屋顶光伏项目涉及房屋征收拆迁的若干法律问题

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屋顶分布式光伏项目的争议焦点逐渐由建设期转向运营期，而对于房屋征收拆迁时光伏项目投资人如何获得补偿，目前尚无统一规定，实践层面也存在诸多不确定性。本文将结合相关实践经验，重点就该问题进行分析，以明确主要法律风险及应对措施。

作者：郝利 王威

近年来，屋顶分布式光伏项目的争议焦点逐渐由建设期转向运营期，与“屋顶变动”相关的纠纷层出不穷，而其中又以房屋征收拆迁所导致的争议最为复杂，对光伏项目投资人的影响也最为重大。然而，对于房屋征收拆迁时光伏项目投资人如何获得补偿，目前尚无统一规定，实践层面也存在诸多不确定性，导致光伏投资人面对屋顶拆迁时，难以直接参与谈判，无法直接开户获得补偿，或者补偿款根本不足以覆盖前期的开发建设成本，遭受重大经济损失。鉴于此，本文将结合相关实践经验，重点就前述问题进行分析，以明确主要法律风险及应对措施。

一

屋顶光伏投资人在房屋拆迁时是否属于“被征收人”

屋顶分布式光伏不同于户用光伏，前者主要由光伏投资人租赁房屋业主的屋顶进行光伏项目开发，项目并网后采用全额上网或自发自用、余电上网的方式进行消纳；后者则主要是房屋业主利用自己的屋顶建设小型光伏项目自发自用。因此，对于屋顶分布式光伏项目而言，光伏投资人和屋顶业主大多数情况下会被认定为租赁关系，即光伏投资人系屋顶的承租人。也正是因为光伏投资人的承租人身份，直接导致其在房屋征收拆迁时处于弱势地位。

对此，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（以下简称“《征收与补偿条例》”）第二条规定：“为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人（以下称被征收人）给予公平补偿。”其中，该条对于《城市房屋拆迁管理条例》第十三条的规定进行了变动，删除了“拆迁人应当与被拆迁人、房屋承租人订立拆迁补偿安置协议”的要求，导致房屋承租人无法直接参与征收补偿的相关流程。

因此，作为承租人的光伏投资人，难以被界定为“被征收人”，故在房屋征收拆迁过程中，光伏投资人往往无法直接单独与政府部门进行谈判，也无法独立签署协议并获得补偿款，导致光伏投资人在征收拆迁过程中，其谈判地位较为弱势，难以掌控谈判话语权，常常受制于屋顶业主。

二

屋顶光伏投资人在屋顶拆迁时如何获得补偿

依据《征收与补偿条例》第十七条第一款第二、三项之规定，作出房屋征收决定的市、县级人民政府对被征收人给予的补偿包括“因征收房屋造成的搬迁、临时安置的补偿”和“因征收房屋造成的停产停业损失的补偿”。而原则上，上述搬迁费用、停产停业损失均针对被征收人，而非承租人。因此，光伏投资人作为承租人，其在房屋征收拆迁过程中能否获得补偿，以及具体的补偿额度，各地实践中仍存在不同的规定和做法。

通常情况下，政府在进行房屋征收时，仅与被征收人产生征收法律关系，而承租人与征收补偿行为不具有直接的利害关系，故相关补偿均由征收部门依法向被征收人进行支付。因此，在实际缔约和支付补偿款时，可以只由房屋所有权人（即屋顶业主）参与，而无需光伏投资人参与。对于光伏投资人的停产停业损失，系基于屋顶业主无法继续履行租赁合同而产生，故可以通过民事关系解决，由屋顶业主在实际取得征收补偿款项的情况下，根据合同约定向光伏投资人给予相应补偿。

对此，各地均存在相关规定，如《河南省实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>若干规定》第十六条规定：“生产经营者承租房屋的，依照与被征收人的约定分配停产停业损失补偿费；没有约定的，由被征收人参照本规定相关内容对生产经营者给予适当补偿。”同时，《北京市国有土地上房屋征收停产停业损失补偿暂行办法》第九条也存在类似规定。

