政策模糊性、内外部监督与试点初期执行：基于“新农合”的比较研究

作者简介

白桂花，清华大学公共管理学院博士后

朱旭峰，清华大学公共管理学院教授、副院长

摘要

中国许多政策是从试点开始逐渐发展成完整的全国性制度的。开展政策试点的初期，地方政府都会面临政策内容的模糊和来自中央政府的压力。本文研究各级地方政府在政策试点初期，面临政策模糊性较高时，政府内部监督（即上级政府的监督）和外部监督（人大和政协的监督）对试点执行的影响。本文利用新农合试点初期X省和Y省的四个县（市）的试点执行情况，进行比较案例分析。研究发现，在试点初期，基层政府会面临政策内容、岗位职责等方面的模糊性。这时如果仅仅依靠上级政府用控制型的硬性指标监督基层政府，容易导致基层政府的歪曲执行。但是，当内部和外部监督相结合时，监督有利于基层政府的政策执行和政策创新。

引言

在缺乏充分的激励时为什么有些基层政府仍然认真执行政策？传统的委托—代理理论认为基层政府之间有信息不对称问题，容易导致代理人不认真执行或者歪曲执行政策。因此，委托人常通过采取激励的方式促使代理人完成他们制定的政策目标。解释中国经济发展的“晋升锦标赛模型”也阐释了上级的激励给代理人带来的积极影响。但是，这些理论有两方面的问题：一个是这些理论基于理性决策模型，把政策假设为理性的决策者通过合理的完整的分析过程制定出来的，具有明确的政策目标和内容的政策；另一个是这些理论很难解释没有激励或激励不太明显，而委托人和代理人之间仍然有信息不对称问题时，为什么代理人仍然认真执行甚至创新政策的现象。中国的许多政策是从试点慢慢发展成完整的全国性制度的。这些政策在试点初期内容非常模糊，加大了基层政府的执行难度。同时，试点本身就是一个探索政策工具的过程，中央政府的激励可能会影响政策工具的评估结果，所以试点初期中央政府很少使用激励手段。

本文以新型农村合作医疗（以下简称“新农合”）的试点初期为例，比较分析X省和Y省的四个县级政府的执行情况。研究发现，在政策试点初期，政府的内外部监督对政策执行起非常重要的作用。尤其是当地方人大或政协委员进行实地调研，根据试点执行情况提出有效的政策建议时，即使没有充分的激励措施，基层政府也会积极地执行政策，努力解决试点过程中出现的问题。但是，当上级政府采取控制型监督方式给基层政府较大压力，而同时外部监督没有起到有效监督作用时，基层政府就有可能采取不恰当的手段歪曲执行政策。

文献回顾

许多学者从不同的角度分析我国的政策执行。以周雪光为代表的学者根据传统的委托—代理理论解释我国各级地方政府的政策执行。他们认为，因为上下级政府之间有信息不对称问题，下级政府执行上级政府下达的任务时，会根据自己的利益去选择认真完成或者勉强应付，甚至曲解政策为我所用，导致“道德风险”和“逆向选择”问题。而省、市级政府作为管理方，会竭尽全力向下级层层加码，以确保完成政策目标。因此，地方政府的层级越低，面临的财政不足和公共服务的“过多分权”问题越严重。

然而从自下而上的角度看，最了解居民需求的是基层政府，但是基层政府的工作受到各种政策环境的影响。在财政方面，1994年实行的分税制改革导致了地方政府尤其是基层政府的税收大幅度地减少。在事权的划分上，除了国防、外交等职能以外，大部分职能贯穿于从中央到乡镇几乎所有的政府层级。同时，上级政府极有可能把那些比较复杂同时需要许多劳动力的工作交给下级政府。O’Brien和Li研究发现，底层政府的工作人员面对复杂的工作和人力、财政的紧缺，往往会选择性地执行上级政府的工作，其中包括计划生育等属于“一票否决”的硬指标工作。在农村地区，农业税费取消后乡镇财政的“空壳化”现象严重，不但没能有效地服务农村，反而与农民脱离旧有的联系，使得整个国家政权“悬浮”于乡村社会之上。

