美国公共行政:理论、实践与伦理——访美国著名公共行政学者乔治·弗雷德里克森教授
乔治· 弗雷德里克森教授是我国读者熟知的美国公共行政领域的重要人物，也是新公共行政的代表人物之一，美国公共行政研究会以他的名字设立了 “乔治· 弗雷德里克森公共行政研究职业生涯贡献奖”(H. George Frederickson Award for Career Contributions to Public Management Research)，以此褒奖他为美国公共行政研究所做出的杰出贡献。王云萍在美国堪萨斯大学公共行政系进行学术访问时曾对弗雷德里克森教授进行过深度访谈。访谈原文刊于《中国行政管理》2009年第7期，公共管理共同体平台将其转载至本平台，以供大家学习。
嘉宾介绍
H·乔治·弗雷德里克森（H．George Frederickson）是美国当代著名的公共行政学家，新公共行政学派的代表人物，曾任《公共行政理论与研究》杂志的主编，美国公共行政学会会长。著有《新公共行政》、《公共行政的精神》等多部享有盛誉的公共行政学专著。1990年获美国公共行政学会和公共行政与公共事务学院全美联合会共同颁发的特别研究奖。1992年获美国公共行政学会为公共行政专业研究作出杰出贡献的学者颁发的德怀特·沃尔多奖。
访谈实录
心路历程:“通才” /“总编”
王云萍(以下简称“王”)：从您所获得的丰硕的学术研究成果和众多的荣誉中,我们很容易看出您是一位充满了激情的公共服务的倡导者及公共服务事业的委身者。那么,是否有什么特殊的因素, 激发了您对公共行政研究事业的追求？
弗雷德里克森(以下简称“弗”)：回顾过去, 我想至少有两个因素对我有影响。首先，我非常喜欢学校和大学，喜欢在大学里做事；其次，我一直喜欢研究政府，尤其喜欢有关政府实践方面的研究，因此，我决定研究公共行政，并且不只是把它当作职业，也当作一种身份归属。
王：您把自己描述为“公共行政领域的通才(generalist)”，这一点是为中国读者不太熟悉的。能否请您阐发一下您一直以来在公共行政领域所做的学术研究?
弗：除了公共行政伦理学外，我也有关于公共行政理论方面的专著。因此，虽然我对伦理学有强烈的兴趣，并且在上个世纪60、70年代与所谓的新公共行政紧密联系在一起，但是我一直努力保持我在这个领域内的通才身份，这样，我可以在一个尽量宽广的话题范围内教学与写作。我不希望被放进“鸽笼(pigeon hole)”里，我要自由地从事这个主题或那个主题。
王：除了学术研究之外,很突出的一点,是您做了许多学术刊物的工作,例如,您曾经是《公共行政评论》、《公共行政时代》、《政治科学》的编辑, 还是《公共事务教育》的创刊编辑, 目前您是《政策研究杂志》、《国际公共行政杂志》、《公共行政年鉴》及《教育与城市社会》等的编辑。尤其值得一提的是,从1991年创刊时起直到现在,您都是《公共行政研究和理论》(The Journal of Public Administration Research and Theory(JPART))的总编。我们知道,《公共行政研究和理论》是一份由牛津大学出版社出版发行的纯粹学术性的期刊, 依据2006年“ISI期刊引用报告”,它在美国公共行政类的所有23份期刊中, 仅次于《公共行政评论》,位列第二, 而今已经在同类期刊中排名第一了。我很想知道这个刊物的特点是什么,为什么它在所有的同类期刊中能够办得这么出色? 作为总编,您是如何来管理这份期刊的?
弗：编辑他人的文章并管理刊物，是个令人兴奋的工作，因为只要拜读那些投到我的刊物中的最新稿子，我就能够很方便地抓住我所关注的领域中的最新发展成果。《公共行政研究和理论》里的文章被其他刊物文章引述的频率是最高的, 那意味着最重要的东西是在这个杂志里发表的。在公共行政领域, 许多刊物都是偏向于实践性、应用性和多学科的交叉性。《公共行政研究和理论》则是更为纯粹的研究, 所强调的是经验研究和理论, 这就是它有别于其他刊物的地方。换言之, 每份刊物都有其独特的覆盖面和目标, 其他刊物很好地覆盖了应用性等方面, 而这份刊物覆盖的是理论这一面, 在公共行政领域最新发展起来的理论, 几乎都可以在这份刊物中看到。例如, 几年前, 豪·瑞尼及坡拉·斯坦北发表了一篇关于“飞跑大象的理论”的文章，其论点是：官僚制虽巨大而笨拙, 看上去行动迟缓, 但事实上却是十分强壮且可以飞跑的。这是关于政府组织有效性的理论, 它声称好的官僚制是强壮且高速的, 显然是对官僚制批评者的回应。
美国公共行政:身份、理论与实践
王：公共行政曾经存在着一个关于自身的身份问题。您是否认为现在还难以划出公共行政的边界?
