新《虚假陈述若干规定》系列解读之二：前置程序的取消及其影响

作者：

张保生 周伟

朱媛媛 李瑞轩

2022年1月21日，最高人民法院重磅发布《最高人民法院关于审理证券市场虚假陈述侵权民事赔偿案件的若干规定》（下称“《规定》”），正式宣告实施近二十年的《关于审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件的若干规定》（下称“2003年《若干规定》”）退出历史舞台，标志着中国证券虚假陈述诉讼进入全新时代！

《规定》弥补和完善了2003年《若干规定》随着证券市场发展变化所呈现的诸多缺失与不足，切实回应了司法实践需求与市场关切，对我国证券虚假陈述诉讼制度的发展具有里程碑意义！为此，我们将发布系列文章，从制度沿革、修订要旨、实践争点和规则适用等角度对《规定》中的重点条文进行深度解读。本文为系列解读文章的第二篇——前置程序的取消及其影响。

一

2003年《若干规定》设置的前置程序，作为应对不成熟证券市场及司法审判经验不足的“权宜之计”，历行十余年，已圆满完成其历史使命。

根据2003年《若干规定》，投资者提起证券虚假陈述民事赔偿诉讼，应提交行政处罚决定或者刑事裁判文书。此后，最高人民法院在《充分发挥民商事审判职能作用为构建社会主义和谐社会提供司法保障》中明确，对内幕交易和操纵市场侵权行为提起的民事诉讼，“应当参照虚假陈述司法解释前置程序的规定来确定案件的受理”。由此确立了证券诉讼的前置程序制度。

2003年《若干规定》颁布时，我国证券市场尚处于发展初期，为解决原告举证困难、司法审判经验不足等现实问题，同时防范滥诉，前置程序确有其存在的必要性。自2003年以来，由于前置程序的存在，法院可集中精力审查虚假陈述的“三日一价”、因果关系、过错、损失认定等实体问题，逐步积累了宝贵的审判经验，切实加深了对虚假陈述实体要件的理解和各争议焦点的把握。有学者总结到，前置程序作为我国司法实践应资本市场发展的权宜制度安排，历行十余年，在避免滥诉、解决投资者举证难等方面发挥了有目共睹的功效。[1]

二

在《规定》颁布前，随着法院专业性水平的提高和审判经验的积累，前置程序标准已逐步放宽，司法实践多个案例亦作出实质突破。

随着我国资本市场的发展，虚假陈述诉讼案件数量在2013年后呈几何式增长趋势，[2]人民法院对证券诉讼的审判经验日益丰富。前置程序限制了投资者的诉讼权利，不利于充分发挥证券诉讼对证券市场的净化功能，要求取消前置程序的呼声也愈发强烈。近年来，前置程序已逐步呈现出放宽趋势：

• 2015年12月，为配合立案登记制实施，最高人民法院在《关于当前商事审判工作中的若干具体问题》中指出，因虚假陈述等证券违法行为引发的民事赔偿案件，立案受理时不再以监管部门的行政处罚和生效的刑事判决认定为前置条件。

• 2020年7月15日，最高人民法院《全国法院审理债券纠纷案件座谈会纪要》第9条规定，债券虚假陈述案件被告以没有行政处罚或者生效刑事裁判文书认定为由请求不予受理或者驳回起诉，法院不予支持。[3]

• 2020年7月30日，最高人民法院《关于证券纠纷代表人诉讼若干问题的规定》第5条规定，将普通代表人诉讼前置程序的范围放宽到“被告自认材料、证券交易场所纪律处分或者自律管理措施等初步证据”。[4]

• 司法实践中，在浙江高院审理的“五洋债案”[5]、上海高院审理的“中安科案”[6]中，部分未被行政处罚的中介机构均被判决承担虚假陈述连带赔偿责任，从实质上突破了2003年《若干规定》关于前置程序的规定。

但在《规定》颁布前，司法实践对于取消前置程序的认识尚未完全统一。最高人民法院在多起再审案件中仍坚持前置程序标准，[7]太原中院在近期审理的“跨境通宝案”中亦严守2003年《若干规定》关于前置程序的规定，以投资者提交的行政监管措施决定不同于行政处罚决定为由，裁定驳回原告起诉。[8]