中央政府为了应对地方政府的变通执行行为，在执行政策的不同阶段发出不同的政治势能，并提供激励等方式促使地方政府执行政策。但是也有研究发现，在检查验收过程中，中间层级政府和基层政府常采取共谋行为来掩盖问题，规避风险，以此保持上下级政府之间的稳定。郁建兴和高翔认为在分权背景下，横向问责机制对地方政府行为缺乏有效的约束力，以人事权为核心的纵向问责制也有明显的局限性。因此在财政紧缺的情况下，财政收益最大化成为支配地方政府行为的主导逻辑，最终导致地方政府选择性执行政策。

虽然以上的研究很好地解释了我国不同层级政府的政策执行行为，但是这些文献具有以下几个问题。第一，以往的研究都假设已存在的政策是清晰的、可被精确界定和理解的，政策执行环节一旦出了问题，那必定是作为政策执行者的地方政府或基层政府的问题，和清晰政策形成的发展阶段无关。但事实上，有时候政策执行的不顺畅，很可能是由政策形成初期政策模糊性导致政策执行无法有效监督和评估所引起的。第二，当出现或者有可能出现信息不对称时，最常用的方法是加强监督来促使代理人执行委托人想要的工作。但是，先前的研究都只关注政府内部的监督（即上级政府的监督），而很少关注政府外部的监督。因此，我们需要研究基层政府有可能选择性的执行或者不执行政策的情况时，政府的内外部监督的作用。

理论与研究假设

（一）政策模糊性

利用委托—代理理论分析央—地关系的前提假设是中央政府作为委托人具有明确的政策目标，制定比较具体的政策内容。但在现实中，受决策者的有限理性和信息不对称的影响，政策过程往往出现较高的模糊性。组织学领域把组织目标的模糊性定义为“对事实、因果关系和目标缺乏清晰或一致性”，“从而有竞争性解释导致人们的理解偏差”。他们认为组织目标具有理解使命的模糊、指导目标模糊、评估目标模糊、任务优先顺序的模糊等四个方面的问题。但是做出一项决策远比运营一个组织复杂，需要反映不同社会群体和组织的意见，要执行的任务非常复杂容易导致很多意外情况发生。政策模糊性是指“制定政策目标的过程中，政策对象、时限、外部评估等内容上缺乏明确的规定”。Matland指出在政策执行过程中不仅会出现政策目标的模糊性，还有可能出现政策工具的模糊性。Pandey & Wright等学者研究政府工作人员的角色的模糊性时，认为模糊的组织目标和经常被修改的政策内容会导致管理人的角色模糊性。因为领导人一般根据相关职位所需要的知识和行为来确定下一级工作人员的角色。如果对相关的政策领域执行方法和职务绩效方面缺乏具体的规定，会出现角色的模糊。通过以上的研究可以发现，在执行政策的过程中，不仅会有政策内容模糊的可能性，而且执行政策的相关组织和工作人员的角色，以及对他们的绩效考核也有可能出现模糊性。

政策本身和政府工作人员的角色出现模糊性会影响政策执行的绩效。如果政策内容具有较高的模糊性，或者上级领导对政策的理解出现模糊性时，执行政策的基层工作人员会利用自由裁量权挑选一些信息明晰的任务去执行，甚至有可能会做出规避风险的行为。那些比较模糊但是又很重要的工作容易被忽略。相反，明确的工作目标和绩效考核标准有利于明确规定政策执行人员的角色，提高他们的工作满意度。因此，当政策和相关的执行环境具有较高的模糊性时，执行政策的基层组织和相关工作人员需要对政策具有较高的关注和理解。

（二）试点初期的政策模糊性与监督的重要性

当决策者很难理解公共问题的本质或者找不到有效的政策工具时，实行政策试点有助于寻找或验证政策工具的有效性。试点初期，中央政府的政策往往带有较高的模糊性。中央政府通过鼓励地方政府进行试点，了解基层政府和群众的需求，也可以从地方政府的政策创新中完善政策内容。因此，鼓励地方政府进行试点是解决公共问题和完善政策内容的重要一步。

