OFAC发布疫情期间对被制裁国家和地区的人道主义援助综合指南

原创张国勋等中伦视界 2022-08-01

作者：张国勋王大坤任冉

2020年4月16日，美国财政部海外资产管理办公室（OFAC）发布了一项政策措施，为确保全球抗击新冠病毒（COVID-19）时能够提供人道主义援助和贸易便利，各国能通过合法透明渠道将人道主义援助物资运抵高危疫区，OFAC管理的制裁计划允许在现行法律和法规的框架下，进行与人道主义有关的合法贸易、援助或相关活动。如果个人、政府或实体在向受制裁国家提供人道主义援助时有疑问或认为需要更多授权，OFAC随时可提供指导并响应相关特别许可的申请。同时提示，任何计划从美国出口个人防护设备（PPE）的个人或实体应查看美国所有相关法规、指南和规则，包括联邦紧急事务管理局（FEMA）于2020年4月10日发布的临时规则[1]。临时规则规定，未经FEMA明确批准，禁止从美国出口五种PPE[2]。该临时规则自2020年4月7日至2020年8月10日有效。

该政策措施重点介绍了伊朗、委内瑞拉、朝鲜、叙利亚、古巴以及与乌克兰/俄罗斯有关的制裁计划，并汇总了相关制裁计划下关于人道主义援助、贸易豁免、例外和授权的最新相关信息，具体内容如下。

一

伊朗

1.伊朗相关制裁及豁免概况

为了确保人道主义物品能够运抵伊朗，同时又对伊朗政权施加压力，美国提供相关豁免、例外和授权，允许美国公司、个人或美国拥有或控制的外国实体提供人道主义援助、出口农产品和食品或将药品和医疗器械运往伊朗。

美国和非美国人员可根据美国制裁法律和法规的现有豁免、例外和授权，向伊朗提供此类人道主义物品（包括药品和医疗器械），用于支持抗击疫情，包括某些个人防护设备和用于COVID-19相关治疗的其他物品，如医疗服、医用眼罩和护目镜、手术手套、面罩、某些呼吸器和口罩（例如N95，N99和N100口罩和某些通风机）。向伊朗出口或再出口已获得一般许可的物品，无需获得OFAC的进一步授权。

基于对某些特定项目最终用途的考虑，OFAC对这些特定项目规定了特别许可政策，并对此类项目进行逐案申请。对于此类项目中可能对抗击疫情有帮助的物项（例如氧气发生器，全罩式口罩呼吸器，包括电动空气净化呼吸器，某些诊断医学成像设备和去污设备），OFAC正在优先考虑并加快对这些许可请求的审查。

2.与人道主义援助和伊朗贸易有关的一般许可和豁免

《伊朗交易和制裁条例》（ITSR）第560.210条：授权旨在减轻人类痛苦的食品和药品出口。
ITSR签发的E号一般许可：授权非政府组织（NGO）向伊朗出口或与伊朗有关的服务，以支持某些旨在直接造福伊朗人民的非营利活动，包括：

满足人类基本需求的人道主义项目；

非商业发展项目；

环境与野生动植物对话项目；

人权与民主建设项目；

一个NGO在12个月内的资金转移不得超过500,000美元。

ITSR第560.530条[3]：授权将某些食品，农产品，医药和医疗设备出口或再出口到伊朗，并提供某些相关软件和服务。
ITSR第560.539条：授权联合国、世界银行、国际货币基金组织、国际原子能机构、国际劳工组织或世界卫生组织的由正式雇员、承包商或其受赠人进行的所有交易。
根据《全球恐怖主义制裁条例》（GTSR）和ITSR签发的8号一般许可：授权第13224号行政令（经第3886号行政令修正）[4]禁止的涉及伊朗中央银行（CBI）的某些人道主义相关交易和活动。但该一般许可不包括第13224号行政令中指定的伊朗金融机构（CBI除外）所涉及的人道主义交易。
ITSR第560.545条中的一项特定的许可政策：授权NGO和其他实体在伊朗境内或与伊朗有关的某些旨在直接造福伊朗人民的项目或活动。
ITSR的第560.550条：授权某些由美国存款机构或美国注册的证券经纪人或交易商处理的、非商业性的个人汇入或汇出伊朗的汇款。

3.涉及对伊朗进行人道主义援助或贸易的其他项目

第13902号行政令：为了评估根据第13902号行政令实行的制裁，伊朗境内人员生产的药品、医疗器械、或用于卫生、医疗、医疗安全和生产安全的产品，包括肥皂、洗手液、呼吸机、呼吸器、个人卫生用品、尿布、婴儿和儿童保育用品，在伊朗使用而非从伊朗出口的个人防护设备和制造安全系统，将不被视为在伊朗的制造行业经营。请注意，对于向伊朗出售农产品、食品、药品或医疗器械的交易，进行交易或为交易提供便利的人将不受第13902号行政令的制裁。

