解读第三批PPP示范项目申报，助力文旅项目分羹市场大蛋糕（附通知全文）

随着全域旅游战略的实施，文旅项目越来越多地受到社会资本的青睐，示范效应初显。如果说2015年是PPP热身之年，2016年将是PPP项目落地之年。随着第一、二批PPP示范项目的总体落实，近日，财政部、国家旅游局等二十部委联合组织开展第三批PPP示范项目申报筛选工作，并对PPP示范项目评审标准进行了全面的列示。面对如此诱人的PPP大蛋糕，本期微信将跟大家分享盘点发起ppp示范项目的初衷，前两批示范项目的总体概况和落实情况，并结合第三批PPP示范项目申报亮点、申报流程、申报筛选安排、评审标准等，与前两批评选规则进行对比分析，希望能为广大文旅从业人员和地方政府进行提供参考。

一发起PPP示范项目的初衷

目前，我国的PPP模式正处于起步阶段，各方认识不足，为规范地推广运用PPP模式，财政部发起PPP示范项目，保证PPP示范项目质量，以期形成可复制、可推广的实施范例，发挥引导示范效应，为后续PPP项目的实施操作提供指导和参考，充分发挥PPP在稳增长、促改革、调结构、惠民生等方面的积极作用。

作为一种公私合作建设基础设施、提供公共服务的新机制，近两年PPP得到空前发展。财政部把2014年至2016年作为示范期，旨在通过采用示范项目战略，发挥示范项目就近教育、就近培训、就近引导作用；同时，通过3年的实践，能探索出一条可复制、可推广、可放大的PPP改革路线。

二PPP示范项目概况

根据全国PPP综合信息平台项目库数据显示，财政部已成功组织两批示范项目的申报，2014年11月，财政部公布第一批示范项目，总共27个(原30个，后有3个被移除)，投资额1632亿元，包括市政工程、生态建设和环境保护、水利建设、养老、能源、政府基础设施六个领域，且市政工程项目21个，占比最高，多达77.78%，生态建设和环境保护项目2个，占比7.41%，另外四个行业的项目分布较为平均，各有一个项目。

2015年9月，第二批示范项目亮相，在体量上扩张明显，剧增至206个，总投资额为6404亿元，涉及领域也更加广泛，增加至市政工程、交通运输、医疗卫生、教育、生态建设和环境保护、水利建设、能源、文化、旅游、养老、科技、体育、片区开发、社会保障、保障性安居工程等其他16个行业，但市政工程类项目仍为主力军，多达84个，占比40.78%。表明与第一批示范项目相似，第二批示范项目也集中于基础设施建设领域，不同的是第二批示范项目还囊括了医疗、教育、文化、旅游、养老等多个行业，更加关注公共服务领域。

推荐链接：财政部第二批PPP示范文旅类项目特点分析

三PPP示范项目落地情况分析

政府争相申报示范项目主要是希望借助这一公开透明的平台，在国家的信用和资金支持下，能够吸引更多社会资本的参与，帮助PPP项目落地。现基于全国PPP综合信息平台项目库，将执行阶段的项目数量与总数相比，对第一、二批示范项目的落地情况进行分析，梳理容易受到社会资本青睐的项目特征。

第一批示范项目自公布以来便受到了社会资本的高度关注，并取得了不错的成效，已有15个项目成功签约，进入到执行阶段，签约率已经过半，达到55.56%。但值得关注的是签约项目全为市政工程类，推动市政工程类签约率高达71.43%，其他五个行业各有一个项目，尚未落地。

截止当前，第二批示范项目已有64个进入执行阶段，签约率31.07%，考虑到PPP项目较为复杂，前期需要进行充分而周密的论证，可能会花费一定的时间，导致大部分项目还处于准备阶段。所以，总体上虽不及第一批示范项目，但远高于入库项目平均不足5%的签约率，充分表明示范项目受到了社会资本的垂青，示范效应初显。

从签约项目行业分布上看，市政工程已有32个项目进入执行阶段，从数量上遥遥领先，交通运输、生态建设和环境保护、水利工程、医疗卫生等行业也不甘示弱，有4个及以上项目完成签约，其他行业未呈现系统性差距。另外，考虑到各行业入选的基数不同，计算得到的签约率呈现一定的分化。如下图所示，科技行业的完成情况最为乐观，3个项目入选已有2个进入执行阶段，另外，旅游、市政工程、能源、文化、养老、生态建设和环境保护、水利建设、交通运输8个行业的签约率也毫不逊色，超过30%。

