美国制裁背景下，中国企业涉俄金属采矿业务的风险与应对

美国财政部外国资产控制办公室发布了一项行业决定，授权对任何经营或曾经经营俄罗斯联邦经济的金属和采矿业的实体或个人实施经济制裁。本文分析在此背景下中国企业涉俄金属采矿业务的风险与应对。

作者丨朱韦悦 斯响俊

2023年2月24日，俄乌冲突爆发一周年之际，美国和欧盟分别宣布了对俄罗斯的新一轮制裁。其中，美国财政部外国资产控制办公室（Office of Foreign Assets Control，以下简称“OFAC”）根据14024号行政命令（Executive Order 14024）[1]，发布了一项行业决定（Determination pursuant to Section 1(a)(i) of Executive Order 14024 – Metal and Mining Sector of the Russian Federation Economy，以下简称“《2023决定》”）[2]，授权对任何经营或曾经经营俄罗斯联邦经济的金属和采矿业的实体或个人实施经济制裁。并于同日，OFAC根据该《2023决定》将4家俄罗斯实体认定为受制裁的金属和采矿业实体，列入特别指定国民名单（Specially Designated Nationals and Blocked Persons，以下简称“SDN名单”）。这一《2023决定》将针对俄罗斯的行业制裁范围扩大到金属采矿业。该制裁措施可能会影响全球产业链，导致能源、金属等价格上涨，更给中国企业与俄罗斯交易带来成本和风险压力。

一、《2023决定》内容解读

1. 14024号行政命令

14024号行政命令名为“针对俄罗斯联邦政府的特定有害外国活动而进行的财产冻结 (Blocking Property With Respect To Specified Harmful Foreign Activities of the Government of the Russian Federation)”，为美国拜登总统于2021年4月15日发布。该命令认为俄罗斯的特定有害外国活动（如迫害美国的民主选举、参与针对美国的恶意网络活动、利用跨国腐败影响外国政府等）对美国的国家安全构成了威胁，从而确立了新的国家紧急状态。根据该紧急状态，美国政府可以对促进俄罗斯特定有害活动的实体和个人实施制裁。

基于14024号行政命令，美国发布了一系列条例、指令、问答等，以执行、明确和补充其中的制裁内容。

2.《2023决定》

(a) 行业制裁

本次《2023决定》中规定：“俄罗斯联邦经济中的金属和采矿业将同样适用于14024号行政命令第1节(a)(i)条。”

根据14024号行政命令第1节(a)(i)条，财政部长[3]被授权制裁在俄罗斯联邦经济的技术、国防和相关物资行业，或财政部长所确定的其他正在或曾在俄罗斯联邦经济行业经营的任何实体或个人。这些被制裁对象在美国或由美国人拥有/控制的所有财产及其财产权益都将被冻结，不得进行转让、支付、出口、提取或以其他方式处理。

截至目前，OFAC已根据该条发布多项行业决定，囊括了俄罗斯的运输、制造、建设、金融服务、航空航天、管理咨询、量子计算等众多行业。本次《2023决定》中的金属和采矿业也是其一。

根据OFAC在其官网公开的第1115号问答[4]，《2023决定》中所指的俄罗斯金属采矿业的范围包括：在俄罗斯地表或地下开采矿石、煤炭、宝石或任何其他矿物或地质材料的任何行为、过程或行业，或采购、加工、制造或提炼此类地质材料的任何行为，或将其运往、运出俄罗斯或在俄罗斯境内进行运输的任何行为。

(b) 目前制裁名单

根据14024号行政命令被制裁的实体或个人，通常被列入SDN名单。

如文章开头提到的，OFAC已在《2023决定》发出之时立即将4家俄罗斯实体认定为受制裁的金属和采矿业实体，并将其列入SDN名单。4个实体分别为：

①Joint Stock Company Burevestnik Central Scientific Research Institute——武器和火炮制造商，总部位于俄罗斯，同时涉猎金属制造。

②OOO Metallurg-Tulamash——俄罗斯钢铁制造商，同时为俄罗斯海军制造军备装备。

③TPZ-Rondol OOO——公司专门从事金属涂层，是俄罗斯领先的弹药制造商之一的子公司。

④Mtsenskprokat——为俄罗斯航空和国防工业生产特别金属合金和产品的公司。

3. 制裁后果

(a) 经济制裁

根据14024号行政命令被列入SDN名单的实体和个人将受到“财产冻结”：凡属被制裁实体和个人的财产和利益，无论是目前位于美国境内、今后进入美国境内，还是现属于或今后属于任何美方的掌握或控制，均被冻结，不得进行转让、支付、出口、提取或进行其他交易。除非获得OFAC颁发的一般或特别许可证或符合豁免条件，否则所有美国实体和个人进行的或任何在美国境内（或通过美国境内）进行的涉及被制裁实体和个人的任何财产或利益的交易都将被禁止，包括不得向任何被制裁实体或个人提供资金、货物或服务，以及从任何此类实体或个人接收资金、货物或服务。

