文章推荐 | 吴少微 魏 姝：发达国家公务员专业化的演变及其启示
作者简介
吴少微，南京大学政府管理学院讲师。
魏 姝，南京大学政府管理学院教授。
摘要：公务员专业化被认为是提高政府效率最重要的机制之一，因此受到普遍的重视和强调。中国公务员专业化的进程进展相对缓慢，在公务员专业化改革过程中始终隐含着对专业化可能带来的负面影响的担忧。本文通过引入制度逻辑视角，分析专业化动态发展在不同阶段面临的不同制度逻辑张力，解释了专业化负面影响的形成机制;通过回顾发达国家公务员专业化的发展历程及其面临的冲突与张力，总结了化解专业化负面影响的可行手段，以为我国公务员专业化发展提供可资借鉴的经验。
公务员专业化(professionalization)被认为是提高政府效率最重要的机制之一，因此受到普遍的重视和强调。早在改革开放之初，邓小平同志就将“专业化”纳入干部“四化”方针;20 世纪 90 年代的公务员制度改革，也将公务员的专业化视为改革目标之一。然而从干部人事制度向公务员制度的转型，并未有效解决公务员的专业化问题，导致许多改革目标得不到政府人事制度的有效支撑。因此，习近平总书记再次强调，要将“专业化”作为公务员队伍建设的基本要求。也就是说，专业化的重要性和必要性早就得到认可，然而，中国公务员专业化的进程却进展缓慢。在公务员专业化改革过程中，政府对专业化可能带来的负面影响存在担忧;与此同时，学术界对专业化的负面影响又缺乏必要的讨论，更无法提出切实可行的解决办法，造成了公务员专业化的进展缓慢。
发达国家已经基本实现了公务员的专业化，在其专业化进程中同样经历了专业化负面影响的困扰，并探索出了多种化解专业化困境的路径。国外学者从理论上分析了专业化负面影响的来源——专业与非专业群体之间权力斗争，但缺少对专业化困境发生机制的动态分析，也未能对实践中化解专业化困境的不同方法及其效果进行归纳。此外，虽然部分学者都意识到专业化存在正负两方面的影响，但大部分学者并未深入分析产生这种影响的内在机制，也未从动态的视角来审视专业化发展过程中内在制度逻辑张力的变化。本文从制度逻辑视角出发，分析专业化本身蕴含着张力和冲突的多重制度逻辑，指出专业化负面影响的发生机制和发生阶段;通过对发达国家公务员专业化发展历程的回顾，对其应对专业化负面影响的措施及其效果进行分析，以期为中国公务员专业化发展提供可资借鉴的经验与理论。
一、专业化蕴含的三重制度逻辑及其内在张力
“专业(profession)”是指一种特定类型的职业，获得社会认可并具备若干特质，专业的两个基本属性是效率和尊严，效率本质上是可靠熟练的绩效表现，建立在艰巨的专门化知识训练基础上;而尊严是维持一定神秘性，接受超出商业化要求之外的责任和规矩。专业化是指一个专业建立起统一专业模型，专业主义品质得到社会承认的合法性过程，其特质包含五项内容:专业组织的指导性、服务公众的信念、自我管理的信念、使命感和自治权。在通用定义的基础上，国外公共管理学界进一步提炼了公务员专业化的独特内涵，即公务员的专业化包含两种类型:第一类是其他各种专业进入公共行政领域，成为行政化专业人员;第二类是公共行政职业的专业化，成为专业化行政人员。
对于专业化所面临的张力与冲突，研究者经历了较长时期的观察才发现。早期的社会学家认为，专业化在社会中扮演的角色是安定性因素，能够为社会和政府带来公平、知识和利他主义，并未意识到专业化面临张力与冲突。到了 20 世纪 70 年代，随着专业的发展以及专业与非专业群体的冲突加剧，专业化面临的张力与冲突才受到学术界的关注。在这一时期，专业化被看作是一种管理和控制职业的方式，是一种有意识的系统性政治工程，主要目标是将文化技术性的稀缺资源转变为一种安全的、制度化的获取社会和经济报酬的体系。
