锁利铭：制度性集体行动（ICA）与卫生防疫|对话佳作031期
制度性集体行动框架下的卫生防疫区域治理：理论、经验与对策（点击阅读全文）
嘉宾介绍
锁利铭南开大学周恩来政府管理学院教授/博士生导师，中国政府发展联合研究中心研究员，管理学博士，主要从事区域治理、网络治理与可持续发展政策等方面的研究，近年来聚焦在制度性集体行动框架与中国各个领域、各区域实践的结合。获得国家基金资助3项，相关研究成果发表在《Public Administration Review》、《Urban Affair Review》、《中国行政管理》、《公共管理学报》、《公共行政评论》等期刊上。
专访内容
锁利铭教授，您好！感谢您接受平台“对话佳作”栏目的专访，以下是我们的一些访谈问题。
Q1
何种契机使您注意到制度性集体行动（ICA）理论？
锁利铭教授：
首先，从自己学科背景来说，我是经济学和管理学出身，在硕士和博士期间，也是使用经济学尤其是制度经济学、集体行动、公共选择、信息经济学等为模型研究政府行为，其中集体行动问题也一直是我的兴趣，因为社会科学的研究表明人类社会均是通过一系列的间接机制协调人的活动，这些活动都表现出集体行动的性质，也会面临集体行动的困境。我在读博士期间注意到2005年Science上发表《125个科学前沿问题》中就有“人类合作行为是如何演化”这样的命题，那么对于工业化以来，人类社会形成的以大型组织为主体的交互协作行动也给这个命题的解决带来更多复杂性和可以拓展的方向。毕业后不久就申请到区域合作的课题，以地方政府为主体的府际关系成为主要的研究问题，尤其是对竞争、合作、冲突和协调等微观的动机、中观的结构及其宏观的模式很感兴趣，在这个过程中接触到了制度性集体行动的一些研究，但是那个时候制度性集体行动还处于初始阶段，不够成熟，自己的理解也很浅。真正开始深入接触ICA是在2011-2012年，申请了去Feiock教授所在的佛罗里达州立大学访问与学习。在与他的团队进行深入交流和学习的过程中，可以说打开了新的天地，将组织间交互行为的微观动机、中观结构和宏观模式密切的连接起来，形成了一般性的解释框架，Feiock对我后来研究的影响是深远和巨大的。
Q2
您认为ICA在中国情境下的进展如何？您是如何将这一理论框架运用到中国情境的研究中？
锁利铭教授：
从2013年之后，我的研究基本上都是围绕将ICA的框架为中国地方政府之间的交互行为提供解释的工作。尤其是中国城市群、合作区以及一系列的区域协调发展战略的实施，为我们提供了丰富的样本，也提出了许多值得深入思考的问题。比如面对跨区域的公共事务治理，地方政府之间集体行动有何本质特点？为什么不同区域中的合作行为不同？为什么有的地区实现持续而有效的合作，而有些地方只是停留在口头和纸面上，甚至是拒绝合作的？为什么不同地方采用了不同的机制等等。制度性集体行动在中国应用时，对其行动者的基本假定的认识是重要前提，认可了行动者假定和参照系后，更多实践中的因素可以被引入模型中进行检验。在中国，我们注意到地方政府之间交互关系受到政治锦标赛体制和上级政府协调的影响就比较大，还有包括一些区域的特殊性，比如在粤港澳之间，港澳属于特别行政区，他们与内地的合作受到制度差异性的影响也比较多，此外，目前我国城市间的公共服务联合供给（如消防、垃圾清运等）还较少，这和ICA文献中经常使用美国大都市区的案例内容是不同的。这些其实都为丰富制度性（组织间）集体行动逻辑这一基础性命题，提供了更为丰富的场景，可以提出并验证更多集体行动机理的命题，从而拓展其理论的一般性。
近年来，国内学者同仁们关注ICA框架的越来越多，今年5月《公共管理与政策评论》还专门组织了“制度性集体行动和中国协同治理”的工作坊，所以制度性集体行动在中国情景下的应用和拓展大有可为。