除上述被制裁的实体和个人受到财产冻结制裁外，任何直接或间接由一个或多个被制裁实体或个人拥有50%或更多股权的实体的财产和权益也将同时受到财产冻结制裁（以下简称“50%原则”）。

(b) 次级制裁

如果某个实体或个人被列入了美国的SDN名单，且在SDN名单中该实体或个人被加上标注：“额外制裁信息——受到次级制裁”，则非美国企业与该实体或个人进行交易，即使该交易中不存在任何美国连接点（如存在美国企业、在美国境内或受美国控制的资产等），也可能受到次级制裁。OFAC官网认定14024号行政命令具有次级制裁效力。

非美国人士受到次级制裁，一般不会被美国当局罚款或追究刑事责任，而是从经济上被美国限制，包括可能被OFAC列入SDN名单、禁止美国管辖范围内的外汇交易、拒绝美国进出口银行向其提供援助、拒绝发放美国出口许可证、拒绝给予美国金融机构的某些贷款、禁止美国政府采购等。

(c) 制裁的例外情况

OFAC在针对《2023决定》的第1116号问答[5]中表示，其并不会自动对在金属采矿行业经营或曾经经营的所有人实施制裁。在《2023决定》的第1117号问答[6]中，其给出的两种明确不受制裁的例外为：

①在金属和矿业部门仅提供用于保护人员安全、预防事故或伤害、维护或修理以避免环境或其他重大损害，以及与环境减轻或修复相关的活动的主体；

②根据相关规定由美国人进行，不需要特定许可证的交易。

二、中国企业与俄罗斯金属采矿企业交易可能面临的风险

1. 什么情况可能面临制裁？

(a) 经营俄罗斯金属采矿业

如前所述，除非是美国特别许可的特殊情况，中国企业从事定义范围内的俄罗斯金属采矿业，即有可能被OFAC认定为被制裁对象。尤其该定义并不仅包括在俄罗斯境内从事金属开采行为，还包括与之相关的境内外运输、加工、提炼等行为。

(b) 与受制裁的俄罗斯金属采矿企业交易

14024号行政命令下最常见的第三国实体或个人被制裁的情况为根据第1节(a)(vi)条：“实质上为被制裁对象提供了财务、物质或技术支持，或向其提供了商品或服务的帮助、赞助或支持。”

例如2月24日的同批制裁名单中显示，瑞士公司Tamyna AG向被制裁人Moretti（瑞士-意大利商人Walter Moretti）的公司Taerio Limited发送了大量的电汇，Tamyna AG因此根据14024号行政命令被认定为实质上为被制裁人Moretti提供了财务支持，并被加入了SDN名单。而瑞士国民Hans-Peter Bomatter和Lutwin Schommer作为Tamyna AG的高管，也被OFAC根据14024号行政命令认定为Tamyna AG的领导、官员、高管或董事会成员，从而被列入SDN名单进行制裁。

2023年5月19日，OFAC再次根据14024号行政命令第1节(a)(vi)条，认为中国某企业在2022年多次向被制裁对象SMT-iLOGIC运送包括用于航空建模的发动机、数据处理和云计算机等货物，从而对该公司及其相关子公司进行制裁。

虽然不是所有与俄罗斯金属采矿行业内经营的企业进行交易都存在被认定为向被制裁对象提供实质上的支持的可能，但需要注意，目前已有4家俄罗斯金属采矿企业被列入SDN名单。若中国企业与该等俄罗斯金属采矿企业交易，是有可能被OFAC根据14024号行政命令第1节(a)(vi)条裁定为“向被制裁对象提供了财务、物质或技术支持，或向其提供了商品或服务的帮助、赞助或支持”，从而面临制裁风险的。

此外，OFAC第1117号问答表示，即使从事俄罗斯金属采矿业的主体尚未被列入SDN名单，如果该主体将来被列入SDN名单，那么与之交易也会暴露于受制裁的风险之下，需要提高警惕。