要理解专业化所面临的张力与冲突，需要有一个合适的理论分析工具。新制度理论的制度逻辑概念，为我们提供了一个合适的工具。所谓制度逻辑是指“由社会建构的，关于实践、假定、价值、信仰和规则的历史模式。个体通过该模式对物质生活进行生产和再生产，对时间和空间进行组织并对社会现实赋予意义”。现实中的制度逻辑常常是多重的，公务员专业化包含了三重制度逻辑，即效率逻辑、正义逻辑和权力逻辑(见图 1)。
专业化是一个动态发展的过程，在专业化发展初期，效率逻辑和正义逻辑占据主导地位，专业化的两个基本属性——效率和尊严就是这两重逻辑的具体表现。专业群体最基本的特征是通过专门化的知识训练提供高品质、专业化的服务，即体现效率逻辑。同时，专业群体也强调专业责任，要求专业成员接受超出商业化要求之外的责任和规矩，回应公众要求，即体现正义逻辑。随着时间的推移和专业群体的成熟，专业化的第三重逻辑——权力逻辑会逐渐凸显，甚至会挤压前两重逻辑的空间。这是因为，维护专业群体的尊严要求维持一定的神秘性，其实质是专业群体需要获得专业领域的控制权，并通过职业封闭维持一定的专业特权，这种垄断行为会让公民失去选择专业服务的自由。如果人们逃避这种控制，就要与专业群体进行斗争。这种权力斗争在每个专业领域发展到一定阶段后都难以避。例如，Scott 等人追踪了旧金山湾区健康护理领域 50 年间的变革，发现非专业化组织(政府、保险公司和健康维持组织)会持续施加压力，以阻止专业组织对该领域的长期“专业统治(professional governance)”。
由于专业化发展不同阶段的主导制度逻辑不同，导致不同阶段面临的制度逻辑张力也有所不同。在专业化早期，效率逻辑与正义逻辑之间虽然存在一定张力，但存在平衡可能。张力来自两个方面，一方面，正义逻辑可能产生平庸决策，不利于效率;另一方面，效率逻辑对技术理性的强调可能会牺牲价值理性，不利于正义逻辑。但同时，正义逻辑和效率逻辑又互相依存。因为一个专业在其发展初期，往往迫切需要获得公众的认可，这就要求他们不仅要高效地完成专业工作，还需具备良好品行、有益于社会。实际上，在专业(如医生、律师等职业)形成早期，专业人士大多来自绅士阶层，他们在政治社会中扮演重要的、有名望的角色，财富使得他们不仅可以独立于雇主和客户，也可以从党派和经济压力中解放出来。这种独立性使得他们可以做出公正的判断和决策，也有充足的闲暇时间来服务社会。因此在专业化的早期，正义逻辑和效率逻辑是可以平衡的。
在专业化后期，伴随专业群体的不断成长及其在特定领域权威地位的确立，权力逻辑逐渐显现，引发种种矛盾。专业群体对效率逻辑和正义逻辑的追求必然会引发权力的扩张，而权力逻辑具有自我扩张属性，会逐渐挤压效率逻辑和正义逻辑的生存空间。专业群体为了提升效率，总是要谋求专业领域的控制权，一方面是驱逐不合格的从业者，另一方面是建立专业标准和培训学校，以保证专业服务质量、建立专业声誉。同时，专业群体为了能够做出公正判断，不受客户、组织和外部的干扰，也需要建立一定的专业权威，获得自治权。然而，随着专业群体的发展壮大，专业自治权不断巩固，逐渐形成垄断，其权力的膨胀便难以受到遏制，会反过来损害效率逻辑和正义逻辑。首先，权力的膨胀会削弱正义逻辑。权力逻辑下的专业人员倾向于通过维持技术稀缺性从而获得特权，让小部分精英能够获得最大化的报酬，这种对特权的维护会损害公共利益，削弱正义逻辑。同时，专业自治权的不断膨胀会导致专业人员在提供专业化服务时偏离公众的需求和偏好，而公众因为缺乏专业知识和能力也无法对专业人员形成有效的监督，“专业黑箱”凸显。其次，权力的膨胀也不利于效率逻辑，因为一旦专业群体垄断了专业服务的供给，由于缺乏监督和竞争机制会造成专业服务提供低效率的问题。
