碳关税制度设计模式和合规要点分析

作者：于治国 姜喆

序言

7月中，欧盟委员会提出了欧盟碳边境调节制度（CBAM，即俗称的碳关税）立法建议（《欧盟碳关税制度及其对投资和贸易影响的初步分析》）。随后，美国国会也提出了美国版的碳关税立法草案（《简评美国碳关税立法草案》）。加拿大等国家也在考虑碳关税的立法和措施[1]。

碳关税的出现，将会对碳密集型产品的国际贸易产生直接冲击。针对碳关税制度主要模式的分析，了解其合规要点和重点，有助于0理解碳关税制度，有利于更好地有的放矢维护合法权益。

一.

碳关税制度的两种基本模式

对碳管理相关政策及碳排放权交易制度，各国采取了不同的管理模式。碳关税作为各国国内碳管理和交易政策在海关关境的延伸，在制度设计上必然会与国内政策相衔接。因此碳关税制度的设计，主要分为两类：以管制为基础的碳关税，和以税费为基础的碳关税两类。

以管制为基础的碳关税，顾名思义，基于其国内碳管理政策以法律法规的管制为主的现状，在海关对进出口贸易征收相应的关税。该模式可以加拿大为典型例子：加拿大国内对碳排放实施了多角度、多层次和分地域的法律法规，对不同行业、地区的碳排放标准和成本进行了规定。

而以税费为基础的碳关税政策，则是基于其国内对碳排放权进行市场化定价和交易，要求碳排放企业购买或缴纳相应金额的税费从而获得碳排放的权利。欧盟刚刚发布的碳关税草案，即是此类模式的案例。欧盟境内建立了碳交易市场，通过市场化确定了碳排放权的价格。在考虑征收关税时，则参考境内碳排放权交易价格，对进出口货物确定碳关税价格。

二.

碳关税制度的合规依据

影响碳关税制度合规的主要依据是国际贸易规则，以及气候变化应对相关的国际条约。

在国际贸易规制方面，世贸组织规则是最主要的贸易规则。尤其是世贸组织《关贸总协定》中关于国民待遇、非歧视性原则、减让表和规则例外等条款，都是设计和实施碳关税制度必须考虑的规则。此外，相关区域性贸易或经济协定，如涉及气候变化或碳排放权等相关规定，也是考虑碳关税体系有效性和合规性的重要因素。

在气候变化应对方面，《巴黎协定》（The Paris Agreement）由全世界178个缔约方共同签署的气候变化协定，对2020年后全球应对气候变化的行动作出的统一安排。其中第二条第二款规定的公平、共同但有区别的责任、各自能力的原则和考虑不同国情的要求，也是碳关税制度应当体现的内容。

三.

两种模式的合规重点

（一）以管制为基础的碳关税制度

以法律法规为手段管制国内碳排放的管理制度，在经济上相当于增加了碳排放密集企业的经营成本。体现在关税上，则是向进出口企业返还或征收与国内企业碳排放水平相当的碳费用。因此在以管制为基础的碳关税制度中，如何合理确定国内同类产品承担的因管制而增加的碳成本，是制度设计合规的难点问题之一。

根据世贸组织《关贸总协定》第3.2条规定的关于税负的国民待遇规则，要求进口国不能向进口产品征收高于其国内同类产品所承担的税负水平。因此，若不能合理确定国内同类产品的碳成本，则无法确定进口产品碳关税的水平。以管制为基础的碳产品进口关税，则难以符合国民待遇原则的规定。

同时在出口关税方面，在未能确定因实施法律法规而产生的额外成本的情况下，实施出口碳关税或退碳税等措施，则可能引发出口国政府向碳密集产品出口提供出口导向型补贴的关注。因此世贸组织《补贴和反补贴协定》中关于出口补贴相关的规定，也是此模式中应当考虑的规则基础。

（二）以税费为基础的碳关税制度的合规

以税费为基础的碳关税制度，国内碳排放企业已经通过缴纳碳税或交易碳排放权等形式支付了碳相关成本。因此在边境调节环节，进口产品的碳关税则可以参照其国内碳税或碳交易价格确定。

在合规方面，以税费为基础的碳关税最显著的法律风险则来自关于国内税费能否调整到关境环节的规定。根据《关贸总协定》第2.2（a）条的规定，对进口产品可以征收等效于国内税费的关税。并且，只有直接作用于产品的间接税可以调整为关税，而针对经营者的直接税则不能调整。因此，在观察碳关税制度时，一方面需要考虑进口国内碳排放相关税费及其等效措施，另一方面还应当考察其国内税费的性质，应当仅针对产品征收国内碳相关税费。

四.

其他合规问题

除了因国内碳政策模式导致的合规问题，在碳关税制度设计和实施时，仍有一些合规问题值得关注。

第一，关于碳关税征收的对象。在欧盟公布的立法建议中规定了碳关税不适用的国家或地区：一类是最不发达国家，另一类则是部分欧盟联系紧密的北欧国家和地区。排除对最不发达国家产品征收碳关税，具有国际贸易法和气候变化协定的规则基础：既符合世贸规则中对最不发达国家的优惠待遇，又契合了气候变化协定中不同国家的“共同而有区别的责任”原则。而排除其他国家或地区，则可能引发违反世贸规则中最惠国待遇原则的忧虑：对不同世贸成员适用了不同的关税待遇。

第二，关于碳关税抵免。目前包括中国在内的很多国家都已经实施了旨在碳减排和应对气候变化的政策措施；很多企业已经在承担与碳排放或气候变化相关的经济成本。因此，碳关税制度必须考虑对国外已经发生的碳成本的抵免。否则，碳关税制度则难以满足《关贸总协定》第20条整体例外规则中关于实施方式和实施目的的具体规定。

第三，关于碳关税收入的使用。进口国在使用征收的碳关税收入时，也需要考虑世贸规则的影响。首先，若该收入用于补偿其国内企业的碳成本，则可能违反《补贴和反补贴协定》的规定。其次，若该收入截留用于其国内支出，则在应对《关贸总协定》第20条整体例外规则的整体原则时，需要证明截留措施并不是任意的、武断的隐性的贸易限制措施。最安全的使用方式则是将征收的碳关税返还出口国或国际组织，但可能存在政治上或操作上的困难。

第四，关于碳关税的产品范围。大致而言，碳关税可能覆盖的产品包括三类：一是直接碳排放，即在生产制造该产品时产生的碳排放；二是间接碳排放，即生产过程中用到的电力、蒸汽等燃料动力所产生的碳排放；三是其他碳排放，包括原材料所蕴含的历史碳排放和消费该产品时将产生的碳排放等。就国际贸易规则角度，对直接碳排放之外的其他排放征收碳关税，则可能引起对违反《关贸总协定》第20条整体例外条款的争议。

结语

虽然目前碳关税制度尚未成型，有关国家和地区仍在尝试不同方式的立法和制度设计。但碳关税一旦实施，对国际贸易的影响将是长期和深远的，可能引起国际贸易规则的联动，进而诱发国际贸易流向和格局的变化。为了预防、适应和善用可能到来的碳关税规则，建议进出口企业，尤其是碳密集型产品及其下游产品的经营者及时关注主要贸易伙伴碳关税相关政策的变化和发展，适时建立、实施有针对性的合规管理措施。

The End

 作者简介

于治国  律师

北京办公室  

非权益合伙人

业务领域：贸易合规和救济

姜喆  律师

北京办公室  合伙人

业务领域：贸易合规和救济, 跨境投资并购, 诉讼仲裁

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