瑞士人道主义贸易安排（SHTA）：SHTA于2020年2月27日正式成立，是在此人道主义框架下与瑞士政府合作建立的第一个业务渠道。初步试点交易已于2020年1月下旬成功进行。根据SHTA规定，参与的金融机构致力于通过加强尽职调查，以确保人道主义物资到达伊朗人民，且相关金融交易没有被伊朗政权滥用。

二

委内瑞拉

1.委内瑞拉相关制裁及豁免概况

在委内瑞拉制裁计划下，如不涉及委内瑞拉政府及其被禁人员或被禁止的行为，不禁止美国人从事涉及委内瑞拉国家或人民的交易。美国维持广泛的豁免和授权，以允许向委内瑞拉人民提供人道主义援助以及农产品、食品、药品和医疗设备的商业销售。

2.与人道主义援助及委内瑞拉贸易相关一般许可和特别许可

4C号一般许可：授权出口或再出口到委内瑞拉的农产品、药品、医疗设备、医疗设备的零件或软件更新的交易，或第三国转售给委内瑞拉的相关交易。此类交易包括测试套件、呼吸装置、个人防护设备以及用于预防、诊断、治疗和从COVID-19中恢复的药物；
16C号一般许可：授权处理涉及特定金融机构[5]的非商业性个人汇款所必要的所有交易和活动。此外，不禁止向未被制裁（non-blocked）的委内瑞拉金融机构汇款；
20B号一般许可：授权联合国和国际红十字委员会等某些国际组织的正式活动，包括其计划和基金、其专门机构和有关组织等从事涉及以下事项的交易：涉及委内瑞拉中央银行（BCV）或委内瑞拉其他政府人员参与的且受美国管辖的交易；
26号一般许可：授权提供和接收不定期的紧急医疗服务，以及提供及涉及委内瑞拉政府的其他医疗服务；
29号一般许可：授权NGO参与的涉及委内瑞拉政府，但用以支持人道主义、民主建设，教育，直接惠及委内瑞拉人民以及委内瑞拉环境保护的非商业发展项目；
30号一般许可：授权委内瑞拉政府参与的，通常是委内瑞拉港口和机场的运营或使用所必需的活动；
33号一般许可：授权委内瑞拉政府参与的，涉及向委内瑞拉个人提供空中救护车和相关医疗服务，包括从委内瑞拉撤离的交易。

3.与委内瑞拉人道主义援助有关的行政令

第13884号行政令（2019年8月5日）：冻结（block）了委内瑞拉政府的财产和财产权益，行政令第5节豁免了涉及委内瑞拉政府的有关提供食品、衣物和药品等缓解人类痛苦的物品的交易。

三

朝鲜

1.朝鲜相关制裁及豁免概况

OFAC对朝鲜的制裁主要通过限制朝鲜主体进入国际金融体系和全球供应链的方式。OFAC通常会授权NGO提供与某些人道主义活动有关的服务。此类支持可能包括向朝鲜平民提供物品，包括但不限于检测工具、呼吸装置、个人防护设备以及用于预防、诊断、治疗和从COVID-19中恢复的药物。OFAC授权部分涉及朝鲜政府的交易，包括支付合理的费用、税款和进口税，以及购买与公用事业消费有关的许可。未取得特别许可，禁止NGO与朝鲜政府之间的伙伴关系、协议和大多数其他工作关系，即使建立此类关系对NGO向朝鲜的弱势群体提供服务是必要的。

2.与人道主义援助及朝鲜贸易相关一般许可

以下是《朝鲜制裁条例》（NKSR）中与人道主义援助和与朝鲜贸易有关的一般许可。另外，以下例外情况也在《2020财政年度国防授权法》的第71（LXXI）章中得到了体现，标题为“2019年奥托·温比尔朝鲜制裁与执行法案”（Otto Warmbier North Korea Sanctions and Enforcement Act of 2019）。

NKSR第510.509条：授权提供和接收非计划的紧急医疗服务。
NKSR第510.511条：授权向朝鲜或从朝鲜进行非商业性个人汇款，每年最高额度为5,000美元。
NKSR第510.512条：授权美国NGO出于人道主义目的向朝鲜出口或再出口服务，包括：

支持朝鲜满足基本人类需求的项目，包括：旨在减轻人类痛苦的、用于救济的食品、药品和衣物的分发，提供住所、提供清洁、环境卫生和个人卫生帮助，以及提供与健康有关的服务；

