徐孟洲：改革开放以来中国金融立法的回顾与展望 | 银行法研究专栏第7期

徐孟洲：中国人民大学教授、博士生导师，中国法学会银行法学研究会副会长、中国法学会商业法学研究会副会长、中国法学会立法学研究会常务理事。

内容摘要：金融法是通过金融立法表现出来的。金融立法的基本内容，一般包括金融机构组织法、金融监管法、金融调控法和互联网金融法。改革开放以来的四十年，中国金融立法经历了起步、快速发展、调整与平稳发展和高质量精细化发展四个阶段，把金融立法置于金融体制改革的全过程，国家运用金融法律、法规引导、促进、巩固和保障金融改革的不断发展并取得了巨大成就。坚持金融立法为经济与金融改革服务、为金融业对外开放服务、为完善宏观调控服务是改革开放四十年来中国金融立法的经验和主要特点。新时代的金融立法要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导、坚持科学、民主、依法立法原则，有力促进金融改革开放，保障金融服务实体经济发展。

关键词：改革开放 金融立法 新时代 设想

在纪念中国改革开放40周年之际，我们回顾改革开放以来中国金融立法成果，总结历史经验，研究现实问题，展望新时代金融立法的前景，这对深化金融法理论研究和推进金融立法为实体经济服务都是具有重要意义的工作。

一、

金融、金融法与金融立法

回顾和研究我国改革开放40年以来金融立法，必须明确金融与金融法的关系；金融法与金融立法的关系；了解金融立法的基本内容。

（一）金融与金融法的关系

任何有序的社会活动均按一定的组织和管理秩序存在和发展。这种组织和管理又必须通过法律、道德和政策等社会规范来规范、指引和控制。马克思指出，“这种规则和秩序，正好是一种生产方式的社会固定的形式，因而是它相对地摆脱了单纯偶然性和单纯任意性的形式。”法是调整社会关系的具有国家强制力保证实施的人们必须普遍遵守的社会行为规范。法的本质是由特定社会的物质生活条件下产生的社会关系或经济关系决定的。正如马克思在《哲学的贫困》一文所中指出的：“君主们在任何时候都不得不服从经济条件，并且从来不能向经济条件发号施令。无论是政治的立法或市民的立法，都只是表明和记载经济关系的要求而已。”金融作为货币或货币资金余缺的融通、调剂活动。它本身也是一种社会的经济活动。正如习近平同志所指出的“金融是现代经济的核心”，“金融安全是国家安全的重要组成部分，是经济健康发展的重要基础”。

对金融活动的组织和管理，对金融关系进行有效调整，也必然要借助于国家强制性手段的法。这个法就是金融法。具体而言，金融法是调整金融关系和金融管理关系的法律规范体系。金融法所调整的金融关系，反映的是经营金融业务主体间的平等、等价有偿性质的社会关系；同时它所调整的金融管理关系，反映的则是国家或政府管理金融活动中产生的具有管理性质的社会关系。金融经营业务活动应遵循平等、等价有偿的原则，金融管理活动则体现了强制性和管理性。从金融法调整上述金融关系与金融管理关系的看，它具有公法与私法相耦合之特征。关于金融与金融法的关系。一方面金融是决定金融法的本质和内容的主要因素，没有金融就没有金融法；另一面金融法必须反映和适应金融关系，规范和引领金融服务行为，促进并保障金融为实体经济服务。

（二）金融法与金融立法的关系

良法是善治之前提。立法是指法的制定。良法必须由立法制定出来。因此，金融法是通过金融立法实现的。金融立法，在我国主要是指全国人大及其常委会和国务院等有立法权的国家机关制定、修改和废止的为调整金融关系与金融管理关系的规范性法律文本的活动。规范性金融法律文本的表现形式一般包括：金融法律、金融行政法规、金融地方性法规、金融规章和金融司法解释等。金融立法一般采用两种立法模式，第一种模式是将主要调整涉及金融经营业务关系的法律规范专门规定在一部法律中，如《商业银行法》《信托法》，而将主要调整涉及金融管理关系的法律规范规定在另一部法律中，如《银行业监督管理法》《信托业法》；第二种立法模式是将调整金融关系与金融管理关系的法律规范都规定在同一部法律之中，如《证券法》《保险法》等。无论采用何种立法模式，只要制定出来的法律、法规，有专门调整金融关系或金融管理关系的法律规范，都可以纳入金融法体系。

