政府官员直播“带货”：政务直播+助农的创新发展、风险挑战与长效机制
【编者按】
电商直播在疫情催生下进一步蓬勃发展，地方政府官员也纷纷成为“带货主播”。官员身份的转变成为人们热议的话题，一方面快速吸引网民的注意力，为地方产品销售拓宽销售渠道，赢得广阔市场；另一方面，官员参与直播也不免引发一系列连锁效应。本期荐文，作者从官员直播带货形成过程、存在问题及可持续性发展对策三方面,对政府官员直播“带货”现象进行详实论述。
【作者简介】
邓喆，清华大学马克思主义学院助理教授，研究方向为高等教育、新闻与传媒、行政学及国家行政管理。
【摘要】
在实现决胜全面建成小康社会、决战脱贫攻坚的目标任务的背景下，政务直播+助农渐成风尚，需要反思三个基本问题。首先，政务直播+助农的本质是形成政务活动、农产品营销、网络社交同时在场的“政府×企业×公众”融合模式，体现政务服务的社会化范式转换。其次，依托社交网络、移动支付、电子商务等信息技术推动的消费扶贫、数字助农的创新发展，在制度层面和服务平台、服务内容、服务对象方面面临挑战。因此，本文从制度设计、技术优化、理念变革、加强监管四个方面回应上述问题，提出政府官员直播“带货”的长效机制，使其为脱贫攻坚和乡村振兴注入持久动力。
2020年是全面建成小康社会目标实现之年，是全面打赢脱贫攻坚战收官之年。然而，突如其来的新冠肺炎疫情让中国多地面临农产品滞销问题。各级政府官员主动化身“网红”，以接地气的直播“带货”方式助力农产品销售，拓宽贫困农户增收渠道。例如，“微博县域”联合县乡村一线公职人员开展“县场直播”活动，景域驴妈妈组织全国100位县长爱心义卖和文旅助农直播大会，拼多多“市长县长直播间”2020年第一季度累计观看人次超过1.5亿、吸引近1100万消费者，等等。4月，习近平总书记在陕西考察时，走到柞水县小岭镇金米村的网上卖货直播平台前，他说：“电商，在农副产品的推销方面是非常重要的，是大有可为的。”这被网友们称作“史上最强直播带货”。近五年，全国电子报刊、主流网站和新浪微博对政府官员直播“带货”的媒体关注度显著上升，2020年上半年激增（见图1）。
政务直播+助农是当前政府官员直播“带货”的主要形式，凸显了大数据时代政务服务的范式转型，对于区域经济和基层治理具有深远影响。那么，这种创新发展是怎样发生的，存在哪些风险，如何发挥长效作用？通过对政务直播+助农现象的观察和分析，全文将从政务服务范式转型的视角，探讨三个基本问题：首先，通过梳理政务直播+助农的主体间系和发生作用机制，揭示“政府×企业×公众”融合模式的形成过程，以及如何推动政务服务社会化范式的转型。其次，分析政务直播+助农存在的问题，即“政府×企业×公众”新模式下政府治理面临的制度风险，以及社会化范式下服务平台、服务内容、服务对象三个层面面临的新挑战。最后，从制度设计、技术优化、理念变革和加强监管四个方面回应上述问题，提出政府官员直播“带货”的长效机制和改进思路。
（一）“政务直播+助农”的概念界定
网络直播的主要运行模式是主播通过互联网直播平台为用户提供直播节目，并与用户实时互动，具有内容丰富、满足社交需求、增强体验感、激发消费欲等特征，大致分为游戏类、版权类、垂直类和泛娱乐类。政务直播+助农发挥了垂直领域“直播+”政务和“直播+”电商的结合优势，一方面连接政府与公众，通过政务服务手段的更新与升级，打造直观、互动、普惠、高效的政务服务，另一方面宣传农业商品、品牌、活动等，利用平台内嵌的变现渠道，实现商品售卖或品牌传播。
（二）分析框架：大数据时代的政务服务范式转型
信息技术发展和网络环境演进为大数据时代到来创造了条件，基于大数据应用的创新实践不断涌现。正如吉登斯所言，信息技术不仅改变人们相互沟通的方式，还有整个社会如何组织的问题。大数据环境下，如何推进政府治理创新、重塑政务服务范式，是公共管理领域的重要议题。