但是，模糊的政策内容容易影响政策的正常执行。其实试点政策不属于正规的政策。地方政府回应中央政府要求，积极进行试点是试错的过程。即使在试点期间地方政府创新的政策最终没有被中央政府采纳，甚至试点以失败而告终，地方政府也不会因此受到惩罚。在这里，我们需要区分试点的失败和政策歪曲执行。试点的失败主要是指地方政府认真执行政策，但是因为政策本身的内容与实际状况不符而导致的失败。但是我们在本文所讲的“歪曲执行”不是政策内容的问题，而是政策执行者为了应付上级的要求，违背上级的要求执行政策，并采取“虚报”等方式瞒骗上级政府的行为。在中央政府的政策内容非常模糊的试点初期，这种歪曲执行现象更容易发生。因此，在地方政府执行试点的过程中加强监督不仅有利于政策试点的顺利进行，还有利于中央政府采纳地方政府的创新并完善政策。

（三）政策执行过程中的监督

对政府工作的监督可以分为政府内部监督和外部监督。其中，最常用的内部监督是上级政府对下级政府的监督。20世纪90年代末，对地方政府机关的领导改成纵向领导优先，并且采用了“下管一级”的管理模式。但因为信息不对称等问题，这种纵向监督具有先天的局限性。上级政府监督下级政府的主要手段是通过绩效考核等方式评估官员，考核结果最终以任命、晋升或处罚等形式反馈给地方政府。但是正如先前研究所指出的，绩效考核过程中出现不少问题，比如不少软指标容易被地方政府所忽略等。

试点是地方政府受到中央政府关注的好机会。被中央政府指定为“成功”的地方试点经常被命名为“地方名+模式”推广到全国，给地方领导添加政绩，所以地方政府存在“虚报成果”或“隐瞒问题”的动机。对于中间层级的省级政府来讲，即使试点失败也不会受到严厉处罚，所以对基层政府的监督有可能比较松懈，但也有可能积极地监督下级政府，减少自己的政治风险。因此，只靠行政组织的内部监督很难监督好地方政府的政策执行。

研究人大和政协对政策执行的影响有助于增强我们对权力机关运作和民主监督制度的理解。即使目前政策执行方面主要依靠来自上级的政府内部监督，但是仍有一部分人大代表、政协委员和群众抱着对社会的责任心监督政府的工作，在一定程度上影响地方政府的政策执行。试点初期，政策内容的高度的模糊性导致上级政府的考核内容和方式的模糊性，最终导致内部监督失灵。与此不同，在政策执行过程中，基层人大和政协通常比上级政府更了解当地的经济社会和人文环境，也更容易观察到政策执行的情况。但是，政府外部的监督力度较弱，监督效果远低于上级政府的监督。因此，我们提出这样一个理论假设：政府内外部监督相结合，可以促进地方政府的政策执行。

本研究从地方政府的内外部监督的视角分析我国的政策执行。在政策执行过程中，尤其是当中央政府的政策非常模糊时，需要政府机关内部和外部的监督相结合，推动地方政府的政策执行。其中内部监督是上级政府对下级政府的监督，外部监督主要依靠同级人大和政协。

比较案例研究设计

本研究采用比较案例分析法。本文研究的新农合政策在试点初期中央政府对试点地区实行了不同的监督方式。中央政府在湖北等四个试点省的八个县安排了固定联系组，定期提供技术指导，并监督试点的实施情况。其他省的试点县则没有进行直接的监督，而是由省级政府进行监督。在政策内容上，中央政府在试点初期对中西部的农村地区居民提供了同等金额的补助。因此，为了提高可比性，本研究选择了同样接受中央财政补助的X省和Y省的四个县进行了比较。

从表1可以看出，Y省是当时的四个试点省之一，其中C县是受中央政府的监督和指导的县，本文称为国家级试点县。C县和D县属Y省的同一个市，D县从2006年开始试点。X省的A市和B市虽然也和C县一样2003年开始了试点，但这两个市的试点工作由省政府监督，中央政府没有直接进行监督。因此，A市和B市的政府内部监督可能比C县弱一些。