（三）中国金融立法基本内容

金融法的调整对象决定了金融立法基本内容的范围。根据我国金融法的调整对象，其金融立法的基本内容，一般由以下内容构成。

1.金融机构组织法

凡是国家制定的规范金融机构组织行为和经营业务行为的法律规范性文件，属于金融组织法体系。如《商业银行法》《证券法》《证券投资基金法》《保险法》《金融机构管理规定》《金融资产管理公司条例》和《外资银行管理条例》等。由于金融机构对金融关系起着主导作用，因此对其资格的取得、市场准入和退出须有区别于一般工商企业或公司的更为严格的要求。故此各国均以金融特别法的形式规定金融机构的各项组织规则和行为规则。这其中既有金融公司企业自愿自主申请设立的私法行为，又有国家金融监管机关的审批的公法行为。

2.金融监管法

为了规范金融监管机关监管行为，国家制定了调整金融业监督管理关系的法律规范性文件，形成了金融监管法体系。如《银行业监督管理法》《保险公司中介业务违法行为处罚办法》《货币市场基金监督管理办法》《证券期货市场诚信监督管理办法》《外汇管理条例》和《证券法》《证券投资基金法》《保险法》《信托法》中规定的监管性法律规范等。

3.金融调控法

为了确认中国人民银行（即我国的中央银行）法律地位，调整中央银行在控制与调节货币供给量、利率、贷款量等过程中发生的金融宏观调控关系，国家制定了金融调控法律规范集中表现的《中国人民银行法》。为执行货币政策、防范和化解金融风险、保持国际收支平衡，维护金融稳定，在《银行业监督管理法》《证券法》《外汇管理条例》等法律、行政法规中也规定有金融调控关系方面法律规范。上述规定均是我国金融调控法的表现形式，都可以纳入金融调控法体系。

4.互联网金融法

互联网金融是指运用互联网技术和信息通信技术实现资金融通、支付结算和金融信息中介的金融活动。互联网金融具有网络化、云计算、大数据、移动支付和搜索引擎等技术特点。互联网金融包括的内容十分丰富，其表现形态多种多样，并处于不断发展变化之中。近年来国家为了调整互联网金融关系，规范互联网金融行为，制定了一些立法位阶低的互联网金融法律规范性文件，形成了互联网金融法体系。例如，中国银监会制定的《电子银行业务管理办法》,中国人民银行等十部委联合发布的《关于促进互联网金融健康发展的指导意见》《非金融机构支付服务管理办法》《关于防范比特币风险的通知》等。

二、

改革开放四十来金融立法的历程和成就

中国金融法的制定是随着金融改革和金融法治建设的发展而发展的。1978年实行改革开放以来的40年，我国金融立法取得了巨大成就，大体经历了以下四个发展阶段。

（一）金融立法起步阶段（1978年—1992年）

1978年十一届三中全会的召开拉开了金融体制改革的大幕，1983年4月20日发出《国务院批转财政部关于建设银行机构改革问题的报告的通知》（国发［1983］70号），将建设银行改为独立经营、独立核算的全国性的金融经济组织，是管理基本建设等投资的国家专业银行。1983年9月17日发布《国务院关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》（国发[1983]146号），明确中国人民银行专门行使中央银行职能，不再兼办工商信贷和储蓄业务；成立中国工商银行，承担由人民银行办理的工商信贷和储蓄业务。从而形成中国工商银行、中国农业银行、中国银行、建设银行等专业银行，构成了中央银行和普通银行两大层级的中国金融体系。这一时期，国家开始启用法律手段管理经济、管理金融。1982年制定了《经济合同法》，其中确立了借款合同制度。1986年公布的《民法通则》第90条明确规定“合法的借贷关系受法律保护。”开启了运用基本法律保护金融借贷关系的先河。1986年1月7日发布《银行管理暂行条例》，1988年发布《现金管理暂行条例》，1992年发布《储蓄管理条例》等涉及货币银行业务的金融法律、金融行政法规和一批金融性政府规章、地方性金融法规。我国金融立法起步阶段，没有制定出专门调整金融关系的法律，一些以条例或暂行条例命名的政府规章也仅仅限于银行业领域。这些都反映了我国改革开放初期的金融体制改革状况和金融立法起步特点。

