进一步扩大金融业对外开放监管及实务系列 ——外资银行核心监管新规重点解读

作者：何植松 张静 石志杰 毕艳苹

2020年1月3日，中国银行保险监督管理委员会（以下简称“中国银保监会”）发布了2019年12月26日新修订的《中国银保监会外资银行行政许可事项实施办法》（以下简称“《实施办法》”）。至此，近三年来扩大金融业对外开放背景下银行业的一系列对外开放重大举措已经逐步落实，新修订的《实施办法》与国务院于2019年9月30日修订的《中华人民共和国外资银行管理条例》（以下简称“《条例》”）、中国银保监会于2019年12月18日修订的《中华人民共和国外资银行管理条例实施细则》（以下简称“《实施细则》”）共同构成进一步扩大金融业对外开放背景下外资银行核心监管规定。

2020年1月3日，中国银保监会还同时发布了《关于推动银行业和保险业高质量发展的指导意见》，重申要实现更高水平的对外开放，深化银行业对外开放，坚持以开放促改革、促发展，落实金融业对外开放重大举措，实施准入前国民待遇和负面清单管理模式，按照内外一致原则，公平对待境内外各主体，放宽外资银行市场准入条件和业务范围。

本次修订后的《条例》、《实施细则》、《实施办法》纳入了近年来国务院、中国银保监会以通知等形式陆续推出的多项降低外资银行市场准入门槛、扩大外资银行业务范围等对外开放政策，通过提升立法等级，保持银行业外资监管规定的一致性。本文拟在全面梳理近三年来扩大银行业对外开放政策背景基础上，对本次《条例》、《实施细则》、《实施办法》修订的重点条款进行解读，以窥进一步扩大金融业对外开放背景下外资银行核心监管规定的要点。

一

扩大银行业对外开放的政策背景

为进一步扩大金融业对外开放，自2017年以来，国务院、中国银保监会陆续推出了一系列扩大银行业对外开放的新举措，主要包括：

序号	时间	政策	核心内容概述
1	2017年1月12日	国务院关于扩大对外开放积极利用外资若干措施的通知	提出“以开放发展理念为指导，推动新一轮高水平对外开放”。 服务业重点放宽银行类金融机构、证券公司、证券投资基金管理公司、期货公司、保险机构、保险中介机构外资准入限制。
2	2017年3月10日	中国银监会办公厅关于外资银行开展部分业务有关事项的通知	1、外商独资银行、中外合资银行可以开展国债承销业务，不需获得中国银监会行政许可； 2、外商独资银行、中外合资银行、外国银行分行可以开展托管业务、财务顾问等咨询服务业务，不需获得中国银监会行政许可； 3、外商独资银行、中外合资银行、外国银行分行可以与母行集团境内外业务协作，为客户在境外发债、上市、并购、融资等活动提供综合金融服务； 4、外商独资银行、中外合资银行可以依法投资境内银行业金融机构。
3	2017年12月13日	中国银监会办公厅公告：银监会积极稳妥推进银行业对外开放	中国银监会将放宽对除民营银行外的中资银行和金融资产管理公司的外资持股比例限制，实施内外一致的股权投资比例规则。 下一步，中国银监会还将持续推进银行业对外开放，主要政策方向是： 一是放宽外国银行商业存在形式选择范围，促进国内金融体系多样化发展。 二是扩大外资银行业务经营空间，取消外资银行人民币业务等待期，支持外国银行分行从事政府债券相关业务、放宽外国银行分行从事人民币零售存款要求，支持外资银行参与金融市场业务，提高金融体系活力。 三是优化监管规则，调整外国银行分行营运资金管理要求和监管考核方式，引导其发挥经营优势，提升竞争力。
4	2018年4月10日	习近平总书记在博鳌亚洲论坛2018年年会开幕式上的主旨演讲	大幅度放宽市场准入，在服务业特别是金融业方面，去年年底宣布的放宽银行、证券、保险行业外资股比限制的重大措施要确保落地，同时要加快保险行业开放进程，放宽外资金融机构设立限制，扩大外资金融机构在华业务范围，拓宽中外金融市场合作领域。 “宜早不宜迟，宜快不宜慢” 落实对外开放重大举措。
5	2018年4月11日	易纲行长在博鳌亚洲论坛宣布进一步扩大金融业对外开放的具体措施和时间表	“金融业对外开放11条”包括： 1.取消银行和金融资产管理公司的外资持股比例限制，内外资一视同仁；允许外国银行在我国境内同时设立分行和子行； 2.大幅度扩大外资银行业务范围。
6	2018年4月27日	中国银行保险监督管理委员会办公厅关于进一步放宽外资银行市场准入有关事项的通知	1、外国银行分行、外商独资银行、中外合资银行可以依法开展代理发行、代理兑付、承销政府债券业务，无需获得银保监会行政许可，改为事后报告制； 2、允许符合条件的外国银行在中国境内的管理行授权中国境内其他分行经营人民币业务和衍生产品交易业务； 3、对外国银行在中国境内多家分行营运资金采取合并计算。
7	2018年6月10日	国务院关于积极有效利用外资推动经济高质量发展若干措施的通知	稳步扩大金融业开放。放宽外资金融机构设立限制，扩大外资金融机构在华业务范围，拓宽中外金融市场合作领域。
8	2019年5月1日	郭树清主席就银行业保险业扩大对外开放接受采访	“银行保险业12条对外开放新措施”包括：（1）按照内外资一致原则，同时取消单家中资银行和单家外资银行对中资商业银行的持股比例上限；（2）取消外国银行来华设立外资法人银行的100亿美元总资产要求和外国银行来华设立分行的200亿美元总资产要求；（3）放宽中外合资银行中方股东限制，取消中方唯一或主要股东必须是金融机构的要求；（4）取消外资银行开办人民币业务审批，允许外资银行开业时即可经营人民币业务；（5）允许外资银行经营“代理收付款项”业务。
9	2019年6月13日	易会满主席在第十一届陆家嘴论坛上的讲话	近期，证监会将陆续推出一揽子对外开放的务实举措： 适当考虑外资银行母行资产规模和业务经验，放宽外资银行在华从事证券投资基金托管业务的准入限制。
10	2019年7月20日	国务院金融稳定发展委员会办公室关于进一步扩大金融业对外开放的有关举措	“国11条”包括： 允许外资机构获得银行间债券市场A类主承销牌照。
11	2019年10月30日	国务院关于进一步做好利用外资工作的意见	全面取消在华外资银行、证券公司、基金管理公司等金融机构业务范围限制，丰富市场供给，增强市场活力。减少外国投资者投资设立银行业、保险业机构和开展相关业务的数量型准入条件，取消外国银行来华设立外资法人银行、分行的总资产要求。扩大投资入股外资银行和外资保险机构的股东范围，取消中外合资银行中方唯一或主要股东必须是金融机构的要求。