四第三批PPP示范项目申报特点及小贴士

6月12日，财政部会同教育部、科技部、国家旅游局等二十部委发布《关于组织开展第三批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》（以下简称“通知”），联合启动第三批PPP示范项目申报筛选工作，助推更多PPP项目落地实施。通知从组织开展示范项目申报筛选工作的目的和重点、申报条件、申报程序、项目评审、评审专家组成、申报筛选时间安排，以及申报筛选工作要求等方面进行了列示。（详见《通知》全文及附件）第三批PPP示范项目申报呈现以下特点：

1、由财政部示范提升到全国示范，鼓励行业破冰、区域集群和模式创新，支持五大幸福产业PPP项目申报。

第三批PPP示范项目多部委横向联合开展工作，包括国家旅游局在内的20个行业部委参与其中。通知指出，第三批PPP示范项目申报筛选注重与“十三五”期间重大问题、重点项目有机衔接，鼓励行业破冰、区域集群和模式创新，推动实现行业引领、区域带动和创新示范效应。在示范项目申报条件及评审方面，也明确指出，交通、农业、科技、教育、文化、旅游、医疗卫生（康）、体育、养老等领域的基础设施和公共服务，适宜采用PPP模式，并组织相关领域专家对示范项目进行评审。

2、项目申报条件明确，分定性和定量两部分，通过定性评审的项目方可进入定量评审。

考虑到申报示范项目益处多多，竞争势必更加激烈，同时为了优化申报筛选方式，公开评审标准，进一步提升示范项目申报筛选的全面性、科学性和时效性，实现从财政部示范到全国示范的升级，二十部委联合出台史上最严的示范项目申报条件及评审标准。（PPP示范项目申报条件及评审标准，详见附件）

3、项目评审按照行业领域分组，评审专家采取各部门推荐与PPP专家库随机抽取相结合的方式选定。

为兼顾评审的专业性和时效性，将组织专家通过全国PPP综合信息平台进行线上集中封闭评审，按照行业领域分为交通运输、市政公用事业、综合开发、农林水利与环境保护、社会事业与其他等五组。

4、项目申报流程和筛选时间安排更加科学合理。

通知指出，地方项目由各级财政部门会同本级行业部门联合组织初选，通过初选的项目由省级财政部门统一汇总，经全国PPP综合信息平台线上填报并书面上报财政部，同时抄报相关行业部委。

示范项目申报材料提交截止时间2016年7月25日，逾期不再受理。7月底前，形成备选项目清单和项目评审工作方案。8月初，组织开展项目评审。8月上旬，完成项目评审，按照项目最终评分由高到低的顺序，综合行业、类型、地区分布形成示范项目名单，由财政部联合相关行业部委统一发布。

小贴士：申报PPP示范项目有何好处？

鉴于示范项目可得到国家层面政策和资金支持，成功落地实施的可能性会大大提高。所以对地方政府而言，示范项目具有很大的吸引力，地方申报示范项目的好处有哪些，下面跟大家分享。

1、以奖代补，最高奖励800万

2015年11月，财政部发布《关于实施政府和社会资本合作项目以奖代补政策的通知》规定从2016年起，为支持和推动中央财政PPP示范项目加快实施进度，提高项目操作的规范性，保障项目实施质量，对中央财政PPP示范项目中的新建项目，财政部将在项目完成采购确定社会资本合作方后，按照项目投资规模给予一定奖励。其中，投资规模3亿元以下的项目奖励300万元，3亿元（含3亿元）至10亿元的项目奖励500万元，10亿元以上（含10亿元）的项目奖励800万元。奖励资金由财政部门统筹用于项目全生命周期过程中的各项财政支出，主要包括项目前期费用补助、运营补贴等。表明成功入选的示范项目最高可获得800万的奖励，点燃了地方政府的申报热情。 

2、 示范效应，贷款更加便利

PPP项目所需的资金量大、周期长，在抵押和担保不足的情况下，金融机构十分谨慎，审慎参与，融资难是掣肘项目落地的关键因素。但考虑到示范项目是经过层层筛选后才突出重围，入选的PPP项目自然具备一定的优势，资质优良，操作规范，更易受到金融机构的青睐。这一点也在现实中得到印证：2016年3月底，中国进出口银行湖北省分行正式批复了对孝感市文化中心PPP项目的贷款项目，金额达10亿元人民币，借助示范项目的标签，孝感市文化中心PPP项目成功实现増信，获得了成本较低的大额贷款，缓解项目的资金难题，辅助项目顺利落地。