二、发达国家公务员专业化历程中的制度逻辑演进
现代政府的发展历程可以被看作是专业化的发展历程。在早期的现代化过程中，技术理性成为主导西方的社会历史意识形态。这种基于技术理性的意识形态，反映在公共管理中便是官僚制行政范式的确立，它将技术理性的思维方式延伸到整个公共管理领域，推动了发达国家政府的专业化。在经历 20 世纪前期的辉煌后，到 20 世纪后期，随着工业化的完成，专业化也发展到后期阶段，权力的过度膨胀使得基于技术理性的官僚制行政范式发生严重危机。与此同时，发达国家进入以信息社会和知识经济为特征的后工业时代，新兴的信息部门和服务部门的重要性逐渐超过传统产业部门，社会阶层和规则结构也逐渐发生改变。价值理性在公共管理中的重要性不断凸显，民主行政范式逐渐占据主导地位。总的来说，发达国家公务员的专业化大概经历了四个阶段，从兴起到发展、改革，再到蜕变，而专业化蕴含的三重制度逻辑也随之经历了从平衡到不平衡，再到重新平衡的过程。
1. 专业化的兴起:正义逻辑与效率逻辑的平衡
19 世纪后半期到 20 世纪 20 年代是专业化的兴起时期，其标志性事件是 1883 年美国《彭德尔顿法》的颁布。西方国家在此之前施行的是恩赐制，即在选举中获胜的政党可以直接任命大量的公职人员。恩赐制的优点是能够提高政治对行政的控制;缺点在于，由于是按照政治忠诚而非个人能力选拔人才，且政党更替会引发公职人员周期性更换，造成政府效率低下。在现代政府成立初期，政府职能相对单一，对公职人员素质的要求不高，恩赐制并未造成太大问题。随着现代工业经济的发展，人们对更有效率的公共服务提供模式以及政府的理性与透明提出了越来越高的要求，恩赐制的弊端也逐渐凸显。为了回应社会需求，政府的人事管理制度开始从恩赐制向功绩制转型。
公务员制度的特点是以专业化为导向，通过建立一支能力强且负责任的专业化公务员队伍来提升政府效率。在这种背景下，1923 年美国通过了《职位分类法》，标志着政府开始尝试采用科学化、标准化的管理方法来替代经验管理，通过职位分类的方式推动公务员队伍的专业化;1936 年，专业化被正式纳入美国市政服务的建设目标，各类专业人才大量涌入公务员队伍，公共服务类专业也不断形成。
这一时期的专业化，主导的制度逻辑是效率逻辑和正义逻辑，二者处于相对平衡状态(见图 2)。一方面，效率是专业化的根本追求，也是这一时期政府推进专业化的主要目标。另一方面，正义逻辑主导着专业群体的思考和行为方式。在这一时期，专业不仅被看作是一种职业，更被视为一种高尚的生活方式;专业人员大多来自绅士阶层，受过良好的教育、拥有良好的社会和经济地位。教育赋予他们专门化的知识，使其能够有效工作;独立性使其能够做出公正的判断和决策;而专业化的地位从根本上解放了他们，使他们能够按照符合专业标准和伦理规范的方式来服务社会。由于效率逻辑和正义逻辑在这一时期处于相对平衡状态，专业化在社会中扮演的角色是安定性因素，为社会和政府带来了公平、知识和利他主义。
2. 专业化的发展:权力逻辑削弱正义逻辑、威胁效率逻辑