二

外资银行核心监管规定的历次修订要点

（一）《条例》

《条例》于2006年制定，并于2014年7月进行第一次修订、2014年11月进行第二次修订、2019年9月进行第三次修订。除2019年的最新修订外，《条例》历次修订的主要内容为：

序号	制定（修订）时间	主要（修订）内容
1	2006年制定	√ 履行入世承诺，将原《中华人民共和国外资金融机构管理条例》进行修订，更名为《中华人民共和国外资银行管理条例》，主要内容包括外资银行设立与登记、业务范围、监管管理、终止与清算等。
2	2014年7月第一次修订	√  将外资银行营业性机构无力清偿到期债务时，相关监管措施由责令停业、限期清理、清算等修改为监管机构依法接管或促成重组。
3	2014年11月第二次修订	√ 取消设立营业性机构前需设立代表处的要求； √ 放宽营业性机构申请经营人民币业务条件，将开业年限3年以上改为1年以上，取消申请前2年连续盈利的要求； √ 取消外资法人银行拨付境内分行营运资金的最低数量要求。

（二）《实施细则》

《实施细则》于2006年制定，并于2015年7月第一次修订、2019年12月第二次修订。除2019年的最新修订外，《实施细则》历次修订的主要内容为：

序号	制定（修订）时间	主要（修订）内容
1	2006年制定	√ 履行入世承诺，对外资银行实行国民待遇的原则，明确了外资银行设立机构、开展业务包括从事人民币业务的条件、申请程序和审批时限； √ 外资银行初次经营人民币业务仍须满足“开业三年、连续两年盈利”的条件； √ 明确外国银行分行改制为由其总行单独出资的外商独资银行的操作程序；对实施改制的外资银行给予相应的激励，如允许外国银行分行改制为由其总行单独出资的独资银行可以经营全面的人民币业务；同时可保留１家从事外汇批发业务的分行，主要经营以其母行信用发放的大额外汇贷款以及资金交易业务。
2	2015年7月第一次修订	√ 取消设立外资银行营业性机构前需设立代表处的要求、取消外资法人银行拨付境内分行营运资金的最低数量要求； √ 营业性机构筹建延期、开业延期、临时停业和停业后复业由审批事项改为报告制度； √ 放宽外资银行营业性机构申请经营人民币业务的条件，将开业年限3年以上改为1年以上，取消申请前2年连续盈利的要求； √ 外国银行的1家分行已经获准经营人民币业务的，该外国银行增设的分行在筹建期间可以开展人民币业务的筹备工作，经所在地中国银监会派出机构验收合格后，可以在开业时提出经营人民币业务的申请； √ 更新了外资银行董事、高管和首席代表任职应具备的条件和禁止性要求；区分银监会和当地银监局的任职资格核准权限；扩大离岗报告制度适用对象范围； √ 将外国银行分行动用生息资产和由总行或者联行转入信贷资产改为事后报告制度； √ 缩减修改章程需申请核准的范围； √ 增加外资法人银行因不能支付到期债务而申请破产的相关规定。