财政支出方面，2004年X省两个市的人均医疗卫生财政支出比Y省的两个县高一点，但到了2006年，C县的人均医疗卫生财政支出赶上了A市的水平；D县的人均医疗卫生财政支出虽然也提高了很多，但是和其他三个县市比仍有差距。C、D两县的农村人口比例比A、B两市高。在这里，我们隐含了另一个前提假设：地方政府的政策执行受财政能力的影响。因为不少研究认为基层政府的政策执行受限于政府的经济状况。

由以上信息我们可以做相似条件下的地方政府之间的比较（A市vsB市）和不同条件下的地方政府之间的比较（国家级试点地区vs省级试点地区，财政支出较低地区vs财政支出较高地区）。本研究使用的数据来自2003-2009年期间中央政府和两省各级政府发布的政策文件、领导的演讲稿、新闻等资料。

各级政府的新型农村合作医疗试点执行情况和内外部监督

（一）中央政府的政策

2003年，中央政府为了缓解“看病难、看病贵”问题开始了新农合试点。试点起步时发生的“非典”疫情使中央政府高度重视新农合试点工作。中央政府提出，在2003年每个省选择2-3个县先行试点，“到2010年，在全国建立基本覆盖农村居民的新型农村合作医疗制度”。但是在试点初期，中央政府对新农合政策的规定非常模糊，具体表现在以下几个方面。第一，在筹资方面，中央政府“不低于10元”（指每人，以下同此）的补助标准给地方政府留下了调整参保金的空间。同时，中央政府规定地方政府的具体补助标准和分级负担比例由省级人民政府确定，所以根据省级政府的规定，省级以下地方政府的财政负担会有所不同。第二，医疗费报销方面，新农合基金主要补助参合农民的大额医疗费用或住院医疗费用，有条件的地方可实行大额医疗费用补助与小额医疗费用补助相结合的办法。这表明由地方政府决定是否报销门诊和小额医疗费用。第三，基金管理方面，个人缴纳的保险金由经办机构在乡镇设立的派出机构或委托有关机构收缴。但是经办机构的人员由县级政府调剂解决，并且人员和工作经费不列入同级财政预算。总的来说，中央政府针对新农合工作给予县级政府较大的政策执行空间，但也给县级政府带来了不少财政、人力负担和工作压力。

另外，中央政府在新农合试点初期也给予基层政府积极指导。卫生部在2004年组建了固定联系组直接联系和管理了四个试点省的8个县的工作。同时，卫生部每年召开新农合工作会议，及时传达中央政府的政策，听取试点县的工作情况。时任国务院副总理兼卫生部部长的吴仪也视察了试点地区，强调了中央政府对这项工作的重视。但因为试点同时在全国所有的省份进行，中央政府对地方政府的监管难度也相应地提高了。

（二）省级政策和县级政府策略

从新农合试点开始到2004年上半年，有25个省份制定了新农合实施办法，使省级以下政府在试点过程中有法可依。表2是本研究所涉及的X和Y省以及A、B市和C、D县的试点政策和策略的对比。

从表2中可以看出，省、县（市）的政策内容都不一样。在参保费方面，X省政府的补助比Y省的少，但是明确规定了地市级的补助金额。Y省比较模糊地规定地级市和县两级补助金额，导致C县和D县从2006年开始得不到地级市政府的补助。因此2006年两县的参保费比A、B两市低。

报销范围方面，中央政府的规定虽然提到了可以考虑报销小额或门诊医疗费用，但是没有提到建立家庭账户。X省规定应建立家庭账户，同时又强调主要补助大额或者住院医疗费用。此规定与当时其他地方的做法不太一样，因为大部分地区建立家庭账户就是为了补助小额或者门诊医疗费用。Y省虽然提到了可以补助门诊或小额医疗费用，但是没有指定补助方式。在2003年12月4日召开的全国新农合试点工作会议上，时任卫生部部长吴仪建议，中西部地区建立家庭账户，但是农民个人缴费不能全部用于家庭账户，否则就失去了互助共济的本意。因此，A、B、C、D四个县（市）都设立了家庭账户，利用家庭账户补助门诊费用。

基金收缴方面，X省照搬了中央政府的规定，让基层政府自行解决。这就导致A、B两市都让乡镇政府的工作人员收缴参保费，加重了他们的工作负担。但是Y省明确规定由乡财政所代收，减轻了乡级政府的负担，也充分利用了已有的行政体系。