20 世纪 30－70 年代，是专业化快速发展时期。发达国家政府部门的数量不断增长，工作内容的专业化程度也不断提高，然而各部门的职能交叉重叠，政府管理处于混乱、低效的状态。具体来说，政府面临三方面问题:第一，公务员群体在法律上获得了大量保护性条款的庇护，已在一定程度上影响了组织正常的管理，降低了组织效率。例如，公务员解雇程序十分复杂，管理者很难解雇不称职人员，不得不养着大批闲人。又如，职位分类制度确定的工资体制具有保护性，公务员一旦定了级别，凭年资熬年头就可以自动增加工资，这使得工资待遇与工作绩效脱了钩。第二，各种专业性部门林立，互相扯皮，进一步降低了政府效率。例如，美国建国之初，联邦政府仅有 3 个部门(陆军部、财政部和国务院)，但到 1978 年已经发展成为 14 个政府部门和 75 个独立机构、拥有 300 万政府雇员的庞大官僚体系。公共部门林立，重叠交叉，臃肿庞大，难以理顺各部门机构之间的职责，协调管理十分困难;同时，由于公共部门的职能广泛而复杂，技术性强，分工精细，公务员比选举任免的行政首长任期长，因此形成许多拥有实权的小官僚集团，他们以实权对抗行政首长，加大了政策执行的难度，同时也造成文官集团的保守化和官僚化。另外，文官委员会与行政部门之间形成了对立，政府行政部门的负责人要求工作人员提高效率，而从事人事管理的文官委员会却将保证人事规章制度实施和保护公务员权益作为自己的主要任务，这种对立常导致相关人员无所适从。第三，高级文官参与了政策制定过程，并因为信息和专业优势而起着主导作用，所以无论国会还是总统，都很难对高级文官形成有效的管控，这进一步削弱了政治对行政的影响力，降低了公务员队伍对民主的回应性。
这一时期发达国家政府面临种种矛盾的根本原因在于，专业化的权力逻辑开始凸显，专业与非专业群体的冲突日渐显著。专业化并不仅仅是一个统一的专业特质，更是一种管理和控制职业的方式。专业人员由于拥有出众的技术、知识和组织资源，这使他们能够对专业劳动力市场保持控制，即通过设置进入门槛、保证职业封闭(occupational closure)来维持技术稀缺性，从而获得特权，让小部分精英能够获得最大化报酬。而为了维护自身利益，其他群体会持续施加压力以阻止专业群体对其专业领域的长期统治，两者之间的权力斗争难以避免。体现在政府中，就是政治与行政的持续斗争，在 20 世纪30－70 年代，公务员所代表的行政势力占了上风，日本甚至出现了“行政割据”现象。
从制度逻辑的视角看，这一时期的专业化开始面临权力逻辑削弱正义逻辑、威胁效率逻辑的问题，传统的效率逻辑与正义逻辑之间平衡被打破(见图 3)。一方面随着公共部门被自我控制的专业群体所主导，政务官对事务官的掌控力下降，行政对政治和民主的回应性被削弱，正义逻辑因此被削弱。另一方面，专业群体的规模越来越庞大，争取到的权力也越来越多，由此造成两方面影响，一是在保护性条款的作用下，个体专业人士追求效率的动力被削弱了，二是各个专业部门之间协调不畅，进而威胁到组织整体的效率，权力逻辑开始威胁效率逻辑。
对专业化面临的上述困境，公共管理理论界在 20 世纪 80 年代中后期总结了两种能够协调权力逻辑与正义逻辑之间张力的方法:一是推动公共行政的专业化，培养一批具有公共视野、基于公共利益思考和工作的专业化行政人员;二是加强公共教育，提升行政人员的专业责任感。到了 20 世纪 90 年代，这些方法在实践中被接受、应用并发挥影响。
3. 专业化的改革:权力逻辑被进一步强化
20 世纪 70 年代后期到 90 年代，是专业化改革时期。这一时期专业化的权力膨胀造成政府效率和回应性的下降，引发了民众的不满。为了解决问题、改善政府在民众心目中的形象，1978 年 3 月，美国总统卡特向国会提出了改革文官制度计划。他指出文官制度已成为官僚主义的迷宫，忽视功绩制，容忍拙劣的工作表现，容许滥用雇员的正当权利，使工作陷入繁杂、拖拉、延误和混乱的沼泽，对政府效率造成极大损害。这次改革的核心是推进按工作表现付酬的功绩制，以提高政府工作的质量和效率。1978 年，美国国会通过了《文官制度改革法》，此后其他发达国家也纷纷开始了公务员制度的改革。