(c) 逃避制裁行为

此外，逃避制裁行为被OFAC列为可能受到制裁风险的情况之一。制裁逃避和其他非法金融活动通常涉及到会计师、投资顾问、财富管理和私募股权公司、律师和其他金融服务提供者，因此需要特别关注。根据2022年3月由金融犯罪执法网络（FinCEN）发布的警告（FinCEN Advises Increased Vigilance for Potential Russian Sanctions Evasion Attempts），被制裁的行为人可能会通过使用一些手段来掩盖资金的所有权或来源，例如空壳公司或第三方代理人，以逃避美国制裁，而第三方机构也可能因为帮助行为陷入制裁风险。

针对俄罗斯寻求逃避制裁和出口管制的行为，OFAC表示美国政府正在加大全球范围内对此类逃避行为的打击力度。在其2月24日的新一轮对俄制裁行动中，被列入SDN名单的除了众多俄罗斯实体和个人以外，30多个第三国实体和个人与俄罗斯的逃避制裁相关的也被包括在内。

2. 如何在交易中防范制裁风险

(a) 替换供应商

OFAC第1117号问答中明确， OFAC不会将非美国人通过将受制裁的供应商或服务提供商（包括金融机构）替换为非受制裁人员的行为视为“逃避”，这种情况不存在受美国制裁的风险。因此，我们建议密切关注美国制裁动向，及时替换供应链中被制裁的涉俄金属采矿企业。

(b) 排除美国连接点

由于美国对美国主体或美国境内与俄罗斯武器、金融服务、能源、金属与采矿、工程、国防、技术企业的交易实施了严格的禁止举措，因此，为避免严格的审查和限制，对开展涉俄业务的中国企业，我们建议在交易中尽量避免美国连接点，如采取措施，尽量避免交易连接美国银行或金融机构、避免货物进出美国境内等。

(c) 尽职调查

在与俄罗斯金属采矿企业进行交易前，应进行全面的尽职调查，确保相关交易可能存在的潜在风险得到充分识别和评估。应了解俄罗斯企业的背景、声誉、合规性情况以及是否涉及与制裁有关的实体或个人，从而保护本国企业免于被列入制裁名单的风险。尤其应注意前述第一、3. (a)条定义的OFAC的50%原则，一些并不能在SDN名单上查询到的俄罗斯企业可能因为50%原则而也受制裁。

(d) 合同审查

在合同条款的审查中考虑制裁方面的约定，应确保合同中明确规定了双方的责任和义务，包括与制裁相关的条款。同时应考虑到制裁法规和制裁清单可能在实时变化，通过合同约定为双方提供相应的解决方案。

(e) 咨询律师或合规专家

考虑到制裁法规和制裁清单的复杂性和多变性，建议咨询专业的律师或合规专家，寻求具体的法律建议和风险防范策略。在可行情况下，建立内部OFAC合规体系，以降低制裁风险。

三、结语

在当前复杂的国际局势下，对区域政策和风险评估进行深入了解和有效应对，对企业的商业决策至关重要。在面对美国和欧盟等国家或地区的制裁措施时，中国企业需要认真评估和管理相关风险。最重要的是根据企业的具体情况和需求，制定适合自身的风险管理策略和应对措施。我们也愿意分享经验和资源，以帮助中国企业在国际市场中适时防范制裁风险、积极应对变化，为中国企业在复杂的国际环境中持续发展保驾护航。

[注] 

[1] 14024号行政命令：https://www.federalregister.gov/documents/2021/04/19/2021-08098/blocking-property-with-respect-to-specified-harmful-foreign-activities-of-the-government-of-the

[2]《2023决定》：https://ofac.treasury.gov/media/931336/download?inline#:~:text=Any%20person%20determined%2C%20pursuant%20to%20section%201%28a%29%28i%29%20of,determination%20shall%20take%20effect%20on%20February%2024%2C%202023.

[3] 14024号行政命令中规定，制裁实体或个人的决定权归于美国财政部长，他将在与国务卿磋商的基础上决定针对“俄罗斯联邦经济部门、国防和相关物资部门”的受制裁名单。若涉及“损害美国、其盟友或伙伴的和平、安全、政治稳定或领土完整的活动”，“采取欺骗性的交易以逃避任何美国制裁，包括使用数字货币、资产或实物资产的逃避方式”等情况，则由财政部长或国务卿，与美国司法部长磋商后决定。

[4] 第1115号问答：https://ofac.treasury.gov/faqs/1115

[5] 第1116号问答：https://ofac.treasury.gov/faqs/1116

[6] 第1117号问答：https://ofac.treasury.gov/faqs/1117

朱韦悦  律师

上海办公室  公司业务部

斯响俊  律师

上海办公室  合伙人

业务领域：投资并购和公司治理, 网络安全和数据保护, 劳动人事

特色行业类别：能源与自然资源, 通讯与技术

* 徐光祖对本文亦有贡献。

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