三

《规定》正式取消前置程序，投资者提起虚假陈述诉讼已无实质性门槛，仅需满足必要的形式性要件。

《规定》第2条第二款规定，人民法院不得仅以虚假陈述未经监管部门行政处罚或者人民法院生效刑事判决的认定为由裁定不予受理，宣告前置程序正式取消。《规定》仅原则性要求原告起诉时应提交“信息披露义务人实施虚假陈述的相关证据”，甚至没有对证据类型进行列举，全面放宽对原告起诉证据的要求，标志着我国虚假陈述司法审判进入专业化新时代。

我们注意到，近年来由于上市公司实际赔付能力下降，投资者在提起虚假陈述诉讼时将相关中介机构列为共同被告已呈常态化趋势，但往往又不提交中介机构出具的专项文件作为证据。“信息披露义务人”和保荐机构、承销机构或会计师事务所等证券服务机构属于不同范畴，[9]由于《规定》仅要求提交“信息披露义务人”实施虚假陈述的证据，可能会被理解为至少在立案阶段，投资者即使将中介机构列为共同被告，也不需要提交证明中介机构实施虚假陈述的初步证据。

此外，相较于2003年《若干规定》要求提交“进行交易的凭证等投资损失证据材料”，《规定》第2条第一款第三项调整为提交“因虚假陈述进行交易的凭证及投资损失等相关证据”，似乎可理解为应由投资者提交初步证据证明其交易决策受到了虚假陈述的影响。但是，由于《规定》第11条对交易因果关系规定的仍是推定信赖原则，因此，该起诉条件并非改变了交易因果关系的举证责任，原告只需证明其交易行为落入相应索赔区间即可。预计未来法院在对投资者的起诉立案时也不会对该要件作过多实质审查，而留待实体审理阶段的统一认定。

四

由于前置程序取消，虚假陈述诉讼的启动时间将大幅前提，《规定》相应调整了诉讼时效起算规则，但新规则溯及力问题可能在实践中产生极大争议。

在前置程序取消后，2003年《若干规定》关于诉讼时效自行政处罚决定作出或刑事裁判文书生效之日起算的规定已无法适用。为此，《规定》第32条第一款将诉讼时效的起算时点提前至揭露日或更正日，这将大幅提前虚假陈述诉讼的启动时间。不过，这一诉讼时效起算规则将使大量虚假陈述案件在《规定》施行后面临诉讼时效已经届满或即将届满的局面，引发市场高度关注，其溯及力问题可能产生极大争议，有待最高人民法院作出权威解读。

五

在前置程序取消背景下，人民法院需对证券侵权行为要件进行独立审查。《规定》全面重构了虚假陈述“重大性”的认定标准，切实回应司法审判需求。

前置程序取消后，法院一方面不能以不符合前置程序为由裁定驳回起诉，另一方面也不能以被诉虚假陈述行为未被行政处罚、不具有重大性为由，在实体上判决驳回诉讼请求，这就需要法院独立地审查被诉虚假陈述行为是否具有重大性。[10]此前，《全国法院民商事审判工作会议纪要》第85条确立了“被行政处罚的虚假陈述具有重大性”的单一标准，虽然在一段时期基本解决了“重大性”的问题，但在前置程序取消的背景下，该标准已不再具有适用空间。

《规定》第十条对“重大性”问题作出明确规定，提出“重大事件”＋“价格敏感性”的认定标准。《规定》进一步指出，“价格敏感性”是“重大性”更为实质的判断因素，即使虚假陈述内容属于“重大事件”，但如果有证据证明该信息不具备价格敏感性的，也应当认定其不具有重大性。可以预见，重大性认定问题将成为此后虚假陈述诉讼的核心争议焦点问题。

六

为解决原告举证困难、强化审判专业性、统一人民法院与监管部门裁量标准，与《规定》配套的《适用通知》新增民事诉讼与行政执法协同处理机制，我国虚假陈述诉讼从“先行/刑后民”进入“民行并用”的新时代。