1978 年文官制度改革的主要内容包括四个方面:(1)重新确定了联邦文官管理的九条“功绩制原则”。尽管 1883 年《彭德尔顿法》就确立了功绩制原则，但当时的功绩制更加强调政治与行政二分、保护行政人员免于政治影响和控制;而 1978 年所确立的功绩制原则，受到 20 世纪六七十年代民权运动和女权运动的影响，以及 1972 年最高法院赋予公务员正当程序保护权利的影响，主要强调以下两点:一是在录用、报酬、解雇、培训等更多的制度环节，而不仅仅是在录用环节体现功绩制;二是更加强调公务员被公平、公正地对待，加强官僚体系的代表性，以实现民主和提高政府回应性。(2)设立高级行政文官职位，把大约 8000 名常任文官从整个文官职务体制中分离出来组成“高级文官”(SES)。高级文官不再是终身制，履行混合性职能——一半是政治职能，一半是行政职能;他们须权衡政治与行政之间的关系，权衡其“技术行政”决策的政治意义。高级文官的设立，实际是对传统政治行政二分原则的挑战，由分设“政务官—事务官”发展为“政务官—高级文官—事务官”三分。这一变革由美国引领，英、法、德等西方国家迅速跟进，结果是强化了政治对行政系统的控制，推进了政府行政职业系统的政治化。(3)推行绩效工资制，对部分中上级官员实行按工作表现付酬，设立特殊奖金制度，改革考核方法，以鼓励和酬劳优异的工作表现。(4)改组管理机构，撤销文官委员会，成立“人事管理总署”及“功绩制保护委员会”，前者直接对总统负责，后者是独立机构，旨在保护功绩制和公务员权益。
从制度逻辑的视角来看，文官制度改革目的是通过削弱权力逻辑来重振效率逻辑和正义逻辑，以回应公众的不满，但改革却起到了反向强化的效果(见下页图 4)。一方面，政府计划通过重新确定功绩制原则、推行绩效工资制等方式，加强效率逻辑并削弱权力逻辑，但实际上却加强了权力逻辑而削弱了效率逻辑。这是由于重新确立的功绩制原则强调公平、公正地对待所有公务员，因而设立了更多保护公务员的条款，使得公务员的权力不是被削弱而是被增强了。同时，这次改革并不彻底，很多改革内容在后续的执行过程中偏离了原来的方向，如:对高级官员的激励未能兑现，绩效工资制失去了原有的激励作用;在考核标准方面虽然比过去有改进，但由于缺乏科学准确的考核办法仍然起不到应有作用，等等。因此，效率逻辑并未得到加强，反而被削弱了。另一方面，政府通过设立高级文官职位、成立人事管理总署等措施，希望加强正义逻辑，但实际上却推动了行政的政治化进程，强化了政治权力而削弱了文官的专业权力，其结果是导致文官集团士气低落，进一步损害了效率逻辑。特别是在欧洲大陆国家，如德、法等国，其官僚政治化程度原本就较高，改革之后进一步加剧，且开始向政府中低层级蔓延。从结果上来看，这次改革未能重新加强效率逻辑，但正义逻辑被强化了，两者之间显现出张力;同时权力逻辑被强化，形成了政治权力和行政权力进一步对抗的局面。
4. 专业化的蜕变:效率逻辑与正义逻辑的新平衡