弗：现在情况不同了。25年或30年前, 这是个大问题。在政治学系, 公共行政是个分支, 而且常常是并不太受欢迎的分支领域。现在而言, 在大多数大学里, 公共行政已经分离出来, 有自己的身份和自己的自主性, 有自己内在的能力去进行自我组织和自我管理。
王：在您合著的《公共行政理论入门》一书中, 您讨论了公共行政领域的许多理论, 包括官僚制的政治控制、公共制度理论、公共管理、理性理论、治理理论等等。公共行政领域的特点是应用性、实践性和多学科性。那么, 理论在公共行政中究竟占有怎样的地位呢?
弗：无论在组织或管理任何东西时, 人们都必然遵循某种理论, 实践的事务总是受某些理论的引导, 总有一些概念、观念、信仰或价值塑造或影响你的决定, 这是一个事实。因此, 我认为理论是极其重要的, 即使公共行政是应用性和实践性很强的领域, 依然是建基于理论之上, 因此, 我总是在思考写作关于理论的问题。
王：那么, 您认为实践和理论之间的正确次序是什么呢? 您是否认为理论总是先于实践的?
弗：也是也不是, 有时理论先于实践, 有时则是实践先于理论。举个例子, 在美国, 当今很多政府的服务都以合同的方式外包出去, 在我们的实践中, 很多政府工作中都是由所谓的第三部门做的, 但却没有非常好的理论来解释它;而像“绩效财政”思想, 是个很好的理论思想, 但实践却未能很好地遵循这个理论。因此, 在一些情况中, 理论是先导性的;在另一些例子中, 实践是先导性的。
王：人们采取了不同的路径来研究公共行政, 其中一个十分流行的路径是经济学, 因此有公共选择理论等, 您怎么看待这一点呢?
弗:有些东西可能现在正流行, 10或20年后还会流行吗? 我的观点是:不应该局限于某一理论。单个理论是十分有限的, 尤其是现在的经济学理论, 我几乎不认同。我认为公共行政领域是需要理论的, 但又是多理论的。有些理论对于公共财政而言十分有用, 但对人力资源管理就不一定有用, 理论的有用与否取决于情境与主题。如果只钟情于某种单一的理论, 并把它运用于所有领域, 这在我看来是荒唐的。
王：所谓的政治/行政二分已经不再被人们认可有很长一段时间了。在《公共行政的精神》一书中, 您提到沃尔多的视角, “公共行政事实上是一种形式的政治”。您是否能够对此做些解释?
弗：总体上说, 这个二分现在不像过去那样时髦了。沃尔多的思想其实很简单:有很多类型的政治, 例如选举政治、竞选政治、政党政治, 也有官僚政治, 还有一些小政治，即在官僚制中所做出的决策。就像中国出现了地震和水灾这样严重的灾害, 对其作出回应就引出了这样的政治观念:公共服务应该是十分负责并快速的, 应该尽其所能来帮助人民。那是一种政治, 是政治意识形态。
王：人们长时间以来批评官僚制, 说它低效、僵化、无能、反应迟钝、集权等等。其他人却捍卫官僚制, 认为只有它能够递送市民所需要的公共服务。在美国政治制度中,一个十分有趣的现象是:官僚制和民主和平共存。那么, 您认为官僚制在公共服务中的贡献如何呢?
弗：官僚制是永久政府, 民选官员却在不断改变, 而且他们主要不是专家, 经常没有特别的专业知识。官僚制所提供的是秩序、稳定性和反应能力;民主制所提供的是对人民需要的回应, 是政策方向。这两个都非常重要, 但必须取得平衡。有时, 美国政治家对官僚的批评似乎成为一种时髦, 他们可能认为官僚试图寻求更大的权力, 我不同意这个看法。事实是, 官僚们做了一些某些政治家不认可的事情,政治家则喜欢政府做其他一些事情。官僚们遵循法治, 除非法律改变, 他们必须守法, 而在政治方向与守法之间取得平衡是极其重要的。官僚们通常是十分忠于法律的, 有些政治家, 通常是那些少数派政治家或失势的政治家不喜欢这一点, 因为他们不同意法律, 但他们所做的, 不是要修改法律, 而是要改变官僚制。其实真正的问题是法律, 而不是官僚。当然, 总有办法改进官僚的表现。训练、小心翼翼地提拔官员、不断提高经验水平等, 新观念和新渠道不断出现, 也有对技术的改进, 特别是对电子政府的强调, 在官僚制中十分流行。
王：那是否意味着如果要改进官僚的表现, 就必须推动它往对公众更为负责的方向发展?