五三批PPP示范项目申报筛选工作对比

2014年11月30日财政部《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》（财金[2014]112号）出台，其中发布了第一批PPP示范项目。

2015年6月25日财政部出台《关于进一步做好政府和社会资本合作项目示范工作的通知》（财金[2015]57号），内容包含公开征集第二批PPP示范项目的通知。

2016年6月8日财政局针对第三批示范项目的申报工作出台了《关于组织开展第三批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》（财金函[2016]47号），8月公布评选结果。

三批PPP示范项目申报评选规则对比如下：

绿维观点：

虽然我国政府对于社会资本投资旅游业一直持鼓励态度。但是相关政策并没有具体阐述社会资本投资旅游景区项目的方式。社会资本投资大型旅游景区的整体开发与运营，一方面须与政府合作，另一方面必须面对旅游资源开发与旅游资源保护之间的张力，需要一个能够协调政企合作关系、平衡企业营利与政府公益的合作模式。

自2014年开始，中央政府开始在各个领域大力推广PPP模式，由此也给社会资本方参与旅游项目的开发提供了一种新的思路。PPP模式将成为新常态下未来主流的社会经济运作模式。

绿维创景认为旅游业所具有的公益性与商业性的双重性质，具备借力PPP模式的天然基因。PPP模式的运用，不仅有助于解决长期以来制约旅游行业发展的融资建设问题与经营管理问题，而且将成为经济新常态时期提升我国旅游产业升级的新动力。

对于旅游业而言，PPP模式是新常态下推动旅游产业升级的动力性抓手，既是融资概念，更是旅游项目运营管理概念。采用PPP模式，可发挥政府政策支持和企业市场化运作的双重优势，基础设施建设由政府主导，运营由企业主要负责，通过低成本解决景区运营费用问题，兼顾景区发展的公益性和商业性特征。

绿维创景作为专业的泛旅游产业开发运营服务机构，一直专注于全域旅游和旅游PPP的研究和探索，认为全域旅游下的公共服务体系，包括旅游特色村镇、旅游扶贫、旅游厕所等九大工程，旅游交通、智慧旅游与标识导引等六大服务系统，以及景区、度假区、休闲小镇、旅游+等部分重点项目，就比较适宜采用PPP模式，并提出了“成立PPP公司作为全域旅游开发的主体”、“以PPP引导基金推动区域旅游产业升级”、“以项目为主体，成立PPP公司”等创新模式，并应用于实践。

《关于组织开展第三批政府和社会资本合作示范项目申报筛选工作的通知》

财金函[2016]47号

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）、教育厅（局）、科学技术厅（局）、民政厅（局）、人力资源社会保障厅（局）、国土资源厅（局）、厅（局）、住房和环境保护城乡建设厅（建设、市政、市容、园林主管部门）、交通运输厅（局、委）、水利厅（局）、农业厅（局）、商务厅（局）、文化厅（局）、卫生和计划生育委员会、体育局、林业局、旅游局、能源局、铁路监督管理局、民用航空局，新疆生产建设兵团财务局、教育局、科技局、民政局、人力资源社会保障局、国土资源局、建设局（环保局）、交通局、水利局、农业局、商务局、卫生局： 

为贯彻落实《国务院办公厅转发财政部 发展改革委 人民银行关于在公共服务领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号）要求，大力推广政府和社会资本合作（以下简称PPP）模式，扎实推进PPP项目示范工作，助推更多PPP项目落地实施，充分发挥PPP在稳增长、促改革、调结构、惠民生等方面的积极作用，财政部会同行业部委联合启动第三批PPP示范项目申报筛选工作。现通知如下： 

一、组织开展示范项目申报筛选工作的目的和重点。第三批PPP示范项目申报筛选工作由财政部与相关行业部委横向联合开展。项目申报筛选注重与我国“十三五”期间重大问题、重点项目有机衔接，鼓励行业破冰、区域集群和模式创新，推动实现行业引领、区域带动和创新示范效应。通过优化申报筛选方式，公开评审标准，进一步提升示范项目申报筛选的全面性、科学性和时效性，实现从财政部示范到全国示范的升级。 