由此可见，在新农合试点初期，中央政府的规定非常模糊。这就直接导致了不同省份之间的政策差异。而省级政府的模糊规定也进一步加重了基层政府的工作负担。换言之，在层层下达政策的科层制结构中，在决策者尚未对社会问题和政策工具充分理解的情况下，政策往往具有相当程度的模糊性，使得基层政府被给予了较大的政策执行空间。

1.X省A、B市的新农合试点执行

试点初期，新农合的最主要政策目标是提高参合率。为了尽快提高参合率，X省政府实行了目标责任制，给了试点市政府不少压力。各个试点市为了实现上级政府的目标采取了不同手段。A市2003年开始试点，2004年参合率只有33.20%。A市政协进行调查后向市委、市政府提出了降低个人起付线、提高补偿比例和补助封顶线的建议案。A市政府根据政协的建议做了相应的调整。到2005年2月底，A市的参合率上升到51.13%，但是相比中西部地区71.5%的平均参合率仍有差距。2005年6月至7月，A市政协又进行了一次调研，提交了《要把惠及农民同胞的政策用活用好》的调研报告，引起了市委、市政府的重视。A市决定从2006年开始取消乡、市两级医院的起付线，提高了乡、市、州级医院的住院补助标准。这一重大调整，使全市的27万农民获益。

B市在提高参合率时，采取了不同的方式。B市也是从2003年开始试点，并且刚开始试点时，自愿参合的人也不多。为了实现高参合率，B市下属的个别乡镇一开始就把参合率目标定到80%-90%，大大超出了实际参合率，然后先用乡镇财政为没有参加新农合的居民垫支了参合费。因此，2004年中央政府对B市的新农合财政补助达到了220万元，相当于所有农民参合的水平。等中央政府财政补助拨付之后，基层政府再说服农民参加新农合。B市农工民主党的党员调研时指出了这个问题。他们同时认为，所有的农民参与新农合只是时间问题，目前参合率低是一部分农民没有充分理解政策所导致的。而且上级政府的财政补助是根据前一年的参合率来决定的，如果有充分的财政补助就能提高农民的参合意愿。但是他们同时强调，通过虚报获得的上级政府的财政补助必须划入到新农合统筹基金中加以严格管理。

2.Y省C、D两县的新农合试点

C县是我国农村合作医疗制度的发源地。早在1968年，毛泽东主席在C县兴办的农村合作医疗的文件上批示“农村合作医疗好”。但是之后C县也和大多数中西部地区一样合作医疗没能持续下去。2003年，开始进行新农合试点时，C县积极参与了试点工作，5月出台了县政府的《新型农村合作医疗实施办法》。县政府首先大力宣传新农合制度，多次召开全县动员大会。同年7月1日，正式开始了新农合试点。截至2003年底，全县参合率达到了72.5%。2003年12月5日，吴仪副总理来C县考察时，表扬了该地的新农合工作。之后，C县吸引了29个省、市、区的有关单位前来参观学习。2004年7月，C县被纳入中央政府的新农合试点重点联系县中，接受新农合固定联系组的指导。

和C县同属于一个地级市的D县从2006年开始新农合试点。这时新农合试点已经进入了全面实行阶段，不少制度内容已经比较完善。2007年，D县参合人数占全县农业人口的97%。但是按照新农合规定，D县的10多万三峡库区农转非移民不能参加新农合。大部分移民没有正规的工作，而且这时还没有开始实行城镇居民医疗保险。经济上的不稳定和医疗保障的缺失使得库区移民很难得到医疗服务，因此该县做了大胆的改革。D县的三位人大代表进行了深入的走访调查后，向县人代会提交了把库区移民包括在新农合医疗范围的议案。县政府高度重视这项提案，同时做了两方面的工作：一是卫生局和新农合医疗办公室积极向上争取政策，拿出具体方案；二是县移民局迅速核定库区移民农转非的准确名额。该议案很快得到了落实。2007年4月，县政府决定将农转非库区移民正式纳入新农合医保范围之内，最终把12046名农转非移民全部纳入新农合。