Q3
您认为ICA被用于中国情境时，有哪些需要注意或调适的内容？
锁利铭教授：
关于中国情景下的理论调适问题。这里对制度性集体行动的认识可能会存在一些误区，认为ICA是一些具体的行动机制，或者解决问题的办法，再加上是在美国情景下提出的，于是就会产生ICA的具体行动机制与中国情景之间是否相容的问题。相对于同一时期的其他广泛使用的协同治理框架，在方法论上制度性集体行动框架的形成是来自于演绎法，而不是其他框架使用的归纳法，这就使得ICA更具有基础性、一般性和拓展性，它是面向解释的框架，是由若干行动者、影响因素和交互场景构成的系列科学命题的集合。对其行动动机的考察则是其逻辑的起点，比如将第二代理性假设引入行动者，从而将行动者的社会人动机内生到组织行为之中，突破了只有经济人或政治人的传统假设，进而又将选择性收益动机从传统的理解交互关系收益中提取出来，从而更能接近真实世界中组织行动收益的多样性。随后又提供了关于行动者与网络结构之间的关系，借助交易成本和风险等理论，对行动者之间的交互结构有了更新的认识，以及引入社会网络与社会资本等相关理论模型，将选择性收益模型化，使用网络结构化路径等模型将其实证化等。这些理论上的突破，本质上能够为分析组织个体的行为逻辑提供科学有效的分析维度，从而探究组织的集体行动逻辑。
看待一个社会科学理论是否和某个国家情景的匹配性问题上，首先要明确看待它的目的和着眼点，我认为最重要的是从该理论的底层认识其一般性，而不是使用案例、数据或国家场景去替代这个一般性，而案例或数据揭示出的现象可以说具体性的或者特殊性的，这些具体和特殊性是依附在这个基础性基础上，比如ICA中的行动者第二代理性假设就属于底层，这些底层假设是去国界化的。钱颖一教授曾经在论述经济科学一般性、适用性以及规范性上，提供了判断依据：相关理论是否提供了清晰科学完整的视角、参照系和工具。对社会科学理论，我们更应该从中去寻找问题，而不是去寻找答案。还是回到刚才的问题及看待社会科学理论的目的上，并非完全是为现实问题寻找一个解决方案，而是提供一个分析框架，答案的获取还是要结合实证调查，具体问题具体分析。从这个角度来说，制度性集体行动框架是提供了一个解释组织间交互行为的包含视角、参照系和工具的完整的分析框架，这个框架具有一般性，适用于现代组织行为的基本逻辑，而并非是针对某一个国家具体政策过程的策略性分析。举例来说，Feiock（2013）在PSJ上目前被大家广泛引用的12种机制中也体现出来了，12种机制本身并非完全都出现在美国，而且处在自主性维度最右边的机制，在美国的场景中更是少见的，我们关注的重点应在于复杂性和自主性两个维度的类型学分类，至于中间的12种分类，也是开放性的，可以根据观察新的实践变化而调整，甚至还可以进一步细分成更多的种类。不能因为某个机制可能没有出现在哪国，就认为ICA不适合哪国，这其实是两回事。再者，相信大家也注意到在ICA的相关文献中，其实极少在研究问题上出现国家的字样，除了个别专门做国别比较研究的，包括我们2017年在PAR上使用中国四个城市群环境协议的数据的分析来验证多种机制的选择机理，以及后来在UAR上使用中国泛珠三角发现双边协议的形成受何种因素的影响等。可以认为，各国丰富的案例和数据，都是为探寻、拓展和丰富组织间集体行动提供一般性机理的解释。因此，引入ICA的基础性框架进入中国的现实场景是可行的。
Q4
您认为目前在国内广泛建立区域性防疫合作网络面临哪些难题？
锁利铭教授：