二、示范项目申报条件。申报示范项目应具备相应基本条件：一是项目属于能源、交通运输、市政公用、水利、环境保护、农业、林业、科技、保障性安居工程、医疗、卫生、养老、教育、文化、体育等适宜采用PPP模式的公共服务领域。二是纳入城市总体规划和各类专项规划，新建项目应已按规定程序做好立项、可行性论证等项目前期工作。三是合作期限原则上不低于10年。四是对采用建设-移交（BT）方式的项目，通过保底承诺、回购安排等方式进行变相融资的项目，将不予受理。具体申报筛选标准参见附件1。 

三、示范项目申报程序。地方项目由各级财政部门会同本级行业部门联合组织初选，通过初选的项目由省级财政部门统一汇总，经全国PPP综合信息平台线上填报并书面上报财政部，同时抄报相关行业部委。中央部委项目由相关行业部委提交财政部汇总，财政部PPP中心代为线上填报。财政部PPP综合信息平台网址为http://www.cpppc.org/，输入此前为各级财政部门统一配置的用户名、密码即可登录系统。财政部PPP工作领导小组办公室（以下简称领导小组办公室）会同PPP中心对申报项目进行汇总和形式审查，形成备选项目清单，作为项目评审对象。 

四、示范项目评审。为兼顾评审的专业性和时效性，将组织专家通过全国PPP综合信息平台进行线上集中封闭评审，按照行业领域分为五组：一是交通运输，包括公路、桥梁隧道、铁路、民航、水运、公交系统、物流系统等。二是市政公用事业，包括轨道交通、停车场、地下综合管廊、海绵城市建设、城市黑臭水体整治、市政路桥、供水、排水及污水处理、供气、供热、供电、园林绿化、垃圾处理、农村污水垃圾治理等。三是综合开发，包括城镇综合开发、环境综合治理、保障性安居工程、智慧城市等。四是农林水利与环境保护，包括农业、林业、水利领域的基础设施建设；大气、水、土壤等环境污染防治；湿地、森林、海洋等生态保护等。五是社会事业与其他，包括教育、科技、文化、旅游、医疗卫生、养老、体育等领域的基础设施和公共服务。 

五、示范项目评审专家组成。评审专家采取各部门推荐与PPP专家库随机抽取相结合的方式选定：每个专家组由7名专家组成，其中行业部委商财政部相关支出司局推荐3名行业专家、财政部金融司（或PPP中心）推荐1名业务专家，财政部条法司推荐1名法律专家；通过PPP专家库随机抽取选定1名财务专家和1名咨询专家。 

六、示范项目申报筛选时间安排。2016年7月25日前，提交示范项目申报材料，逾期不再受理。7月底前，形成备选项目清单和项目评审工作方案。8月初，组织开展项目评审。8月上旬，完成项目评审，按照项目最终评分由高到低的顺序，综合行业、类型、地区分布形成示范项目名单，由财政部联合相关行业部委统一发布。 

七、示范项目申报筛选工作要求。各级财政部门及相关行业主管部门应认真组织项目申报工作，严格筛选申报项目，每个省市申报项目数量原则上不超过50个。省级财政部门及相关行业部委应书面提交项目申报清单并附申报材料电子版光盘（见附件2和3，下载网址：http://jrs.mof.gov.cn/ppp/）。对未按要求提交完整申报材料的，不列入备选项目清单。 