三

屋顶光伏投资人是否可以单独开户并直接从政府处获得补偿款

虽然大部分地区仍按照《征收与补偿条例》中的条款，直接规定补偿主体为房屋所有权人，但据我们了解，亦存在江苏、河北、新疆等部分地区规定，明确允许承租人单独获得补偿。例如，《河北省国有土地上房屋征收与补偿实施办法》第十五条规定：“生产经营者依法承租房屋进行生产经营且租赁合同未到期所承租房屋被征收的，其停产停业损失补偿费应当依照生产经营者与被征收人的约定分配；无约定的，房屋征收部门可将生产经营者的停产停业损失直接补偿给生产经营者。”再如，《新疆维吾尔自治区实施<国有土地上房屋征收与补偿条例>办法》第三十六条规定：“被征收房屋的生产经营者不是被征收人的，停产停业损失补偿应当支付给生产经营者，需要提供停产停业损失证明材料的由生产经营者承担。被征收人与生产经营者对停产停业损失补偿分配另有约定的，从其约定。”

除了前述明确规定可以直接将补偿款项支付给承租人的地区外，还有部分省份，虽然没有明确规定承租人有权独立签约并获得补偿，但是对其获得补偿的权益进行了肯定，没有否认承租人取得停产停业损失的能力，此类地区如湖北、陕西、重庆、浙江等。

四

屋顶光伏投资人的补偿标准和范围如何确定

目前，对于屋顶光伏项目而言，并不存在全国统一的、明确的征收拆迁补偿标准。在实践中，屋顶光伏项目的补偿标准可能需要“一事一议”，获得补偿的金额也在一定程度上取决于光伏投资人的谈判能力，以及政府部门和屋顶业主的配合、支持力度，故实际的补偿金额往往相差巨大。

根据笔者了解的情况，就屋顶光伏项目的补偿标准而言，低的可能仅为1-2元/瓦，较高的可达8-9元/瓦。例如，浙江省诸暨市某公司的5MWp分布式光伏项目，在2018年的房屋征收补偿安置中获得补偿款5,845,904元（约1.17元/瓦）。再如，山东沂水县出台《关于城区房屋征收及棚改中相关政策的补充规定》（沂棚改字〔2019〕1号），其中明确光伏项目补偿按照“当年度安装单价×[（25－已使用年限）/25]”计算，按照不同的安装年份，补偿单价以4.5元/瓦至9.2元/瓦不等，越早并网的光伏项目，补偿单价越高。

对于补偿款的构成，由于光伏投资人系承租人身份，故光伏项目资产往往不会被纳入征收拆迁范围，而是被认定为“由于房屋被征收，从而导致光伏项目需要搬迁”，故即便政府同意进行补偿，光伏投资人也难以直接按照电站评估价值进行全额补偿，一般仅向其补偿搬迁费，金额通常为评估价格的10%-15%左右，无法覆盖光伏投资人的投资成本及发电量损失，搬迁重建的难度也比较大。而且，即便拆除重建，屋顶光伏项目也存在无法获得原补贴电价的风险。因此，除了搬迁费之外，光伏投资人还可以尝试争取停产停业损失。比如，以浙江为例，屋顶光伏项目业主可以直接或通过屋顶业主向房屋征收部门提供被征收前三年的效益（如电费结算单、发电量统计表等）、纳税凭证、停产停业期限等相关证明材料，以便委托评估机构对停产停业损失进行评估，并按照评估结果支付补偿费。而停产停业损失最终能否获得政府部门认可，并将其纳入评估范围，仍取决于当地规定（如前文所列的规定），尚具有一定的不确定性。

五

屋顶光伏投资人获得补偿时需要满足什么前提

首先，不论当地是否存在承租人能够独立受偿的规定，若没有合法有效的租赁关系，光伏投资人仍无法取得补偿。因此，租赁关系是获得补偿的必要条件，光伏投资人若无租赁合同或合同存在瑕疵或争议的，则必须先行通过民事诉讼的方式确认租赁关系，拿到生效判决后才能取得补偿。

其次，在确认存在合法有效租赁关系的情况下，光伏投资人可以检索项目所在地的相关规定，若存在承租人有权单独获得补偿等类似规定的，则光伏投资人可据此主张单独开户并取得补偿款。若不存在此类规定的，则光伏投资人只能与政府部门进行充分沟通，以取得政府部门的支持。若无法取得政府部门认可的，则光伏投资人只能获取屋顶业主同意后与其一同参与征收流程。