在前置程序取消后，投资者必须自行举证证明虚假陈述行为及其重大性，但是，鉴于证券违法行为的隐蔽性、复杂性等特点，完全由投资者对违法行为及其重大性承担举证责任并不现实。[11]为解决投资者举证困难，最高人民法院和中国证监会联合发布《关于适用〈最高人民法院关于审理证券市场虚假陈述侵权民事赔偿案件的若干规定〉有关问题的通知》（下称“《适用通知》”），明确人民法院与监管部门的协调配合机制，有助于统一人民法院与证券监管部门的裁量标准、强化审判专业性。具体而言：

• 第1条、第3条对民事诉讼和证券监管调查程序的衔接作出规定，法院应当在受理案件后向公司所在辖区的证监会派出机构通报，但行政调查程序并不必然影响民事案件的审理。也即，未来有可能出现虚假陈述诉讼的民事审判活动与信息披露违法的行政调查活动并行的情况，我国虚假陈述诉讼从“先行/刑后民”进入“民行并用”的新时代。

• 第2条对调查取证问题作出规定，原则上“当事人对自己的主张，应当提供证据加以证明”；但个案中“为了查明事实，人民法院可以依法向中国证监会有关部门或者派出机构调查收集有关证据”。

• 第4条、第5条对强化审判专业性作出规定，法院可就“虚假陈述是否违反信息披露义务规定”“虚假陈述对证券交易价格的影响”及“损失计算”等专业问题向监管部门、证券交易场所、证券业自律组织等征求意见；法院还应积极开展专家咨询和专业人士担任人民陪审员的探索，监管部门要做好相关专家、专业人民陪审员的推荐等配合工作。

此外，由于前置程序的取消，在有些案件中投资者提起虚假陈述诉讼的时间有可能早于监管部门对信息披露义务人立案调查，甚至早于监管部门掌握违法违规线索、展开初查的时间。鉴于《适用通知》第1条已明确虚假陈述民事立案的同步通报规则，投资者提起虚假陈述诉讼时主张的事实和所提交的证据，有可能成为监管部门进一步展开行政调查的重要线索。有关发行人、中介机构应当审慎应对因民事诉讼可能引发的监管合规风险。

 · 结语 · 

2003年《若干规定》创设的前置程序兼具“对投资者和证券市场的保护”与“对投资者诉讼权利的限制”的双面性。应当认识到，前置程序历行十余年间，其“对投资者和证券市场的保护”色彩占主要地位，客观上确实起到了避免滥诉、解决投资者举证难的作用，使法院逐步积累了丰富的审判经验，实质上提高了通过司法活动精准保护投资者合法权益的效率。这种“以时间换空间”的中国立法智慧，值得总结和记录。

但历史的车轮滚滚而过，自2003年《若干规定》实施以来我国资本市场蓬勃发展，证券虚假陈述诉讼案件的数量和专业化程度已远超从前。在此情况下，前置程序“对投资者诉讼权利的限制”色彩在近年来愈发显现，颇受争议。《规定》顺应历史潮流，全面取消前置程序，切实回应了实践呼声。而且，从以上关于《规定》及其配套《适用通知》的规则解读来看，我国司法机关、监管部门已经做好了应对取消前置程序后诸如诉讼时效、重大性认定、原告举证及法院审查困难等一系列问题的充分准备，值得称道。我们也期待在未来实践中，继续参与并见证我国虚假陈述诉讼在“民行并用”时代的新发展和新征程。

[注] 

[1] 陈洁：《证券民事赔偿诉讼取消前置程序的司法应对——以虚假陈述民事赔偿为视角》，载《证券市场导报》，2021年5月号，第63~64页。

[2] 徐文鸣：《证券民事诉讼与投资者赔偿——基于虚假陈述案件的实证分析》，载《山东大学学报》（哲学社会科学版）2017年第3期，第69页。

[3] 最高人民法院《全国法院审理债券纠纷案件座谈会纪要》：9. 欺诈发行、虚假陈述案件的受理。债券持有人、债券投资者以自己受到欺诈发行、虚假陈述侵害为由，对欺诈发行、虚假陈述行为人提起的民事赔偿诉讼，符合民事诉讼法第一百一十九条规定的，人民法院应当予以受理。欺诈发行、虚假陈述行为人以债券持有人、债券投资者主张的欺诈发行、虚假陈述行为未经有关机关行政处罚或者生效刑事裁判文书认定为由请求不予受理或者驳回起诉的，人民法院不予支持。