包括预防传染病在内的支持非商业发展项目以直接造福朝鲜人民的活动。

NKSR第510.514条：授权联合国及其专门机构，计划、基金和相关组织的正式员工、承包商或受赠人进行的活动。
此外，第13382号行政令[6]中指定的人员不享有任何豁免，其中包括但不限于朝鲜对外贸易银行（North Korea’s Foreign Trade Bank）。

四

叙利亚

1.叙利亚相关制裁及豁免概况

OFAC对叙利亚的制裁旨在阻止叙利亚政府进入国际金融体系和全球供应链。此外，叙利亚境内有许多非法行为者，例如与“特别指定的全球恐怖分子”、与伊朗或俄罗斯有关的非法行为者，可能会引发其他制裁禁令。OFAC致力于确保这些制裁措施不会限制叙利亚境内平民从国际社会获得人道主义支持。此类支持可能包括向叙利亚平民提供物品，包括测试套件、呼吸装置、个人防护设备以及用于预防、诊断、治疗和从COVID-19中恢复的药物。

2.与人道主义援助及叙利亚贸易相关一般许可

以下是OFAC颁布的《叙利亚制裁条例》（SYSR）中与人道主义援助和与叙利亚贸易有关的一般许可，以下豁免也包含在《2020财年国防授权法》（National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2020）第71章（LXXI）中，标题为“2019年凯撒叙利亚平民保护法（Caesar Syria Civilian Protection Act of 2019）”，该法律将SYSR第542.516条（下文讨论）编入了政府法规，支持NGO的某些服务，其中包括对人道主义服务的豁免；

SYSR第542.510条：授权某些经商务部（Department of Commerce）许可或以其他方式授权的商品向叙利亚的出口或再出口以及某些相关服务。此一般许可还授权通常与将物品出口或再出口到叙利亚有关的某些服务，以及某些其他安装、维修或更换这些物品的服务，但前提是此类物品的出口获得了商务部的许可或授权。此外，不禁止将美国原产食品和大多数药品出口到叙利亚，并且不需要商业或OFAC许可[7]；
SYSR第542.512条：总体上授权在不违反某些限制的情况下往返叙利亚的非商业性个人汇款；OFAC还授权包括银行和在美国注册的汇款机构在内的美国存托机构处理往/返叙利亚的、或代表长期居住在叙利亚的个人的非商业性个人汇款，但前提是资金转出并非来自或通过叙利亚政府或被OFAC指定或以其他方式封锁的任何人；
SYSR第542.513条：授权某些国际组织的活动，在某些特定限制下，总体授权从事联合国公务活动的交易和活动，包括其专门机构、计划、基金和相关组织的雇员、承包商或这些组织的受赠人；
SYSR第542.516条：授权在一定的限制下，NGO可以提供某些服务来支持叙利亚的某些非营利活动，并且可以通过某些美国金融机构进行资金转移以支持以下非营利活动：

满足人类基本需求的人道主义项目；

民主建设项目；

支持教育的项目；

直接造福叙利亚人民的非商业发展项目；

支持维护和保护叙利亚文化遗产的活动。

SYSR第542.525条：授权从美国或由美国人（无论居于何地）直接或间接地向叙利亚（包括叙利亚政府）出口、再出口、销售或供应与叙利亚有关的出口、再出口相关服务，以及源产地非美国的、根据《出口管理条例》（EAR）可被认定为EAR 99的食品、药品和医疗设备。
SYSR第542.532条：授权有关非计划的紧急医疗服务。

五

古巴

1.古巴相关制裁及豁免概况

古巴禁运的主要目标是古巴政府及国有企业。尽管古巴禁运仍然存在，并且美国或受美国管辖的人员与古巴之间的大多数交易仍被禁止，但OFAC保留了几项一般许可授权，旨在为古巴人民提供人道主义救济和援助。

2.与人道主义援助及古巴贸易相关一般许可

《古巴资产管制条例》（CACR）第515.533条：授权在一定条件下，由美国商务部许可或以其他方式授权的从美国出口或从第三国转售到古巴的所有交易[8]；

为从美国前往古巴的获授权旅客提供承运服务的人员，可随同经授权的旅客一起运输货物和行李，但前提是该货物和行李的出口经商务部批准，而其他货物或随身行李出口至古巴由商务部授权[9]。