八、其他。财政部将会同相关行业部门对示范项目提供必要的业务指导和技术支持，认真落实以奖代补措施，推动示范项目顺利实施。对入选的示范项目，将适时对外公布申报材料。 

联系人及电话：财政部金融司  张  帆  010-68551078 

PPP中心 刘宝军 010-88659280 

财政部  教育部  科技部  民政部  人力资源社会保障部  国土资源部 

环境保护部  住房城乡建设部  交通运输部  水利部  农业部  商务部

文化部  卫生计生委  国家体育总局  国家林业局  国家旅游局国家能源局  国家铁路局  中国民用航空局 

2016年6月8日

附件一：PPP示范项目评审标准

PPP示范项目评审包括定性评审和定量评审两部分，通过定性评审的项目方可进入定量评审。

一、定性评审标准

项目定性评审主要审查项目的合规性，具体包括主体合规、客体合规、程序合规三部分内容：

（一）PPP相关参与主体是否适格。有下列情形之一的，不再列为备选项目：

1. 【政府方】国有企业或融资平台公司作为政府方签署PPP项目合同的；

2. 【社会资本方】未按国办发〔2015〕42号文要求剥离政府性债务、并承诺不再承担融资平台职能的本地融资平台公司作为社会资本方的。

（二）项目的适用领域、运作方式、合作期限是否合规。有下列情形之一的，不再列为备选项目：

1. 【适用领域】不属于公共产品或公共服务领域的；

2. 【运作方式】采用建设-移交（BT）方式实施的；

3. 【合作期限】合作期限（含建设期在内）低于10年的；

4. 【变相融资】采用固定回报、回购安排、明股实债等方式进行变相融资的；

（三）项目实施程序是否合规。有下列情形之一的，不再列为备选项目：

1. 【规划立项】项目不符合城市总体规划和各类专项规划的；新建项目未按规定程序完成可行性研究、立项等项目前期工作的；

2. 【两个论证】未按财政部相关规定开展物有所值评价或财政承受能力论证的；

3. 【政府采购】已进入采购阶段或执行阶段的项目，未按政府采购相关规定选择社会资本合作方的。

二、定量评审标准

定量评审指标及评分权重如下：

（一）项目材料规范性。项目是否经过各级部门认真审核把关，申报材料真实性、完整性、规范性是否符合规定要求（10%）。

（二）项目实施方案。项目实施方案内容是否完整，交易边界、产出范围及绩效标准是否清晰，风险识别和分配是否充分、合理，利益共享机制能否实现激励相容，运作方式及采购方式选择是否合理合规，合同体系、监管架构是否健全等（25%）。

（三）项目物有所值评价。是否按要求开展并通过物有所值评价，定性评价的方法和过程是否科学合理；是否同时开展物有所值定量评价，定量评价的方法和过程是否科学合理的（10%）。

（四）项目财政承受能力。是否按要求开展并通过财政承受能力论证，论证方法和过程是否科学（15%）。

（五）项目实施进度。项目方案论证、组织协调等前期准备工作是否充分，立项、土地、环评等审批手续是否完备，所处阶段及社会资本响应程度如何，是否具备在入选一年内落地的可能性（15%）。

（六）项目示范推广价值。项目是否符合行业或地区发展方向和重点，是否具备较好的探索创新价值和推广示范意义（25%）。

附件二：**省（自治区、直辖市、计划单列市）PPP示范项目申报清单

附件三：PPP示范项目申报材料清单

申报项目应提供以下材料：

一、项目实施方案

按照《PPP操作指南》（财金〔2014〕113号）要求认真编制，内容包括但不限于：

（一）项目基本情况，包括项目名称、类型、所在地、所属行业、实施背景、建设运营内容、总投资等；

（二）风险分配框架，包括风险识别情况、风险分配方案（政府与社会资本各自承担哪些风险、是否设置保底和超额收益分成机制）、风险防范措施等；

（三）项目运作方式，包括项目合作期限、资产权属、具体运作方式等；

（四）项目交易结构，包括回报机制（成本收入测算、付费机制、回报率）、投融资结构（资本金金额及比例、贷款金额及比例、资金来源、项目公司股权结构）、政府配套安排等；

（五）合同体系，PPP项目合同核心内容及关键条款，相关股东协议、融资合同、工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同、产品采购合同和保险合同等合同关系；

（六）监管架构，包括授权关系和监管方式等；

（七）社会资本合作方采购方式，选择哪种竞争性采购方式以及选择依据等。

实施方案如已通过政府审核，应提供相应证明文件。

二、项目物有所值评价报告

按照《PPP项目物有所值评价指引》要求编制，如已通过财政部门审核，应提供相应证明文件。

三、项目财政承受能力论证报告

按照《PPP项目财政承受能力论证指引》要求编制，如已通过财政部门审核，应提供相应证明文件。

四、项目可行性研究报告

根据项目前期工作实际完成情况，至少应提供项目可行性研究报告及立项批复文件；如已完成初步设计及施工图设计，还应补充相关设计文件。

五、其他证明文件

根据项目进展情况提供，如已进入采购阶段或执行阶段，则应相应提供采购文件、PPP项目合同及项目公司股东协议等证明文件。

六、规范实施承诺书

项目所属本级地方政府或行业部委应就所申报项目向财政部出具规范实施承诺书，承诺将按国家法律法规及PPP相关政策要求规范实施项目，确保项目顺利、按期落地。

（图文来源：财政部、新华社、上海证券报、元亨祥经济研究院、索倍商务圈等网络资源，绿维创景编辑整理，转载请注明）

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