[4] 最高人民法院《最高人民法院关于证券纠纷代表人诉讼若干问题的规定》第五条：符合以下条件的，人民法院应当适用普通代表人诉讼程序进行审理：（一）原告一方人数十人以上，起诉符合民事诉讼法第一百一十九条规定和共同诉讼条件；（二）起诉书中确定二至五名拟任代表人且符合本规定第十二条规定的代表人条件；（三）原告提交有关行政处罚决定、刑事裁判文书、被告自认材料、证券交易所和国务院批准的其他全国性证券交易场所等给予的纪律处分或者采取的自律管理措施等证明证券侵权事实的初步证据。不符合前款规定的，人民法院应当适用非代表人诉讼程序进行审理。

[5] 参见杭州市中级人民法院（2020）浙01民初1691号民事判决书、浙江省高级人民法院（2021）浙民终389号民事判决书。

[6] 参见上海市高级人民法院（2020）沪民终666号民事判决书。

[7] 参见最高人民法院（2020）最高法民申3551号、（2018）最高法民申3437号、（2018）最高法民申1402号民事裁定书。

[8] 山西省太原市中级人民法院（2021）晋01民初1306号《民事裁定书》：“《最高人民法院关于审理证券市场因虚假陈述引发的民事赔偿案件的若干规定》第六条第一款规定，……。即当事人以自己受到证券市场虚假陈述侵害为由提起民事赔偿诉讼时应当提交有关机关的行政处罚决定或人民法院的刑事裁判文书，证明证券虚假陈述事实的存在，以此作为人民法院受理此类案件的前提条件。目前该司法解释尚未被废止或修订，仍然有效。”见上市公司*ST跨境（002640）编号：2022-010《跨境通宝电子商务股份有限公司关于涉及诉讼进展的公告》。

[9] 《上市公司信息披露管理办法（2021）》第六十二条：本办法下列用语的含义：（一）为信息披露义务人履行信息披露义务出具专项文件的证券公司、证券服务机构，是指为证券发行、上市、交易等证券业务活动制作、出具保荐书、审计报告、资产评估报告、估值报告、法律意见书、财务顾问报告、资信评级报告等文件的证券公司、会计师事务所、资产评估机构、律师事务所、财务顾问机构、资信评级机构等。（二）信息披露义务人，是指上市公司及其董事、监事、高级管理人员、股东、实际控制人，收购人，重大资产重组、再融资、重大交易有关各方等自然人、单位及其相关人员，破产管理人及其成员，以及法律、行政法规和中国证监会规定的其他承担信息披露义务的主体。

[10] 丁宇翔：《证券虚假陈述前置程序取消的辐散效应及其处理》，载《财经法学》，2021年第5期，第33页。

[11] 陈洁：《证券民事赔偿诉讼取消前置程序的司法应对——以虚假陈述民事赔偿为视角》，载《证券市场导报》，2021年5月号，第68页。

The End

 作者简介

张保生  律师

北京办公室  合伙人

业务领域：诉讼仲裁, 合规和反腐败

周伟  律师

北京办公室  合伙人

业务领域：诉讼仲裁, 合规和反腐败, 中国内地资本市场

朱媛媛  律师 

北京办公室 争议解决部

李瑞轩  律师 

北京办公室 争议解决部

作者往期文章推荐

特别声明：

以上所刊登的文章仅代表作者本人观点，不代表北京市中伦律师事务所或其律师出具的任何形式之法律意见或建议。

如需转载或引用该等文章的任何内容，请私信沟通授权事宜，并于转载时在文章开头处注明来源于公众号“中伦视界”及作者姓名。未经本所书面授权，不得转载或使用该等文章中的任何内容，含图片、影像等视听资料。如您有意就相关议题进一步交流或探讨，欢迎与本所联系。

点击“阅读原文”，可查阅该专业文章官网版。