最后，若项目当地存在明确的屋顶分布式光伏补偿标准的，则光伏投资人可以主张适用。若不存在屋顶分布式光伏补偿标准，但存在户用光伏补偿标准的，光伏投资人可以尝试主张参照适用。若均不存在相关规定的，则可以在搬迁费的基础上，另行在征收评估之前，及时沟通并提供完善的停产停业损失证明材料，以便同时进行评估，争取获得停产停业损失的相关补偿。

六

屋顶光伏投资人未获得补偿时应如何提起诉讼

若最终无法取得相关补偿的，光伏投资人则需要分析是否存在明确的租赁合同关系。若存在租赁合同关系的，可以考虑先行提出行政诉讼，若行政诉讼无法获得支持的，则可以再向屋顶业主提出民事诉讼。若不存在租赁合同关系的，则光伏投资人可以考虑直接向屋顶业主提出民事诉讼。

对于行政诉讼而言，司法实践中，诸多法院会以承租人与行政行为不具有利害关系或者不属于适格主体为由，直接驳回起诉，不对其进行保护，例如湖南省湘西土家族苗族自治州中级人民法院（2021）湘31行终28号案、江苏省镇江市中级人民法院（2019）苏11行终130号案等。但是，在最高人民法院的相关案例中，已经有限度地赋予了经营性承租人相关行政诉权，例如最高人民法院在（2019）最高法行申13115号案中认为：“在房屋征收补偿案件中，通常而言，补偿的对象是被征收人，即房屋的所有权人，承租人与征收补偿行为不具有利害关系，因而不能成为行政诉讼的适格原告。但如果承租人在租赁的房屋上有难以分割的添附，且以其所承租房屋依法进行经营活动，那么在该房屋被征收时，对于承租人提出的室内装修、机器设备搬迁、停产停业等损失，依法应予考虑，此时承租人与征收补偿行为之间应视为具有利害关系，可以作为原告提起诉讼。”此外，部分地方高院也对此作出了具体规定，例如《江苏省高级人民法院关于国有土地上房屋征收与补偿行政案件若干问题审理指南》第10条规定：“营业用房承租人对房屋补偿决定以及补偿安置协议中涉及的停产停业损失等自身权益争议提起诉讼，具有原告主体资格。但租赁合同约定，因征收自动解除租赁合同，营业用房承租人不享有停产停业损失等补偿的除外。”

对于民事诉讼而言，原则上需要依据出租人和承租人之间的合同约定进行判决。若不存在约定或约定不明的，则需要基于法律法规和前文所列的各类地方性规定进行判决，或直接由人民法院自行酌定，结果较为灵活。不过，值得注意的是，若光伏发电设施未予评估并非屋顶业主过错造成，或屋顶业主并未实际获得屋顶光伏项目相关补偿的情况下，光伏投资人直接要求屋顶业主进行赔偿或补偿的，则获得支持的难度较大。

七

屋顶光伏投资人可以针对征收拆迁采取哪些预防措施

为了从根本上避免光伏投资人陷入无法获得补偿的困境，光伏投资人应在开发项目时，预先对后续可能发生的征收拆迁事宜作出合理安排。

首先，从行政征收角度而言，《民法典》第三百二十七条规定：“因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依据本法第二百四十三条、第二百四十五条的规定获得相应补偿。”因此，若光伏投资人采用地役权方式取得屋顶使用权的，则可以将承租人转化为用益物权人，从而在征收拆迁时依法获得补偿。同时，光伏投资人也可以和屋顶业主预先在租赁合同或能源管理协议中约定回购条款，即发生征收拆迁时，则由屋顶业主接手光伏项目，并将其作为屋顶业主的资产纳入征收范围，由屋顶业主获得补偿款后再进行合理分配，具体比例双方可以自行约定。

其次，从民事赔偿或补偿的角度而言，光伏投资人可以与屋顶业主在租赁合同或能源管理协议中约定征收拆迁时的具体处理方式，明确屋顶业主具有赔偿补偿的义务，双方可以列明计算公式，以便款项数额能够最大限度地覆盖光伏投资人的投资成本。并且，光伏投资人也可以要求屋顶业主先行授权，明确其有权参与征收拆迁的谈判，在未经光伏投资人确认前，不得擅自与征收拆迁部门签署补偿协议，否则承担相应的违约责任。

 作者简介

郝利  律师

杭州办公室  合伙人

业务领域：工程和项目开发, 投资并购和公司治理, 诉讼仲裁

特色行业类别：房地产与基础设施, 能源与自然资源

王威  律师

杭州办公室  公司业务部

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