由于 20 世纪 70 年代的文官制度改革不彻底，政府机构庞大臃肿、行政费用多等弊端未能根除，到了 20 世纪末，对传统行政体制的反思与质疑愈加强烈，各种改革层出不穷，其中以克林顿政府的“重塑政府”改革最为突出。“重塑政府”改革包括两个重要方面:一是改革政府人事管理制度，引进市场竞合机制，采用弹性雇佣等多种方式替代原有的人员雇佣方式，使得解雇与“购置”雇员更加方便，并通过改革管理的组织结构，采用更专业化、扁平化的团队模式，来减少摩擦，提高效率。二是明确提出了“政府是掌舵者而不是划桨者”的理念，从而结束了“大政府”时代。重塑政府改革的目的是摆脱庞大官僚机构带来的低效率、高成本问题，将市场竞合与价值理性引入公共行政体系，但也带来新的问题:在服务外包的情况下，该如何保障公共服务的公共性呢? 改革者的主张是，公众有权期望从事公共事业的私营企业也普遍存在公共服务精神，例如，收集垃圾的承包商应该和公务人员一样关心公共卫生。这就要求将公共行政精神注入所有从事公共服务人员的思想中。这显然是一条过于理想化的道路，因而很难成为现实。
为了解决服务外包、合作治理中公共服务的公共性问题，发达国家在现实中大多采用了学界在 20 世纪 80 年代所总结的化解专业化困境的方法——通过对专业化行政人员的发展与教育来强化“正义逻辑”。这一时期，不仅公务员的第二类专业化，即公共行政的专业化得到进一步加强，而且提出了新的要求。专业化公共行政人员不仅要发挥传统的调和政务官与各类专业人才关系的作用，还要能够发挥协调社会力量、推动合作治理的作用。因此，公务员的专业化不再仅仅意味着提供高素质专业化的服务，而且作为“掌舵者”，他们需要为公众赋能、推动合作治理的实现。这意味着公务员要在传统的专业技术能力之外发展新的专业能力——规则能力和制度能力。
以“重塑政府”为代表的系列改革引发了整个公共管理范式的巨大改变。新公共管理、多中心治理、合作治理等一系列新的公共管理理论被提出，官僚的正义、公共性、民主、合法性等价值理性在公共管理中得到越来越多的重视和讨论，推动公共管理范式完成了转变:从以效率为核心的传统官僚制行政范式转变为以民主价值为根基的民主制行政范式。
从制度逻辑的视角来看，这一时期的改革引入了新的制度逻辑——市场逻辑，并通过引入价值理性更新了效率逻辑和正义逻辑的内涵，实现了对权力逻辑的制约(见图 5)。所谓市场逻辑，其核心机制是市场竞合，即通过开放性的竞争与合作来降低成本，这是对专业效率的有效补充，也是对专业权力的有效限制。随着市场逻辑的引入，市场竞合和专业化成为两种并行的追求效率的方式，文官群体的专业垄断被打破了。
此外，价值理性被注入专业化的效率逻辑和正义逻辑中，使得原本困扰西方政府的公务员专业化权力膨胀问题从根本上被制约了。专业化所引发的权力膨胀可以被理解为“委托—代理”问题。现代政府中实际至少存在双层委托代理关系:一是在选民和政务官之间;二是在政务官与文官之间。对于前者，采取的基本对策是选举制度。正如市场竞争可以解决卖家对买家的信息不对称问题一样，政治市场也能解决政务官与选民的信息不对称问题。而对专业化的文官，过去的管理机制未能很好地处理委托代理问题。一方面，为了保证效率，文官实行了常任制，而常任制意味着垄断，也意味着文官相对于政务官具有更大的信息优势，而专业化进一步加大了这种信息优势。因此文官体制造成了“委托—代理”意义上文官激励问题的无解，这构成了西方政府公务员专业化进程中的最大限制。20 世纪 70 年代设立高级文官职位，是希望通过“政务官—高级文官—事务官”三分来对文官进行制约，但效果并不显著。20 世纪 90 年代的系列改革，通过引入价值理性，赋予了公务员专业化新的内涵:公务员的主要职责不再是“划桨者”而成为“掌舵者”，是作为专业化的协调者推动合作治理，而不再专注于提供具体专业服务。这种角色的转变，使得正义逻辑再次成为主导逻辑。在合作治理的模式下，市场逻辑和正义逻辑再次形成了新的平衡:在市场逻辑下，开放性的竞争与合作和专业化共同成为实现高效公共服务供给的主要方式;而为了保障这种供给的效能，专业化的行政人员应扮演协调人的角色，保障市场逻辑既不会偏离正义逻辑的方向，又能为正义逻辑提供现实支撑。