（二）金融立法快速发展阶段（1993年至2001年）

自1993年开始，我国实行社会主义市场经济体制，为适应市场经济的发展，国家加速了经济体制、金融体制改革和外汇管理体制改革的进程，为促进和保障金融体制改革，这一阶段的金融立法全面提速，被称为“金融立法年”的1995年同时颁布了《中国人民银行法》《商业银行法》《保险法》《票据法》《担保法》等五部金融法律和《全国人大常委会关于惩治破坏金融秩序犯罪的决定》。1996年制定《外汇管理条例》，1998年颁布《证券法》，随后还陆续颁布《证券投资基金管理暂行办法》《证券法公开市场操作》，2000年制定《金融资产管理公司条例》，2001年颁布《信托法》等。在金融立法快速发展阶段，国家加强了银行、证券、保险、信托、外汇等金融各个领域的立法，成龙配套、全面铺开，仅八年时间就出台了七部金融法律，加上一大批相应的配套金融行政法规等规范性法律文件，可以说这一阶段是中国特色社会主义金融法律法规体系基本形成的时期。

（三）金融立法调整与平稳发展阶段（2002年至2011年）

2001年12月11日，我国正式加入世界贸易组织（WTO），2006年11月世界贸易组织过渡期结束，世界贸易组织要求我国履行金融业全面对外开放的承诺。面对我国金融业全面对外开放格局和应对2008年国际金融危机的复杂形势，这一阶段的金融立法主要任务是通过调整立法内容和全力修改不适应履行金融业全面对外开放承诺的一系列金融法律法规，同时制定了放开外资进入中国金融市场的行政法规。例如，2002年6月中国人民银行发布《外资金融机构驻华代表机构管理办法》，2006年11月国务院制定了《外资银行管理条例》，允许外商独资银行、中外合资银行开展经中国银监部门批准的部分或者全部外汇业务和人民币业务，允许经中国人民银批准的经营结汇、售汇业务等；为规范举借外债行为，防范外债风险，2003年国家发改委、财政部和外汇管理局发布了《外债管理暂行办法》。

随着金融业改革开放的加速，金融市场迅速发展，为推动多层次和多元化的资本市场体系建设，国家加快了证券投资基金、期货等方面的立法，例如，2003年全国人大常委会通过制定《证券投资基金法》，2007年国务院公布《期货交易管理条例》等。

在金融监管方面，“一行三会”的分业监管体制基本建立，金融监管法律制度逐步完善。例如，2003年12月第十届全国人民代表大会常务委员会第六次会议修正了《中国人民银行法》，通过了《银行业监督管理法》（于2006年10月修正）。为强化和规范监管，还引入五级分类的信贷和会计准则制度，建立信息披露制度等。

在这一阶段的金融立法，还在推动农村信用社的试点改革，推行国有商业银行的股份制改革，实施股权分置改革，推进利率市场化改革等方面也都出台了相应的法规。例如，2003年中国银监会发布了《农村商业银行管理暂行规定》《农村合作银行管理暂行规定》等。

（四）金融立法高质量精细化发展阶段（2012-至今）

自2012年党的十八大召开以来，我国金融立法进入了提高立法质量，推进立法精细化的新发展阶段。党的十八届三中全会发布了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，党的十八届四中全会通过《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》。为了落实党中央的两个决定，为全面深化改革、全面推进依法治国，加强重点领域立法，作为重点领域的金融立法涉及的内容更复杂。

这一阶段的金融立法突出表现为对已有法律和行政法规的修订与完善。例如，2013年6月第十二届全国人民代表大会常务委员会第三次会议和2014年8月第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议分别对《中华人民共和国证券法》进行了第二次和第三次修订；2015年4月第十二届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议对《中华人民共和国保险法》进行了第三次修订；2012年12月第十一届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议和2015年4月第十二届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议分别对《中华人民共和国证券投资基金法》进行了修订和修正。2013年5月和2016年2月国务院对《中华人民共和国外资保险公司管理条例》进行了两次修订。2012年10月、2013年7月、2016年2月和2017年3月，分别对《期货交易管理条例》进行了四次修订。