从宏观上来说，边界的建立和确定是一个难题，因为防疫合作网络需要与疫情扩散网络相关联，他们网络边界越接近，则可能的网络功能越有效。这就需要根据具体的疫情扩散特点，精准识别关联性区域，同时对这种扩散网络的形成作出清晰研判，与其他经济社会的区域间联系又有何关系，才有可能实现对于建立什么边界范围的网络提供依据。但是比较困难的一点是，每当新的传播性公共事务出现时，对其产生和扩散规律的认识往往需要很长时间，这就给网络建立带来很大的困难。
从微观上来说，中国区域经济社会发展差异还较大，会影响各个地方政府之间的合作意愿，进而影响其行为。ICA的理论强调了地方政府在合作选择上的理性考量，而合作要建立在各方意愿接近的前提下。我们此前的研究也分析过，在具体的合作区中，不同的地方政府之间达成真实合作所需的意愿基础存在显著差异，比如在泛珠三角11个省区所结成的55对关系中，就有大量的低意愿或高风险的关系，他们实际上双边关系的合作也比较符合对他们意愿的判断。对于区域性卫生防疫来说，其合作网络建立的各地方政府动力也有不同，经济社会发展处于不同阶段的行政区，对防控的财政投入、防控策略的选择等方面也是不同的，在事前、事中与事后不同阶段，各个地方政府的注意力分配也有着差异，如何形成有效的集体行动是非常大的困难，因为这中间会产生ICA中信息沟通的交易成本，以及不协调的风险。对于其中成员是否可能产生事后违约，或者缺乏监督有效执行的机制，也是重要的风险来源。因此，如何更好的协调潜在各方的合作动力是网络建立的重要制度性挑战，当然随着区域协调发展战略实施，这种差距也会逐渐减少，挑战也会减弱。
Q5
在地方政府府际协议网络类型（正式协议与非正式协议/双边、多边与全体）中，您认为哪个或哪些类型更适合中国情境下的区域合作？
锁利铭教授：
首先，府际协议网络是地方政府之间通过各种协议结成的潜在合作关系，这里需要解释一下协议的概念，这里的协议是Agreements，并不是我们通常理解的Contracts。即是指地方政府之间就某一个议题或观念，建立了某种共识，或者推进了共识，这就不是单一的签署契约的概念，而包括了非正式的方式，比如访问、交流、备忘录等等，他们在本质上都是增进了某种共识，在ICA的文献中Agreements的研究是非常丰富的，提供了大量对于协议结构和文本的研究，值得去读。
那么，从这个概念出发，根据ICA的行动逻辑，各种协议类型的选择也是行动者经过对成本、风险以及收益的考量做出的。正式协议更具有约束性，而非正式协议则更具有灵活性，双边协议是出于合作的动机，其寻找伙伴和建立合作关系的交易成本较低，但风险也较大一些，一旦一方违约，则合作终止。而多边协议中协调的功能更多一些，起到的更多是扩大信息来源、改善地方政府网络地位的功能，其寻找伙伴、建立关系的交易成本较高，但其风险也相对较少。而全体协议是发生在既定边界下（如城市群规划中的成员）全体成员之间，因为有政策依据，这里寻找和建立协议的交易成本极低，但是其涉及的议题则可能并非使所有成员都获得同样的动力，协调起来难度更大。
就中国而言，不能说哪一种协议更适合，协议的多样性本身就构成了地方政府能够理性选择的备选集，这和不同领域（交易物）属性、经济社会发展水平差异等均有较强的关系。比如我在2017发表在《复旦公共行政评论》上的研究就对环境领域的双边和多边合作做了比较，发现双边合作遵循了同质性逻辑，而多边合作则更符合异质性假设。那么这就应对不同区域范围有不同的判断，比如不同的城市群内经济社会的差异存在差异，不能要求所有的区域采用同样的合作结构。同时，在不同领域的选择也是不同的，比如水污染与大气污染的流动性不同，产生治理绩效的可测量性也不同，水污染治理中上下游双边合作更适合，而大气污染中双边合作则不大适用。同时，合作目的不同，网络结构选择也有差异，对信息获取、政策学习等目的采用非正式的、多边的则更能有效达成目标，而对于涉及到资源交换的合作则更适用于双边与正式的结构。另外，还需要注意的是网络结构的选择在不同时期也是不同的，因为合作可能产生的风险会随着合作的深入而降低，一对地方政府间的合作关系会经历从全体到多边，再从多边到双边逐渐改变的过程。此外，我们的研究也表明，地理邻近性和官员异地任职等因素对双边关系的建立也有显著影响。