与互联网时代Web1.0模式的信息发布、单向阅读、零互动等特征相对应的政府1.0模式具有单向性特点，例如，政府网站、服务大厅、热线电话等政府搭台、政府唱戏的供给式服务，政府主导性强、独占性强，忽视了企业、公众的需求和作用。此后，蒂姆·奥莱利提出政府2.0的概念，政府与企业合作，依托微博、微信、支付宝等社交平台，构建开放、协同的政务服务架构，企业搭台、政府唱戏，形成互联治理、服务整合的合作型政务服务新模式。进入大数据时代，政府3.0致力于利用海量数据改善政府与企业、公众之间的关系（见图2）：从服务平台来看，政府借助社会第三方平台、开放数据平台有效吸纳公众参与，政务服务资源向社会开放延伸；从服务内容来看，政府通过社会众包数据掌握和分析不同群体差异化需求，提供差别化、定制化、个性化、针对性的服务；因此，在社会力量广泛协作的政务服务范式下，公众既是服务的对象，也参与服务的提供，体现为集思广益、凝聚共识的协同治理过程。
（一）“政府×企业×公众”融合模式的形成
政务直播+助农的兴起与发展，是政务活动、农产品营销、网络社交同时在场的“政府×企业×公众”融合模式逐渐形成的过程，丰富了多元主体参与机制，提供了政府与社会力量整合的有效工具。
政务直播+助农的参与主体有四类：第一，提供互联网直播服务的三种主要网络直播平台。淘宝、京东、拼多多等电商平台内嵌直播功能和变现渠道；微博、抖音、快手、斗鱼等泛娱乐类、游戏类直播平台积累了大量用户，流量大，粘性强；此外，主流媒体（例如：人民日报、学习强国）、政府或企业微信公众号（例如：苍南发布、古田民富商城）也开通直播间。第二，在直播平台进行直播的主播，即政府官员，有时也与专业主播或主持人、网红、明星共同生产直播内容。其中，政府官员变身主播产生“带货”能力的逻辑，一是话题性，网络主播与领导干部的身份碰撞，容易吸引眼球，获得高关注度（“流量”）；二是以政府信誉为信用背书，结合对当地人文的权威推介，容易带动消费；三是政府官员顺应社会发展和时代特点，与时俱进，主动作为，传播正能量，由政府官员发出助农倡议容易形成社会凝聚力。网红、明星利用名人效应和粉丝粘性进一步推广农产品，促进粉丝消费。第三，提供产品、服务的商家或农户，主要销售具有地域特色或滞销严重的农产品。第四，观看直播节目的用户，通常具有观众、粉丝、消费者等多重身份。2020年3月，我国网络直播用户规模达5.6亿，占网民总数的62%，电商直播用户规模达2.65亿，占网购用户的37.2%、占直播用户的47.3%，网络直播技术发展与应用普及，网民数字消费能力、意愿、习惯的上升，为集中开展数字助农、网络扶贫奠定了基础。
平台、主播、商家、用户的有机结合，共同完成政务直播+助农（见图3）。首先，网络直播平台与主播之间是双向合作关系，一方面，通常以平台发起活动并邀请政府官员主播或连麦的形式为主，另一方面，政府官员跨界尝鲜的主观意识和能动性正在逐渐形成，例如，“新疆何淼”长期通过微博宣传尉犁特色农产品罗布羊和尉犁馕，不仅自己成为“网红”，还为当地培养了多位流量明星，掀起“尉犁热”。其次，政府官员、主持人/专业主播、网红/明星等各类主播之间是邀请与协作关系，例如，直播节目为政府官员搭配主持人，引导政府官员更流畅地完成直播各个环节；政府官员、明星同框直播，影响力“共振”，扩大产品和地域的知名度。再次，政务直播+助农主要由政府完成“选品”，对企业资质、产品质量负有遴选、推荐、监督的责任；一般的电商直播中，商家向网红或专业主播支付佣金、分红，网红或专业主播邀请政府官员座客直播间成为政务直播+助农的一种补充形式。最后，如果只有政府一厢情愿、没有公众参与配合，那么政务直播+助农将缺失重要的参与主体。网络直播具有传、受互动共时性的特征，用户通过弹幕、评论、点赞、打赏以及购买商品等方式，实现主播与用户的共同参与和实时互动，推动直播内容的生产与延续。
政府、企业、公众的广泛参与、协作和共治是政务服务社会化范式的核心价值。政务直播+助农四类主体的互动与合作，汇聚了社会各方的资源和智慧，反映了多方协同的公共价值塑造的过程。