弗：那是某些人的想法, 问题是他们应该对谁负责? 因为政治家们意见分歧, 因此他们必须对法律负责, 及对那些拥有现职的政治家负责, 而这意味着他们就要遭到那些不在位的政治家或是那些在位但却是少数派的政治家的批评。对公众负责是个抽象的、理论上说也是好的政治理念。问题是, 公众对具体问题也不一定会有共同的观点。因此,对公众负责是官僚们遇到的一个非常困难的挑战, 尤其是在美国这样一个庞大而多元的国家。
王：在《新公共行政》一书中, 您写道:“新公共行政是1960年代后期和1970年代的产物, 那是一个被沃尔多称之为`多事之秋' 的年代”。从雪城大学的明诺布鲁克会议中产生了三个主要的文献, 其中之一是您自己的《1970年代的社区控制》。我很想知道您这本书是怎样与当时新公共行政的主旨联系在一起并且成为其中的主题之一的? 是否可以把它理解为牵涉到公共行政中的公民参与的重要性?
弗：对。曾经有个非常重要的主题, 即政府属于市民,现在成为所谓新公共行政的一部分。这个思想在上个世纪70年代流行, 但是在80和90年代不再流行, 而现在又再次十分流行起来, 每个人都开始认为这个观点很重要了。19世纪和20世纪初, 我们市民参与更多, 之后这个特点就失落了。随着罗斯福新政及两次世界大战, 政府变得非常庞大,地方政府和自治就更少了, 而更多的是官僚政府。因此, 美国人实际上比100年前更少参与自治。
王：您表现出对地方政府研究很浓厚的兴趣。例如, 在您编辑的《地方政府行政的未来》一书里, 您强调美国地方政府的动态特征, 而这一特征是学术界了解得不充分的。根据《美国新闻和世界报道》, 您所在的堪萨斯大学公共行政系在城市管理教育及地方政府研究方面排名第一。您能否说说这方面的情况?
弗：每个大学都有其特别的重点。从1950年代起, 这所大学就决定将重点放在地方政府上。我们从一个重要的基金那里获得很好的资助, 使我们可以有钱跨出第一步。从那以后我们总是重视地方政府。人们来这里学习, 尤其是在硕士这个层次, 很多人想要以城市领导者为职业。这一点影响了我们招聘教工、研究方向及招募学生。那就是为什么我们在这个领域排名第一。
伦理学与公共行政
王：您是什么时候开始对公共行政伦理产生兴趣的?
弗：作为一个年轻的教授, 当我70 年代写《新公共行政》那本书时, 我就很清楚, 这是一本关于伦理学的著作, 是特定的伦理学视角。自此, 我开始阅读并写作更多关于伦理学的东西。
王：根据一项数据, 在中国, 10个排名最前的MPA项目中, 只有4个提供了伦理学作为核心课程之一;而在美国, 10个排名最前的MPA项目中, 有7个提供了伦理学课程作为在该领域的职业训练。您不断重复地强调“信仰、价值”对于那些管理公共行政的人员的重要性, 特别是在《公共行政的精神》那本书中。那么, 您是如何看待价值和伦理在公共行政的知识架构中的地位的呢?
弗：这个问题可分为两部分谈。其一是硕士学位课程设计, 我认为它应该要求伦理学作为一门课程。无论在这里还是在中国, 每个学生都应该有一些伦理学的背景。同时, 就课程设计而言, 你无法教授像“诚实”这样的抽象观念。你诚实与否, 是由你的家庭、社群、教会和你的教育背景决定的, 我无法“教”你成为诚实的人。当我们教授伦理学时, 我们是帮助人们尝试理解伦理问题, 努力做出正确的伦理选择, 但我们认识到我们不能教你如何做个诚实的人。其二是研究方面。现在有很多极佳的机会来进行伦理学问题的研究, 尤其是一些大的案例, 一些关于伦理问题的严肃案例, 例如关于伦理困境的研究。举个例子, 在中国, 进城的农民工的孩子不能进入城市学校读书, 那是个伦理问题, 城市怎么能够拒绝为来到城市的人提供就学机会呢? 在全世界, 很多类似的问题都存在, 这都是研究伦理学的好机会。在这个意义上, 我强调经验研究, 案例研究是其中一种。
王：在给MPA学生开设的讨论性课程《美国公共行政的角色、情境与伦理》中, 您谈到了公共行政的不同情境, 例如“民主和政治情境”、“财政情境” 、“官僚和组织情境”及“伦理情境” , 这看起来十分独特, 您是否能够解释您设计这个课程的初衷?