从目前看，本阶段没有出台新的金融法律。国务院公布的行政法规有两部：2015年2月的《存款保险条例》，2017年8月的《融资担保公司监督管理条例》。

三、

改革开放四十年来金融立法的主要特点

从1978年开始至2018年为止，经过40年的改革，中国金融体制和整个金融行业发生了深刻的变化，取得了举世瞩目的成果。回顾我国金融改革的历程和成就，总结金融立法发展的经验，笔者认为其主要特点有以下几方面。

（一）坚持金融立法始终为经济与金融改革服务

金融体制是经济体制的重要组成部分。金融改革是经济体制改革的主战场之一。总结我国40年来金融立法的特点，其中最主要的一条就是坚持金融立法始终为经济与金融体制改革服务。把金融立法置于金融体制改革的全过程，用金融法律、法规引导、促进、巩固和保障金融改革的不断发展。

1.用金融立法引导和促进金融体制改革。以银行体制改革为例，从1983年9月17日制定《国务院关于中国人民银行专门行使中央银行职能的决定》开始，经过1986年国务院发布《银行管理暂行条例》、1995年颁布《中国人民银行法》《商业银行法》，2003年的《银行业监督管理法》等。中央银行体制、银行业监管制度的确立与商业银行公司化的发展都离不开金融立法的引领、促进、巩固和保障。

2.用金融立法保护和促进金融市场改革。我国货币市场、资本市场和外汇市场等方面的改革，都是在金融立法保护和促进中取得成果的。例如，我国在发展证券市场伊始，就注重证券市场立法，制定了《证券法》《证券投资基金法》和大量的行政法规、国务院部门规章等。如《股票发行与交易管理暂行条例》《企业债券管理条例》《禁止证券欺诈行为管理办法》《证券投资基金管理暂行办法》《证券业从业人员资格管理规定》《证券市场禁入暂行规定规定》《期货经纪公司登记管理暂行办法》等。这些证券法律法规的施行，对于规范证券市场行为，保护投资者的合法权益，维护资本市场秩序起到了重要作用。

3.用金融立法推进供给侧结构性改革。所谓供给侧结构性改革是指从供给侧入手，针对经济结构性问题而推进的改革。供给侧结构性改革旨在调整经济结构，使要素实现最优配置，提升经济增长的质量和数量。在围绕供给侧结构性改革所进的金融立法，除了完善银行贷款制度外，主要是通过修订或制定资本市场法律、法规，从法律制度上保障多层次资本市场的发展，为企业扩大直接融资比例，降低实体经济的成本创造条件，助力完成“三去一降一补”五大任务。

4.用金融立法推进农村金融改革的发展。农村金融是我国金融改革发展的重要组成部分。在推动农村金融改革方面，金融立法功不可没。由于国务院相关部门先后出台了《农村商业银行管理暂行规定》《农村合作银行管理暂行规定》《农村中小金融机构行政许可事项实施办法》等部门规章，促进金融资源更多向农村倾斜，发展农村普惠金融，降低融资成本，严厉打击农村非法集资和金融诈骗，保护了农村金融改革的成果。

5.用金融立法推进和规范互联网金融发展。互联网金融是互联网技术和金融功能的有机结合，依托大数据和云计算在开放的互联网平台上形成的功能化金融业态及其服务体系。互联网金融对促进小微企业发展和扩大就业发挥了积极作用，为大众创业、万众创新提供了机会。作为新生事物，互联网金融还处于发育成长阶段，与之相匹配的体制机制还未建立或健全，这也使互联网金融面临不少风险。为防范和化解风险，2016年10月，国务院办公厅发布《互联网金融风险专项整治工作实施方案的通知》。其内容涵盖P2P网络借贷和股权众筹业务、通过互联网开展的资产管理及跨界金融业务、第三方支付业务，以及互联网金融领域广告等。

（二）坚持金融立法为对外开放服务

真正的金融立法是随着我国改革开放而发展起来的，因此在对外开放之初，我国金融立法就是以服务对外开放为主要任务。坚持金融立法为对外开放服务既是我们的成功经验，也是金融立法的一大特点。