（二）政务服务社会化的范式转型
政务直播+助农是“依托信息技术和制度创新，提高政府感知群众期盼、回应社会关切、服务公众需求的能力”“加快推进‘互联网+政务服务’”的具体体现，在服务平台、服务内容、服务对象三个方面具有政务服务实现方式的社会化特征。
一是政府官员走进直播间，拓展了政务服务的渠道，越来越向社会化平台开放、延伸。渠道，是政务服务到达公众的途径和方式，政务服务渠道与技术形态密切相关。政务直播+助农不仅要求政府“线上”办理业务，还需要建设移动政务APP或依托微博、抖音、淘宝等社会第三方直播平台，充分利用企业资源，拓宽主体间交流和沟通的渠道。例如，在直播前，政府官员通过官方微博、个人微信朋友圈或多个平台交叉营销进行多维度的预热宣传和议程设置，将公众注意力引流到直播平台；在直播中，一些政府官员开通直播间（例如：一直播），大部分政府官员接入发展成熟的电商直播间；直播的销售转化通常由第三方平台提供的链接实现。依托社会第三方平台的政务服务呈现方式也更多元、更新颖，例如政务直播+助农拓展到直播间之外，参观种植基地或生产车间，利用云技术和360°摄像机的7×24小时监控使消费者可以全程观看农产品生长、加工，增强食品安全信任。可见，政务直播+助农的实现需要政府通过开放机制，综合运用包括社交网络、直播平台、电商平台、移动客户端等在内的技术支撑，多渠道促进农产品和服务消费。
二是政府官员直播“带货”推广当地农村特色产品和乡村旅游资源，丰富了政务服务的内容。在Web1.0和Web2.0时代，由政府部门提供服务内容，线上政务服务一般包括信息公开、办理事项、新闻发布、社会监督等。政务直播+助农的兴起与发展拓展了政务服务的内容体系，政府及政府官员担当“农产品宣传官”“脱贫助力官”，作为桥梁、纽带，打通农产品供需链，及时、精准回应各个社会群体的真实需要。例如，上海市对口支援新疆工作前方指挥部巴楚分指挥部联合县电子商务中心成立县域农产品营销专班，直接参与甄选特色产品、对接优惠价格、电商品牌推广的各个环节，帮助绿色天地合作社枣夹核桃拓展销路、清消库存。可见，政务直播+助农吸纳政府的动员能力、企业的产品供应、公众的购买行为，丰富了政务服务的内容，真正契合用户需求。
三是政务直播+助农的最终实现需要调动全社会参与兴农脱贫，因此，考察政务服务的影响力和效果，更强调政府、企业、公众的有效互动。多元主体协作是实现治理现代化的重要方式，主体间良性互动被视作善治的核心，“爱心助农”需要发挥数据优势，凝结全社会的力量帮助农民解决滞销问题。信息技术创新提升了公民个体和社会组织的互动能力和交互范围，将政府为主体转变为社会公众为主体。例如，政府官员借鉴新媒体营销方法，采用优惠券、礼券、虚拟金票、抽奖、限时折扣、全网最低价等激励手段吸引大量网民深度参与网络直播活动，使农产品得以远销全国各地。同时，政府与民众线上信息互动产生的海量大数据为更全面、更量化地评价政民互动水平和政务服务效果提供了更多可能，例如反映关注程度的直播间粉丝数量、观看人数、观看时长，反映响应程度的弹幕数量、评论数量，反映喜爱程度的点赞数量、礼物、打赏，以及反映销售业绩的订单数量、销售额、利润等。
（一）“政府×企业×公众”新模式下政府治理面临的制度风险
政务直播+助农依托社交网络向移动支付、电子商务的演化及其融合而实现，本质上是现代信息技术进步推动新业态迭代发展的一种数字经济现象。从新技术、新业态的角度看，数字经济的快速发展曾在全球范围引发政府治理的诸多挑战，政务直播+助农同样需要及时反思。一是寻租空间问题。政府从农户需求出发，优先选择积压严重的农产品及与之相关的生产厂家，帮助宣传，参与推广。但是，长期来看，为应对突发公共卫生事件而创新形成的“政府×企业×公众”融合模式，不完善的规制体系和非常态的决策过程可能诱发新型经济活动链条上的寻租风险。二是市场公平问题。最大范围地培育并吸纳不同社会主体平等参与经济活动、更有效率地满足民众需求，实现“企业广泛受益、群众普遍受惠”，本应是数字经济时代的政策着力点。但是，短期来看，综合考虑供货能力、产品质量等因素，最富活力的小企业并非政务直播+助农的最优选择，不利于统筹形成“小企业铺天盖地、大企业顶天立地”的发展格局。三是监管风险。一直以来，经济利益诱惑和监管疏漏导致直播行业滋生各种乱象。政府官员直播“带货”并非只是一次“出镜”活动，实际上是以政府信用为企业担保、支持企业发展的政务服务方式，那么，政府必须同时承担起严密监管职能。然而，大量农产品短时间内以“清库存”方式通过政府官员直播间售出，大大增加政府部门的监管压力。
