规体系，减少对企业相关业务可能造成的冲击或影响。
五
中国出口管制迈向新台阶
作为全面建立我国出口管制法律体系的开端，草案的相关规定既符合我国经济发展阶段和基本国情，又注重与国际规则接轨，具有立法的前瞻性和开放性。但是,诸如管制物项清单、国别清单和黑名单管控，再出口、视同出口等概念，咨询专家委员会、域外管辖权等制度设计的落实，将有赖于行政法规、规章及其他相关配套细则的进一步明确。
无论如何，《出口管制法（草案）》的出台，标志着我国出口管制制度迈向了一个新台阶，也预示着我国将从法律层面正式建立起我国的出口管制制度，进一步提升出口管制的效力层级和权威，使得出口管制在有效维护我国国家安全和利益、履行国际义务、树立负责任的大国形象方面发挥积极的推动作用，我们期待《出口管制法》以及相关配套实施细则的正式出台。
Newly Drafted Export Control Law of PRC is Published for Public Commentary
On December 28, 2019, newly drafted Export Control Law of PRC (the “Draft”) was published on National People’s Congress’ website for public commentary. The comment period will end on January 26, 2020. The Draft clarified certain definitions regarding export control, enhanced the penalties on violation of the law and expended the scope of the control.
Highlights:
The Draft defined the controlled subject as “export operator”, which means citizens, entities or other organizations who export of control items. It includes not only Chinese individuals and entities, but also non-Chinese individuals and entities, including exporters, foreign importers, end-users, agents, freight forwarders, consignors, customs brokers, third-party electronic trading platforms and financial service providers.
The Draft define “Catch All ” principle and listed four types of controlled items: dual-use items, military items, nuclear and “goods, technology or service related to the performance of international obligations and concerning national security”.
Proper authorities can temporarily decide to control items that are not on any control lists, but may in danger of national security, have risk of proliferation, or may be used in terrorism purpose. A temporary export license is required in such occasion. This measure is known as “catch all principle”. Individuals and entities who violate its commitment of end-user or end-use, is in danger of national security or export controlled items for terrorism purpose to entities who are on the control list, is subject to penalties such as prohibition, restriction or cease of the exportation, and an “export express process” is not available.
The Draft also introduced the concept of “deemed export” and “reexport”. “deemed export” is providing of controlled items to foreigners within Chinese border by Chinese citizens, legal entities or other organizations. In this case, the physical transfer of items outside of China is not required; however, the definition of “reexport” is not clear in the Draft considering its extra-territorial effect.
The Draft maintains strict control on the end-user and its end-use of controlled items. The export operator shall submit certificate of end-user and end-use to proper authorities, conduct necessary screening of the end-user and its end-use before signing the export contracts, notify the proper authority when discover there is a change of end-user or the end-use. Besides above, the end-user shall guarantee it will not change the end-use of the item or transfer it to a third party without the approval from the proper authority.
Apart from above, the Draft stipulated the provisions for supervision and inspection of the export control authorities, the obligations of assisting such supervision and inspection by individuals and entities, reporting and penalties of violation of export control law and principles for aggravating factor.
Conclusion
The establishment of export control legislative process in China is well underway. The promulgation of the Export Control Law of PRC will mark a new stage of China's export control system, and indicates that China will formally establish its export control system from the legal basis, further enhance the effectiveness level and authority of export control, so that export control can effectively safeguard China's national security and interests, fulfill international obligations, and establish a new level of export control system.
The End
作者简介
张国勋
北京办公室 顾问
业务领域：WTO/国际贸易, 反垄断与竞争法, 合规/政府监管
王大坤
北京办公室 公司部
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