（三）四个县（市）的政策试点执行状况比较

通过分析以上四个案例，我们可以总结出几点内容。首先，当上级政府的政策内容非常模糊时，即使属于同一个省，不同县级政府之间实现目标的方式也不一样。（1）中央政府对门诊医疗费用的模糊规定，促使许多基层政府识别中央政府的比较明确的信号，都实施了建立家庭账户的政策。（2）A市和B市在具体执行过程中，县级政府把一部分工作任务转移给了乡级政府，加重了乡级政府的工作负担。加上省级政府的目标责任制等控制手段形成压力，B市的部分乡级政府为了完成任务寻找不正当的对策。

其次，A、B两市的政协委员和民主党派成员的监督工作带来了不同的执行结果。虽然他们都进行了实地调研，但是他们给地方政府提了不同意见。A市政协提的建议和改善政策内容有关，有着积极正面的影响；而B市的民主党派成员提的建议虽然对政策执行有一定的正面影响，但是也有包庇地方政府过失的一面。

最后，从人均医疗卫生财政支出可以看出，X省的两个市和Y省的C县的差距不大，C县和D县的农村人口规模甚至比A、B市更大。但是C县和D县不仅实现了高参合率，D县还积极地向上级政府争取政策把农转非的库区移民也纳入保障范围。这表明，在地方政府的政策执行上，地方政府对政策的重视度比财政因素更重要。

综上所述，政策监督与政策执行有密切的关系。内部监督中，目标责任制等上级政府的控制给基层公职人员带来了负向影响（参见表3）。而C县政府的积极的政策执行和上级政府的激励形成了一种正能量。D县因为试点开始较晚，在进行试点时，已经产生了成熟效应。虽然观察不到对D县的内部监督，但是也能预测到Y省作为国家级试点省，对试点的管理已经进入制度化轨道。除C县以外的其他三个县级政府都接受了外部监督，且外部监督机关/人员的建议为政策执行带来较大的影响。但是，本研究没能观察到C县的外部监督，很难断定外部监督是执行政策的必要条件。不过从A市和D县的案例可以看出，严格的外部监督可以矫正地方政府对政策的歪曲执行，而且不像内部监督那样具有惩罚权，对地方政府官员带来的负向影响较小。

结论

本研究解释了中央政府在推动一项政策试点的初期，上级政府的政策模糊性和地方政府的内外部监督对试点执行的影响。通过比较分析X省和Y省的四个县级政府的新农合试点案例发现，在试点初期，政策内容往往带有较高的模糊性。这种模糊性既为基层政府提供政策创新的空间，同时又给地方政府带来职位的模糊性和理解政策内容的模糊性，加重了层层加码现象。对于基层政府来讲，执行政策给他们带来的压力可能比完成任务时的激励更大，容易受到“歪曲执行”的诱惑。这时如果只靠上级政府的控制型监督，就会加大基层政府的压力，进而导致基层政府的“虚报”行为。相反，同级的人大和政协具有地理和信息优势，但是缺乏强制力。因此，要结合上级政府的具有强制力的监督和政府外部的具有地理信息优势的监督，来监督基层政府的试点。试点的目的在于开发符合实际的政策工具，所以监督过程必须是以实地调研为基础，提供具有专业性的政策建议，而不是盲目地对基层政府施压。只有这样，才能提高基层公职人员的积极性，提高他们对政策的理解和执行政策的紧迫性。

本文的理论贡献在于以下几点。首先，本文弥补了过去研究政策试点的文献往往忽略试点的不同阶段的不同特征，提出了中央试点初期的政策模糊性问题，发现在试点初期的政策模糊性较高阶段，上级政府如果只用激励或者控制型监督方式，容易导致下级政府对政策试点的歪曲执行。其次，本研究区分了政府的内部监督和外部监督的作用。以往普遍认为外部监督对政府政策执行作用甚微，而本文发现外部监督是政府内部监督的有益补充。当内外部监督相结合时，政策试点能够更有效地推进。第三，从监督方式上，本文主张人大、政协的外部监督要采用实地调研和政策建议相结合的方式，以增强政策执行者的工作动机。

往期回顾

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文章来源 /《学海》2020年第2期

    本期编辑 / 小胖师兄