可以看到，新技术为政府、企业、公众的合作提供了途径，促进新业态、新经济的发展，但是，同时也使多元主体之间的关系变得更加复杂。一面，政务直播+助农上述三类风险共同指向制度性保障不足、权责划分不清晰的根本问题，反映出大数据时代信息技术倒逼政务服务社会化范式转型，但是配套的制度体系和实施细则尚不健全，实际治理活动中政府、企业、公众的权责边界难以准确把握。另一方面，新技术、新业态、新模式下，数据量急剧增加，依靠传统行政手段难以应付。
（二）服务平台的更新与升级挑战传统互动方式，政务服务社会化效能不高
技术手段是实现政务服务范式转型的必要条件，理论上，服务平台的更新与升级，能够提高政务服务社会化的水平和效率。但是，从政务直播+助农实践来看：一方面，政府官员尚未完全适应网络直播新型互动方式。政府官员身份标签固化，混淆了政务公开类直播的“访谈模式”和电商、综艺类直播的“带货模式”，表现严肃、背诵台词，缺少真实的个人体验，未能发挥政府官员“人格化特征”优势，不利于实现预期收益。另一方面，网络直播平台众多，分散公众注意力，难以形成用户粘性。政务直播+助农以用户“参与”完成闭环，以用户卷入度为依据，可将“参与”分为深层参与和浅层参与，前者指用户针对政务直播+助农或具体产品的评论、提问或购买，焦点明确、集中；后者指用户出于好奇、跟风或算法推荐，短暂地围观政府官员直播活动。政务直播+助农作为新生事物，短时间内迅速吸引了媒体的关注、网民的响应，但是，当政府官员直播“带货”呈现“井喷”之势，并且平台分散化、内容同质化，争夺网民保持关注度的时间成本、保持购买力的资金成本，特别是当网民进入“审美疲劳”，政府官员直播的热度逐渐下降，缺少“参与”将使这种以互动为基础的政务服务方式效能降低。
政务服务社会化的效能，代表着政务服务范式转型效果和政府治理目标实现程度，既离不开先进的技术手段，也离不开相应的治理手段。归根结底，政务服务的提供者和政府治理的实施者是人，回顾微博、微信、短视频、直播等政务新媒体的更迭历程，服务平台的更新与升级如若脱离了人的理念、互动方式的与时俱进，则不可能达到预期效果，甚至被误解为“作秀”“哗众取宠”。
（三）服务内容以“清库存”为主不可持续，服务供给与社会需求脱节
未来，政府官员直播“带货”何去何从?“政府官员直播‘带货’不是长久之计”“政府官员不能转型成为主播”的观点普遍存在，表面原因是，当前政府官员直播“带货”以卖蔬菜、水果为主，采取“清库存”方式是基于疫情的应急方法，具有非常态化特征。深层原因在于，政务直播+助农以卖方（农户和企业）需求为出发点，尚未充分利用网络直播过程中产生的大数据挖掘买方（公众）需求，出现供非所需的问题，不符合政务服务“社会化”的特征。
大数据时代政务服务范式转型，就是要求利用大数据技术解码市场宏观数据、分析用户微观行为和情感特征，才能精准配置和推送符合公众“口味”的产品、服务和活动。但是，“循数治理”理念的滞后，导致由政府主导的政务服务供给与公众实际需求存在部分错位，未能实现资源的高效利用、把市场活力和社会创造力充分释放出来，也限制了政府治理创新。
（四）服务对象“众声喧哗”，公众有序和理性参与能力不足