（三）《实施办法》

《实施办法》脱胎于原《外资金融机构行政许可事项实施办法》（中国银行业监督管理委员会令[2006]第4号），于2014年9月发布，于2014年10月发布进一步通知，于2015年6月、2018年2月、2019年12月分别修订更新。除2019年的最新修订外，《实施办法》历次修订或更新的主要内容为：

序号	制定（修订）时间	主要（修订）内容
1	2014年9月制定	√ 取代2006年的《外资金融机构行政许可事项实施办法》； √ 删除已经取消的行政许可事项（如外资银行开办电子银行业务、开办借记卡业务、营业性机构分支机构变更营运资金、变更营业地址、设立自助银行、外资银行及其分支机构筹建延期和开业延期、临时停业、停业后复业、由总行或者联行转入信贷资产及外国银行分行动用生息资产）； √ 简化行政许可程序； √ 根据《外资银行管理条例》及《外资银行管理条例实施细则》的相关规定，完善覆盖面，将部分行政许可事项补充纳入； √ 加强审慎监管； √ 在条件、程序和时限方面，将部分行政许可事项尽可能与中资商业银行保持一致。
2	2014年10月有关事项的通知	√ 加强已取消审批事项（外资银行由总行或者联行转入信贷资产，外国银行分行动用生息资产，外资银行营业性机构临时停业3天以上6个月以下，外资银行营业性机构延期筹建、延期开业）事中、事后监管； √ 简化和规范程序，如明确具有高级管理人员任职资格且未连续中断任职1年以上的拟任人在同质同类外资银行间平级调动职务（平级兼任）或改任（兼任）较低职务无需任职资格核准； √ 明确外资银行在《办法》发布前提交的各项申请仍然有效，但许可程序和材料要求与《办法》不一致的，须按照《办法》执行。
3	2015年6月修订	√ 取消设立营业性机构前需设立代表处的要求； √ 营业性机构、代表处开业的申请改为由拟设机构所在地银监局受理、审查和决定； √  营业性机构未在规定期限内开业的，开业批准文件失效，改为由开业决定机关注销开业许可； √ 银保监会权限大量下放至地方银监局； √ 放宽营业性机构申请经营人民币业务条件，将开业年限3年以上改为1年以上，取消申请前2年连续盈利的要求；且外国银行的一家分行已经获准经营人民币业务，该外国银行的其他分行申请经营人民币业务的，不受开业时间的限制； √ 简化相关行政许可事项的申请材料。
4	2018年2月修订	√ 增加了关于外资法人银行投资设立、入股境内银行业金融机构的许可条件、程序和申请材料等规定； √ 取消了外资银行开办代客境外理财业务、代客境外理财托管业务、证券投资基金托管业务、被清算的外资金融机构提取生息资产等四项业务的审批，实行报告制； √ 合并支行的筹建和开业审批程序，仅保留支行的开业审批； √ 优化外资法人银行募集发行债务、资本补充工具的条件； √ 简化高管资格审核程序，对于同质同类外资银行机构间的平级调动或改任较低职务的情形，由事前核准改为备案制。

三

外资银行核心监管新规重点解读

（一）放宽了外资银行的市场准入门槛

本次修订后的《条例》、《实施细则》、《实施办法》放宽了外资银行的市场准入门槛：

第一，取消了外国金融机构在华设立外商独资银行、中外合资银行的100亿美元总资产要求，取消了外国银行在华设立分行的200亿美元总资产要求，降低了外国金融机构在华设立外资法人银行和外国银行分行的市场准入门槛；

第二，放开了中外合资银行的中方唯一或者主要股东必须为金融机构的限制，允许中方非金融机构投资入股中外合资银行，为中方非金融机构投资入股外资法人银行开辟了一条新道路，同时进一步扩大了外资法人银行自主选择中方合作伙伴的范围；

第三，参照《中国银保监会中资商业银行行政许可事项实施办法》关于境内金融机构及非金融机构投资入股中资商业银行的股东资格条件，新增了境内金融机构及境内非金融机构投资入股中外合资银行的股东资格条件；