弗：这是个广义的关于情境的课程, 要求所有学生都上。公共行政与钱有很大关系, 所以需要讨论财政情境;公共行政是一种政治形式, 所以把它放在政治情境中… …我希望这对实务人员有用, 但它的理论性也很强。
王：那么, 如果我们需要拟出一个关于公共行政伦理的大体框架, 我是否可以将它分成三个层面, 即个人层面、组织层面和政策层面的伦理?
弗：这个区分很好, 它们基本上是相互独立的, 我教公共行政伦理时, 有时也做这个区分。社会公平是在政策层面, 是最大的。组织伦理是小伦理, 地方政府伦理也是小伦理, 例如如何用公车、用手机、用工作时间等, 是关于组织的小的伦理。个人伦理也是小伦理, 是关于道德的, 例如关于个人品格、信仰和信念的。
王：约翰•罗尔教授在上个世纪90 年代早期写道,“ ……我们似乎开始太过依赖那些强加在公务员身上的负担, 以作为确保伦理行为的主要手段。” (引自《伦理和公共行政》的前言)。因此, 有些学者强调组织对公共管理者的伦理行为的影响, 并因此倡导组织改革来促进伦理行为。依您看, 组织革新是否促进了伦理行为?
弗：那就是所谓:你要修理人还是要修理组织? 我不倾向于修理人, 我认为组织规则和程序有助于鼓励官僚去做正确的事情, 做出符合伦理的决策, 通过更好地组织, 你可以解决很多问题。人们总是在争论, 在改进伦理行为中, 究竟组织改革更重要还是个人绩效更重要? 答案是组织改革。因为官僚制不是“主日学”(Sunday School, 是基督教教会组织的教导《圣经》的课程及活动, 因为放在星期日进行,故有此称谓——笔者注)。官僚制就是官僚制, 只能在有限的意义上使人变得更好。通过组织, 你可以帮助人们避免问题。例如, 官僚拥有信用卡是很流行的现象, 这个卡不是个人的乃是公家的。他们可以用这卡买一些补给品, 买公车的汽油等。城市委员会成员及市长都可有这类卡, 但当他们用这卡给他们的妻子买礼物, 或是去聚会买些威士忌时, 这卡就使他们陷入麻烦。解决办法就是不给他们卡, 而不是说:我要试图把你变成一个好人。不给他们卡, 他们就不会被引诱滥用这卡。因此, 你可以通过组织安排解决很多问题, 而不是想出一些愚蠢的招数, 这样的话, 人的负担就减轻了。
王：关于伦理实施方面, 在美国的各层次政府中都有各种各样的伦理规范, 它们管用吗?
弗：是的, 有点用。有些伦理规范是个人的和职业的,有些是组织的。我想城市、州或国家政府都有伦理规范并且要求每个官僚都举手发誓、签誓约, 这是件好事。也许他们会记得我签过字, 发过誓, 当他们试图做不好的伦理决策时, 他们会记起那些。这当然不能解决所有问题, 但我喜欢文化伦理的观念, 如果它与发誓和签誓约联系在一起, 会有一定的帮助。
王：在不同场合, 您似乎都表现出对新公共管理及其伦理问题的明确而强硬的立场。例如您在《公共管理中的伦理》一书中的文章, 《公共伦理和新管理主义:一个自明的理论》及其他地方, 您对“新管理主义”、“商业主义”、“作为顾客的市民”、“放松管制”、“合同外包”、“私有化” 、“市场逻辑”等等概念, 都进行过十分仔细的检讨。您是否能够多说一些这方面的观点?