1.运用金融立法吸引外资。1979年我国经济改革刚刚起步，当时许多人不知信托投资为何物。然而，国务院批准《中国国际信托投资公司章程》，组建中国国际信托投资公司（简称中信公司），允许中信公司接受外国的公司、企业和其他经济组织或个人的资金，允许其在外国发行公司债券或代理发行股票组织资金，投放于国内，办理短期或长期的信托投资业务等进行招商引资。

2.金融立法促进银行、保险和证券的对外开放。伴随中国加入世界贸易组织，金融业的对外开放不断深入。2001年12月，国务院颁布了《外资保险公司管理条例》，为外资保险公司进入中国市场提供了制度保障。2006年11月，国务院公布了《中华人民共和国外资银行管理条例》，界定了外资银行，明确了设立和登记的条件、业务范围、监督管理与法律责任。在博鳌亚洲论坛2018年年会的“货币政策的正常化”分论坛上，中央银行行长易纲宣布了包括取消银行和金融资产管理公司的外资持股比例限制等金融领域开放的六大措施。2018年4月，中国银保监会接连发布了《关于放开外资保险经纪公司经营范围的通知》《关于进一步放宽外资银行市场准入有关事项的通知》及《银保监会加快落实银行业和保险业对外开放举措》等三个部门规章。2018年4月，中国证监会发布《外商投资证券公司管理办法》，允许外资控股合资证券公司，逐步放开合资证券公司业务范围等。这些对外开放的金融法规的实施，将极大促进我国金融业的对外开放。

3.金融立法推动人民币国际化。人民币国际化是指人民币能够跨越国界，在境外流通，成为国际上普遍认可的计价、结算及储备货币的过程。人民币首先从人民币境外的流通开始，随着人民币境外流通的扩大最终必然导致人民币的国际化，使其成为世界货币。2009年7月由中国人民银行、财政部、商务部、海关总署、税务总局、银监会六部门共同制定发布《跨境贸易人民币结算试点管理办法》，2010年6月中国人民银行、财政部、商务部、海关总署、税务总局、银监会六部门发布《关于扩大跨境贸易人民币结算试点有关问题的通知》，目前中国已与包括蒙古，越南，缅甸等在内的周边八国签订了自主选择双边货币结算协议；中国人民银行和韩国银行、白俄罗斯共和国国家银行、印度尼西亚银行、阿根廷中央银行签署双边货币互换协议。

4.运用金融立法保护对外投资。2017年12月，国家发展和改革委员会发布《企业境外投资管理办法》。该《办法》为我国企业境外投资做出制度性安排。

5.运用金融立法防范和化解国际金融风险。2006年10月，第十届全国人民代表大会常务委员会，第二十四次会议通过的《中华人民共和国反洗钱法》，1996年1月国务院公布的《外汇管理条例》，1996年11月中国人民银行发布《银行间外汇市场管理暂行规定》，1997年10月国家外汇管理局发布《境外外汇账户管理规定》，2013年5月国家外汇管理局制定《外国投资者境内直接投资外汇管理规定》等几十个法律、法规，为货物贸易、服务贸易的进出口，资本项目的流入流出有法可依，有效地防范了金融风险。

（三）坚持金融立法为完善宏观调控服务

我国《宪法》第15条规定，“国家实行社会主义市场经济。国家加强经济立法，完善宏观调控。”为落实宪法的原则规定，我国金融立法始终坚持为宏观调控服务。这也是我国改革开放40年来金融立法的一大特色。

保持经济总量的基本平衡是宏观调控的主要任务之一。在对经济总量的调节过程中，货币政策起着重要作用。银行作为筹集和再分配资金并能在此基础上创造货币的金融部门，依据货币政策，对社会总供给与总需求，对社会需求的总量，对社会需求的宏观结构进行调节。随着社会主义市场经济的发展，货币政策以及银行的这种宏观调节作用，愈来愈重要。而加强金融立法，充分发挥金融宏观调控功能，对现实的金融活动和金融关系进行强制性的约束和利益的引导，才能确保宏观调控目标的实现。