第四，新增了单一中方非金融机构在中外合资银行的持股比例应符合中国银保监会的相关规定，且参照《商业银行股权管理暂行办法》的相关规定要求单一中方非金融机构及其关联方、一致行动人的持股比例合并计算。

（二）丰富了外资银行商业存在形式

本次修订后的《条例》、《实施细则》、《实施办法》丰富了外资银行商业存在形式：

第一，允许外国银行在中国境内同时设立外资法人银行（外商独资银行或中外合资银行）和外国银行分行，放宽了对外国银行在中国境内同时设立法人银行和外国银行分行的限制，以更好满足外国银行拓展在华业务的实际需要。

第二，配套增加了同时设立外资法人银行（外商独资银行或者中外合资银行）和外国银行分行应当具备的条件及应当满足的监管要求，优化了设立外资法人银行和外国银行分行的申请材料。

（三）扩大了外资银行的业务范围

本次修订后的《条例》、《实施细则》、《实施办法》扩大了外资银行的业务范围：

第一，允许外商独资银行、中外合资银行、外国银行分行从事代理发行、代理兑付、承销政府债券以及代理收付款项业务，进一步提升在华外资银行服务能力；

第二，降低外国银行分行吸收人民币存款的业务门槛，放宽了外国银行分行从事人民币零售存款要求，将外国银行分行吸收中国境内公民人民币定期存款由每笔不少于100万元修改为每笔不少于50万元；

第三，取消外资银行开办人民币业务的审批，优化在华外资银行的营商环境，使条件成熟、准备充分的外资银行在开业时即可提供本外币服务；

第四，明确外资银行营业性机构可以开办“同业业务”，而不再局限于“人民币同业借款业务”。

本次修订后，外商独资银行、中外合资银行和外国银行分行在中国可以从事的业务与中资商业银行基本一致，最大限度减少了行政许可事项。

（四）改进了对外国银行分行的监管措施

本次修订后的《条例》、《实施细则》改进了对外国银行分行的监管措施：

第一，取消了生息资产的最低数额限制，明确外国银行分行生息资产数额为不低于公众负债额的5%且当外国银行分行持有的银保监会指定的生息资产余额达到营运资金的30%时可以不再增持；

第二，生息资产不再局限于人民币国债或六个月以上的本外币定期存款，扩展为中国财政部发行的国债、中国人民银行发行的票据、中国政策性银行和开发性银行发行的金融债、在指定机构的1个月以上（含1个月）的定期同业存款，以及银保监会指定的其他资产。生息资产最低数额的调整一定程度上有利于外资银行分行更加灵活地运用营运资金；

第三，对资本充足率持续符合有关规定的外国银行在中国境内的分行，放宽其营运资金加准备金等项之和中的人民币份额与其人民币风险资产的比例限制。

（五）持续推进简政放权、放管结合、优化营商环境

本次修订后的《实施办法》将外资银行部分董事、高管人员任职资格核准和分行开业审批权限进一步下放或调整；取消了管理型支行行长任职资格核准审批；缩短了两级审批事项的审批时限；简化了外资银行赴境外发债的部分申请材料要求。

（六）进一步强化审慎监管

本次修订后的《实施办法》强化了《银行业金融机构反洗钱和反恐怖融资管理办法》、《中国银保监会办公厅关于进一步做好银行业保险业反洗钱和反恐怖融资工作的通知》等监管规定对于银行业金融机构的反洗钱和反恐怖融资监管要求；增加了股权管理的要求，进一步强化了审慎监管，并对股东变更的内涵进行修订。

（七）明确“国务院在自由贸易试验区等特定区域对行政许可事项另有规定的，应依照其规定”

本次修订后的《实施办法》明确了“国务院在自由贸易试验区等特定区域对行政许可事项另有规定的，应依照其规定”，为在自贸区实施进一步简政放权措施预留政策空间。

有关上述第（一）至第（四）所述重点修订前后对比表，请扫描文后的二维码提取附件阅读。  

本次外资银行核心监管规定的修订，有助于营造中外资银行公平竞争的市场环境，促进我国银行业高质量发展。就进一步扩大金融业对外开放背景下外资银行相关法律实务问题，我们将在本系列后续文章中详细论述。

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《重点条款的修订前后对比表》

The End

 作者简介

何植松  律师

上海办公室  合伙人

业务领域：银行与金融, 资本市场/证券, 资产证券化与金融产品

张静  律师

上海办公室  

非权益合伙人

业务领域：银行与金融, 收购兼并, 建设工程与基础设施

石志杰  律师   

上海办公室  金融部

毕艳苹  律师  

上海办公室  金融部

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