弗：新公共管理的观念与合同外包、放松管制有非常大的关联, 这在政治上十分时髦, 但与之相联的, 也有伦理问题。现在我们已经进行新公共管理10到15年的时间了, 人们开始认识到新公共管理中的许多东西对伦理观念是不利的。如果你把合同承包给人, 而那些人却可能破坏合同, 或偷钱。新公共管理的倡导者们关心的不是伦理, 他们只关心效率和经济, 不过他们说现在我们需要来担心伦理问题了。我们从一开始就告诉他们这里会有伦理问题, 现在果然出现了。还好我们现在终究有了一个共识, 并且在采取了相应的措施解决, 例如收回合同、把相关的人判刑入狱等。
王：作为一位知名的倡导社会公平的学者, 您除了广为中国学者所知的《公共行政的精神》一书外, 还出了一本文集《公共行政:态度篇》, 主编及合编了两本伦理学的著作《伦理和公共行政》及《公共管理中的伦理》, 更不必说有关伦理学的那些著作中的章节及论文。那么, 借用美国南加州大学政策、规划及发展学院教授特里•L•库珀的概念,您是否采用了公共行政中的“社会公平”的研究路径?
弗：是的, 可以这么说。我的大多数伦理作品都是关于官僚和行政背景下的公平和正义, 除了社会公平, 我没有写过其他的伦理学主题, 虽然有时也谈点市民参与, 但不像库珀那么多。
王：社会公平似乎是个典型的政治理想, 应该贯彻到法律和公共政策中去, 而公共行政却是个应用性的领域。这是否意味着当您强调社会公平的重要性时, 您是在强调行政自由裁量权?
弗：那是当然, 而且非常强调。官僚在其决策中有很大范围的自由裁量权, 尤其是在基层官僚中, 因此, 他们必须受到某种社会公平原则的引导, 以便能够公平正义地对待市民。这在公共政策中是个大问题, 在行政中, 即实践性的日常政府工作中也是个大问题。
王：您提出社会公平在公共行政领域中的重要性这一问题至今已有几十年了, 那么在美国社会公平的现状如何呢?
弗：美国社会公平的状况在70和80 年代有长足的改进, 但在90年代, 从罗纳德· 里根总统开始, 情况急剧恶化,其原因不是官僚, 行政做得不错, 真正的问题在于政治。多数派不关心少数派的利益, 因此我们的税收法偏向有钱人的利益却以牺牲穷人的利益为代价, 在过去的20年时间里,我们的政治对公平不是很友好。比尔· 克林顿稍微改进了一些。我认为这就是为什么在现在民主党侯选人奥巴马与共和党候选人麦金之间的总统竞选中, 公平问题会是特别重要的问题。
王：有些人怀疑社会公平的理念是难以贯彻的, 您怎么看呢?
弗：许多人都持这种怀疑态度。他们的意思是:我们不想官僚有自由裁量权。但我们不可能光有官僚却没有自由裁量权, 那在经验上是不可能的, 在道德上是错误的。
对两国学术交流的展望
王：您总是强调“情境很重要”, 例如, 在您所编辑的《公共管理改革和革新》一书中, 情境的意思, 就是市场模式的特点应用到公共部门和政府组织会有多大的有效性问题。如果我们把“情境”扩展到“文化差异”, 那么就出现了一个问题:美国公共行政研究对于中国具有怎样的有效性和相关性呢?
弗：我不太赞成进口美国公共行政观念。我很高兴中国的读者读我的书, 但同时我也认为那个有用程度是有限的, 因为我不了解中国的情境。如果读者了解中国的情境,并且能够运用那些观念, 那当然很好。你们有很长的儒家官僚制传统。如果你们能够在儒家理想的基础上衍生发展起一种中国的官僚制系统, 撇弃儒家理想中的“精英”方面,那是很好的, 儒家理想的问题就是精英。如果你们能够获得一种业绩制度, 不是精英式的, 而是有公民的公平和正义以及官僚制的公平和正义在其中, 那就很好, 但这些都必须在中国政府独特的情境下进行。
王：您作为学术前辈, 常常慷慨地辅助年轻的学者, 给他们以必要而及时的引导和培育。那么对中国学者, 尤其是年轻的中国公共行政领域的学者, 您是否有什么特别的期望?
弗：我想现在学习另一种语言, 生活在另一个国家, 就像我曾经在上海的复旦呆过那样, 可以学习很多东西。现在中国人来美国一年或一个月, 两年甚至更长时间, 是非常好的。而且现在是一个学习公共行政的非常好的机遇, 教授们都在十分认真地帮助年轻的学者, 尤其是那些以后想要成为教授的学者。因此, 我鼓励两国之间更多的交流, 也谨在此寄予美好的祝愿。
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文章来源 | 《中国行政管理》2009年第7期
本期编辑 | 景申榆
审稿校对 | 张珺、高光涵、任自健