1.金融立法为贯彻和稳定货币政策提供法律保证

法律是贯彻政策的有力工具。正如列宁指出的:“意志如果是国家的，就应该表现为政权机关所制定的法律。”马克思指出:“法律是肯定的、明确的、普遍的规范。”它可以使国家的政策具有普遍的约束力，成为人人必须遵守的行为规范，并且以国家强制力保证其实施，从而使政策的实行更有为效、更有权威、更有保障。例如，《中国人民银行法》第1条规定:“为了确立中国人民银行的地位和职责，保证国家货币政策的正确制定和执行，建立和完善中央银行宏观调控体系，加强对金融业的监督管理，制定本法。”整个《中国人民银行法》都围绕着货币政策这个中心，使我国货币政策具体化、条文化、法律化，增强了中央银行宏观调控能力。

2.金融立法通过明确中央银行和其他金融机构的法律地位和权利义务，强化中央银行的法律地位，加强了对金融机构活动的宏观管理

例如，《中国人民银行法》规定:“中国人民银行是中华人民共和国的中央银行。它在国务院领导下依法独立执行货币政策，履行职责，开展业务，不受地方政府、各级政府部门、社会团体和个人的干涉。”在我国《商业银行法》等其他金融法律、法规中，都从不同侧面规范银行行为和其他金融行为，引导和管理金融活动符合国家宏观调控的大目标，既保障金融的活力，又使金融业活而不乱。

3.金融立法为有效实施金融调控提供法律依据

金融调控所采用的经济手段和必要的行政手段，都需要与法律手段相结合，使之具有合法性和强制性。金融立法不仅保障经济手段的权威性，而且也是对行政手段的有效约束，使广大金融企业，可用法律武器对抗主观主义、命令主义，对抗非法的行政干预，保障金融政策的顺利执行，更好地发挥金融调控的调节作用。

4.金融立法可以克服金融市场失灵，保持宏观经济的稳定

市场机制能够在资源配置中发挥决定性作用，激发经济活力。但同时也要看到，市场也存在自发性、盲目性和滞后性等负面作用。克服这些现象需要国家宏观调控，需要法律手段加以制止和矫正。例如，《银行业监督管理法》等法律中，为执行货币政策、防范和化解金融风险、维护金融稳定，而对存贷利率、同业拆借、汇率、境外借款、系统性银行业风险等做了规定;《商业银行法》规定:“商业银行开展业务，应当遵守公平竞争的原则，不得从事不正当竞争。”这为制止不正当竞争行为，维护公平竞争的金融市场秩序提供了法律依据。

四、

推进新时代金融立法的设想

改革开放四十年来，我国金融立法成果丰硕。目前，中国特色社会主义进入了新时代，今后，中国金融立法要以习近平中国特色社会主义思想为指导，主动适应新时代的要求，遵循科学立法、民主立法和依法立法原则，尽快完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。为推进新时代金融立法，笔者提出以下几点意见。

（一）金融立法要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导

习近平新时代中国特色社会主义思想，是马克思主义中国化的最新成果，是中国特色社会主义理论体系的重要组成部分。“金融是国家重要的核心竞争力，金融安全是国家安全的重要组成部分，金融制度是经济社会发展中重要的基础性制度。”习近平强调“做好金融工作要把握好以下重要原则:第一，回归本源，服从服务于经济社会发展。金融要把为实体经济服务作为出发点和落脚点，全面提升服务效率和水平，把更多金融资源配置到经济社会发展的重点领域和薄弱环节，更好满足人民群众和实体经济多样化的金融需求。第二，优化结构，完善金融市场、金融机构、金融产品体系。要坚持质量优先，引导金融业发展同经济社会发展相协调，促进融资便利化、降低实体经济成本、提高资源配置效率、保障风险可控。第三，强化监管，提高防范化解金融风险能力。要以强化金融监管为重点，以防范系统性金融风险为底线，加快相关法律法规建设，完善金融机构法人治理结构，加强宏观审慎管理制度建设，加强功能监管，更加重视行为监管。第四，市场导向，发挥市场在金融资源配置中的决定性作用。坚持社会主义市场经济改革方向，处理好政府和市场关系，完善市场约束机制，提高金融资源配置效率。加强和改善政府宏观调控，健全市场规则，强化纪律性。”习近平关于金融的一系列讲话所提出的金融理论是习近平中国特色社会主义思想的组成部分，是国家制定金融政策和金融法律的指南。今后我们应当在金融立法各个环节和各项工作中认真贯彻落实。