Q6
您认为“府际合作”和“制度性集体行动”的联系与区别有哪些？
锁利铭教授：
从狭义上来说，府际合作是指政府部门之间的合作行为，也是我们在实践经常用到的相对于府际竞争的一种表述，而制度性集体行动则是一种理论概括。首先在行动者类型上，ICA不仅包含政府部门，还包括各类其他组织，只是近年来ICA的关于政府间合作行为的研究比较被关注而已，而政府与非政府组织之间的关系亦符合制度性集体行动的界定，在ICA的文献中也有不少是关于非营利组织之间，以及政府与非营利组织之间交互关系的研究。其次，制度性集体行动强调决策系统中碎片化导致的集体行动困境背景下，组织的决策选择和行动机理。我们传统意义上的府际合作从制度性集体行动框架来说的话，是基于集体性收益的双边网络结构，可以算作是制度性集体行动的一种形态。制度性集体行动涵盖了行动者的集体行动收益和选择性收益的动机，其行动特征是网络决策，即在现有网络基础上决策与谁连接、如何连接、连接什么等，进而形成新的网络结构。这就不仅只有合作的行动，还包括了协调、分享、共享，甚至竞争等行动。以合作与竞争来说，在府际合作的认识中，往往将合作与竞争对立起来，合作作为竞争的替代机制，很多研究的主张只强调了竞争对合作的阻碍消极作用。而制度性集体行动框架中，则更全面的看待竞争与合作，并未将二者对立起来，比如有研究就验证了竞争对合作的促进作用，这是非常典型的区别与联系。
Q7
您认为经济领域的合作对卫生防疫合作会产生哪些影响，二者能否形成良性关系？
锁利铭教授：
这在理论上牵扯到两个问题。首先，经济领域形成的合作与卫生防疫形成合作的动机和机理不同。经济领域的合作往往属于行动各方对未来目标的共同愿景、共同设计，主要是资源共享与互补，是面向发展的网络。而合作方的选择相对来说是由行动者自主选择而成，是能够最大化集体性收益和选择性收益，以及最小化交易成本和合作风险的理性选择，其决策的关键是由潜在合作各方评估后自主做出的主动性合作的决定。但是卫生防疫则不同，这个领域决定了其伙伴并非由各自考量而定，而是由产生问题的可能范围确定，这是由网络之外的外生因素所决定的，可以说合作边界的确定不是自主选择的结果，而是问题涉及到哪个主体就需要与之共同解决，即使之前并未有过任何合作基础或制度性安排，可以说是一种被动性合作。第二个问题是，一个领域的合作会加深行动各方相互了解、加深信任、积累经验进而形成网络以降低合作可能产生的交易成本和风险，成为合作的基础设施，这将有助于行动各方在多领域上实现合作，形成不同功能领域之间的嵌入关系。这就需要有协调力来驱动，一种路径是问题驱动，当卫生疫情问题的产生影响到经济领域合作的目标，则可以由经济领域的部门提出加强卫生防疫的合作，进而实现领域的跨越。另一种路径是规划驱动，在都市圈设计、规划时就府际合作领域进展的规划，会考虑是几个领域同时推进，还是一个领域成熟后推进另一个领域。
非常感谢锁教授能够接受我们的专访，祝您不断有高质量的学术成果！
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本期访谈：高光涵、张珺、景申榆、成纪宏、任自健
本期编辑：高光涵
审稿校对：张珺、景申榆、成纪宏、任自建