三、发达国家经验对中国的启示
中国政府很早就认识到公务员专业化的重要性，学界对专业化价值和意义也一直十分肯定，但现实发展进程始终缓慢。学界已注意到，相比较其他公务员管理制度，如绩效考核与评估、人员招募甄选等制度的推进和扩散，分类管理制度却迟迟未见实质性推进，至今仍未能出台有关分类管理制度的法律规定，公务员分类管理仍处于制度的“空转”期。通过对专业化内在制度逻辑的分析以及对西方政府专业化历程的回顾可以看出，专业化确实存在负面影响，但负面影响往往是在专业化发展到一定程度、专业化群体的自治权不断膨胀之后才会凸显出来;而在其早期阶段则主要表现为效率逻辑和正义逻辑的双赢和平衡，专业化在社会中扮演的角色是安定性因素，为社会和政府带来知识、效率和公平。我国政府公务员的专业化尚处于初级阶段，在今后很长时间内，都会处于专业化的效率逻辑与正义逻辑彼此平衡的状态，因而无须过于担心专业化的权力逻辑膨胀所带来的负面影响，应从动态视角认识专业化，积极推动我国公务员专业化发展。
1. 科学认识职位分类制度的基础性作用，有效推进公务员专业化。从发达国家政府公务员的专业化历程可以看出，尽管 19 世纪末西方国家政府就已经确立了公务员的专业化发展方向，但直到 20 世纪 20 年代确立职位分类管理制度，公务员的专业化才得以真正起步。职位分类管理制度是支撑专业化实现的基础性制度。只有通过职位分类，确立专业化的职业发展路径，公务员专业化才能够真正起步。与其他公务员制度改革事项相比，我国公务员分类管理改革的推进十分缓慢，20 余年来，有关分类管理的顶层设计未有根本性突破，制度细则迟迟没有出台，全国只有小范围试点，且试点经验尚未得到推广。借鉴发达国家的经验，推动我国公务员的专业化发展，需要尽快推动分类管理制度落地，补上公务员专业化制度缺失的关键一环。
2. 市场竞合和合作治理是遏制专业化负面影响的有效机制。公务员分类管理制度一旦得以落地实施，中国公务员专业化进程即正式开启。尽管在其早期阶段，中国政府可以尽享公务员专业化的“红利”，但是随着公务员专业化程度的不断提升，其隐含的负面影响会逐渐显现出来。借鉴发达国家化解专业化负面影响的经验，可以帮助我们提前做好准备，应对专业化发展后期可能面临的负面影响。专业化发展后期所面临的负面影响，主要是专业群体权力膨胀所带来的权力逻辑削弱了正义逻辑和效率逻辑，造成了制度逻辑之间的失衡。20 世纪90 年代西方发达国家政府所推行的改革，针对的正是这一问题，而改革的成功重振了效率逻辑和正义逻辑，推动了专业化的蜕变。西方国家政府的解决措施可以分为两方面:一是加强效率逻辑以抑制权力逻辑，具体措施是引入市场逻辑，让市场竞合与专业化成为并行的两种追求效率的途径，打破专业文官的垄断;二是引入价值理性，推动合作治理，从而更新了专业化效率逻辑和正义逻辑的内涵，实现了政府角色的转变，最终让正义逻辑重新成为主导性制度逻辑，让政府与社会重新实现平衡。
要在专业化发展不足的基础上实现跨越式发展，一方面须尽快推动职位分类制度落地，从而推动我国公务员专业化的快速发展;另一方面，需要考虑适当借鉴发达国家公务员专业化发展的后期经验，斟酌何时可以引入市场竞合、合作治理等手段，预防专业化的负面影响，推动专业化的良性发展。对于后者，须慎之又慎，因为无论是市场竞合还是合作治理，都对公务员的专业化水平提出了极高要求，如果公务员专业化尚未达到一定水平就引入上述手段，不仅无法达到预期效果，还可能会对现有的政府管理体系造成冲击。
往期回顾
文章来源 /《南京大学学报（哲学·人文科学·社会科学）》
2018年第6期
本期编辑 / 高金婷