（二）积极贯彻落实新发展理念

金融立法要积极贯彻落实创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，为促进转变发展方式、提升发展质量和社会整体效益服务。要将改革开放的新政策和落实新发展理念的重要措施，上升到法律和行政法规层面，在制度上保障新发展理念的实施。

在落实新发展理念中，银行业改善贷款结构、实行差异化管理、支持创新企业和科技发展，助推精准扶贫、污染治理;保险业创新保险产品、加强区域协调;证券业促进多层次资本市场的发展，加强对金融消费者的保护等举措，还需要从制度上和法规上加以保障。

（三）金融立法保障金融服务实体经济发展

2017年7月，习近平在全国金融工作会议上指出:“金融是实体经济的血脉，为实体经济服务是金融的天职，是金融的宗旨，也是防范金融风险的根本举措。”金融立法要保障金融回归本源，促进金融服从和服务于经济社会发展;金融立法要确立金融为实体经济服务这一出发点和落脚点，保证金融业全面提升服务效率和水平;金融立法要鼓励将更多金融资源配置到经济社会发展的重点领域和薄弱环节，促进融资便利化、降低实体经济成本、提高资源配置效率;金融立法要将防止发生金融业系统风险作为重要内容，加强对金融机构的规制和监管，严格限制和规范非金融企业投资金融机构，从制度上隔离实业板块和金融板块。

（四）金融立法应当更加统一与规范

我国金融立法进入了提高立法质量，推进立法精细化的新发展阶段。2015年第十二届全国人民代表大会第三次会议通过了全国人民代表大会关于修改《立法法》的决定。2018年1月，国务院修改了《行政法规制定程序条例》。该条例明确规定，制定行政法规，应当贯彻落实党的路线方针政策和决策部署，符合宪法和法律规定，遵循《立法法》确定的立法原则。因此，金融立法要按照科学立法、民主立法、依法立法精神，使金融立法的内容更加科学，程序上更加统一与规范。

（五）开启金融立法顶层设计，增强金融立法的系统性

开启金融立法顶层设计，增强金融立法的系统性，应着手制定《金融法总则》，使其成为我国社会主义金融制度的基本法律文本。《金融法总则》应规定金融经营活动、金融监管活动和金融调控活动的基本原则和一般规定，在金融法律规范体系中发挥统领作用。

（六）深化金融改革，通过立、改、废、释等多种形式予以保障

深化金融改革，改革成果要通过立、改、废、释等多种形式予以固定和保障。对一些制定比较早、不适应金融发展需要的，要及早做出修改;个别条款不适应的，可以通过“打包”的修改方式快速完成;个别不适用的应予以废止。在某些领域，要根据金融业改革和对外开放发展的需要，制定出台新的金融法律。

当前特别要加强互联网金融的立法。伴随信息技术的发展，互联网金融的创新层出不穷，新的金融模式不断涌现，互联网的金融风险加快累积。但互联网的立法还仅停留在部门规章的层面，立法的层级不高，金融监管立法还处于滞后状态。因此，要推进互联网金融的立法建设，规范互联网金融企业的经营活动，明确金融监管机关，细化金融监管职责，建立互联网金融风险防范的制度。

（本文刊载于《地方立法研究》2018年第6期，原题为《金融立法：保障金融服务实体经济——改革开放以来中国金融立法的回顾与展望》；为方便阅读，本文已删除注释；感谢徐孟洲老师授权本专栏转载。）

专栏主持人：何海锋，法学博士，北京市天同律师事务所顾问。

专栏介绍：当前我国银行业发展日新月异，商业银行从单一存贷款业务走向混合经营和网络经营，各种新兴银行业态不断出现，开放银行方兴未艾，银行监管的理念、框架和方式也在调整升级，《商业银行法》《银行业监督管理法》等法律修订和完善势在必行。在此背景下，银行家杂志推出《银行法研究专栏》，分享最新最重要的银行法研究成果，为银行法的修订完善以及实施落地提供参考，敬请关注。

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