CACR第515.570条：授权从受美国管辖的人员到古巴人进行多种汇款，包括家庭汇款以及向某些个人和独立NGO的汇款[10]；
CACR第515.572（a）条：授权受美国管辖的人员通过船只或飞机提供往返于古巴或来自古巴的承运人服务，无需获得OFAC的特别许可。尽管不需要OFAC的特别许可，但根据515.572（a）（2）节提供承运人服务的某些船只或飞机的出口或再出口需要获得商务部的单独授权[11]。
CACR第515.574条：在有条件的情况下授权与旅行有关的交易以及旨在为古巴人民提供支持的其他交易，其中包括公认的人权组织的活动、旨在促进向民主迅速和平过渡的独立组织、以及促进独立活动以加强古巴社会民主的个人和NGO[12]。
CACR第515.575条：授权在相关条件的前提下进行的，发生在古巴境内或与古巴有关的人道主义交易，包括与旅行有关的交易。这些授权的人道主义项目包括：与医疗和健康有关的项目、旨在使合法独立的民间社会团体受益的建设项目、备灾、救灾和响应、历史保护、环境项目、在古巴或离岛进行涉及各种主题的正式或非正式教育培训的项目[13]；
CACR第515.591条：授权受美国管辖的人员向古巴或古巴国民（包括古巴政府和国有实体）提供与开发、维修、保养和维护有关的服务。依照商务部的出口或再出口许可政策，加强可直接使古巴人民受益的基础设施建设。在这种情况下，“基础设施”是指用于向古巴人民提供公共运输、水管理、废物管理、无核发电和电力分配部门以及医院、公共住房生产的商品和服务以及中小学的系统和资产[14]。

六

乌克兰/俄罗斯相关

1.乌克兰/俄罗斯相关制裁及豁免概况

与乌克兰/俄罗斯相关的制裁计划不禁止美国人从事涉及俄罗斯国家或人民的交易，但前提是该交易不涉及克里米亚地区、被封锁者或被禁止的行为。根据第13685号行政令，克里米亚地区被全面封锁。OFAC保留了几项一般许可授权，旨在向乌克兰人民提供人道主义救济和援助。

2.与人道主义援助及克里米亚地区贸易相关的一般许可

根据第13685号行政令颁发的4号一般许可：授权出口或再出口到克里米亚地区的来自美国或由美国人进行的农业产品，药品和医疗用品的交易，以及第三国转售给克里米亚地区的相关交易，但4号一般许可中有进一步说明某些例外；
根据第13685号行政令签发的6号一般许可：授权美国人向克里米亚地区的普通居民或代理普通居民转入或转出非商业性的个人资金，但前提是该类转让没有涉及根据第13660号、13661号、13662号或13685号行政令而冻结其财产或财产权益的人。

[注]

[1] 2020年4月10日，美国联邦紧急事务管理局（FEMA）发布了一项临时规则，将某些稀有或受威胁的材料分配给国内使用，因此，未经FEMA明确批准，不得从美国出口这些材料。该规则涵盖以下五种类型的个人防护设备（PPE）。尽管该规则仍然有效，并且受某些豁免的约束，但未经FEMA明确批准，此类指定材料的装运品不得离开美国。

[2] 五种PPE包括：（1）N95过滤式面罩呼吸器；（2）其他过滤式面罩呼吸器；（3）弹性，空气净化呼吸器和适当的微粒过滤器/滤芯；（4）PPE口罩；（5）PPE手套或手术手套。

[3] 本节还针对未获得政府授权的此类物品的出口规定了具体的许可政策：ITSR第560.532条授权了与根据560.530条授权的向伊朗出口和再出口有关的付款和融资条款，而560.533条授权了此类物品的销售中介。

[4] 否则根据E.O.13224号和13886号的相关规定，涉及CBI的相关交易本应提前获得ITSR的授权

[5] 此类特定金融机构包括：Banco de Venezuela, S.A. Banco Universal (Banco de Venezuela), Banco Bicentenario del Pueblo, de la Clase Obrera, Mujer y Comunas, Banco Universal C.A. (Banco Bicentario del Pueblo), Banco del Tesoro, C.A. Banco Universal (Banco del Tesoro), and Banco Central de Venezuela (BCV).

[6] 该行政令于2005年6月28日发布，行政令规定，任何外国人于1990年11月16日或之后（即12938号行政命令的前一个命令）已经从事、试图从事或由可能导致大规模杀伤性武器或其运载工具（包括能够运载此类武器的导弹）扩散的交易，包括任何人或外国人为制造、获取、拥有、发展、运输、转让或使用此类物品，对该外国人施加E.O.12938包括的限制措施。

[7] 详情请参阅叙利亚常见问题解答229

[8] 请访问美国商务部网站以获取有关药品，医疗设备和农产品的其他信息

[9] 有关更多信息，请参见常见问题解答（FAQ）730

[10] 有关更多信息，请参阅常见问题解答（FAQ）732

[11] 有关更多信息，请参阅常见问题解答（FAQ）723

[12] 有关更多信息，请参阅常见问题解答（FAQ）707

[13] 有关更多信息，请参阅常见问题解答（FAQ）708

[14] 有关更多信息，请参阅常见问题解答（FAQ）801

The End

作者简介

张国勋

北京办公室顾问