尽管政务服务社会化范式强调公众既是服务对象，也是服务提供者，以用户广泛参与为主要特征，网络直播技术也赋予公众随时、随处、随意参与直播的权利，激发公众参的愿望和积极性，但是，公众有序和理性参与能力不足，以及直播平台的开放性、即时性、自主性，蕴含舆情风险：一是网络直播的“高度临场感”吸引了大量网民涌进直播间，留言、弹幕、评论“刷屏”，给政府官员及时回应带来挑战。二是网络直播允许各抒己见、畅所欲言的同时，也面临众声喧哗的问题。政务直播+助农的“互动”经常与兴农脱贫无关，例如，来自基层县乡村一些现实中未能得到有效解决的问题和未被及时疏导的情绪，逐步转移到政府官员直播间。政务直播用户诉求呈现多向度，具有不确定性。三是网民媒介素养参差不齐，过度问责、语言暴力、恶意攻击等非理性、偏激化的互动行为扰乱政务直播秩序，不仅抑制政府官员积极性，还给政府部门带来管理困境。因此，在新信息技术环境下，提升公众参与公共服务的关键，不仅是解决公众参与的意愿和途径的问题，更在于如何引导公众依法、有序、理性参与。
（一）制度上：加强政策性、法制化保障
习近平指出：“治理国家，制度是起根本性、全局性、长远性作用的。”新事物的发生发展，离不开配套的运行规则和管理机制。在技术创新、社会需要推动经济发展方式和基层治理手段发生转变的背景下，应当及时审视各类政策的必要性和适用性。政务直播+助农是在我国脱贫攻坚最后冲刺阶段从农民利益出发、由政府参与支持、与社交/电商平台合作自发形成的“政府×企业×公众”融合模式，是一种新型的、有效的政务服务方式和农业营销方式。长期来看，建立政策保障体系，及时修订、完善具有约束和规范效应的各项规制，完善多元主体的权责关系，对于政府官员直播“带货”发挥长效机制，以及推动基于网络直播技术的政务服务社会化范式转型意义重大。
一是地方政府明确“选品”的议事规则和决策程序，确保制度科学、程序正当、过程公开，防止滥用行政权力破坏市场公平，促进政府官员直播“带货”的法制化、规范化。二是制定政府官员网络直播活动行为规范，一方面遵守政治纪律和政治规矩，另一方面增强政务直播能力，自觉维护党政机关和领导干部形象，提升政府公信力。三是完善市场质量监督机制，确保政务直播带动下的数字经济活动有法可依，在大规模网络交易过程中保护经营者公平竞争、保护消费者合法权益。
（二）技术上：建立专业化、常态化机制
政务直播+助农，运用互联网思维推进脱贫攻坚，延展了政府官员直播“带货”的格局，是大数据时代基于网络直播技术精确把握公众需求、合力配置社会资源、创新政务服务方式的有益尝试，不能只图一时热闹、浅尝辄止，长远来看，仍需从技术角度提升专业化水平，探索政府、企业、公众合作共治的“新常态”。
在硬技术方面，一是抓住“新基建”机遇，建设政务直播矩阵，例如搭建专业的全国政务直播平台、在政府网站、政务微博、政务APP上链接政务直播间，或依托第三方平台开通官方政务直播间，形成政务直播“矩阵式”“集群化”模式，联动发声，扩大社会影响力。二是固定直播时间表，以常态化机制培养网民的收看习惯和消费习惯，形成用户粘性，将民众短暂的新鲜感、好奇心转化为持久的忠诚度。三是借鉴人工智能算法推荐等技术手段，一方面为政务直播的流量和曝光度保驾护航，另一方面基于个人订阅、用户画像、资源图谱等改进政务服务的智能化搜索和智能推送。四是运用VR（VirtualReality）技术提供更好地场景创建和虚拟世界仿真效果，促进用户沉浸式体验。
在软技能方面，仍需加强培训，提高政府官员主播素质，完善直播“带货”的内容、形式、经营、推广的基础架构，提升观赏性、互动性，拉近官民距离，增进官民关系，避免网络直播技术和政府公信力的机械结合。
（三）理念上：进一步释放“数字红利”
当前，我国处在脱贫攻坚和乡村振兴统筹衔接的历史交汇期。为了克服疫情影响、如期打赢脱贫攻坚战，政务直播+助农应运而生。下一步，不断推动政府官员直播“带货”从“清库存”向“树品牌”的模式创新，从消费扶贫向品牌扶贫的战略升级，更全面、更立体地展示特色农产品、乡村旅游、非遗文化、农耕景象、民俗节庆等，带动企业品牌传播，才能发挥直播“带货”的长效机制，优化县域营商环境，推动乡村全面振兴。
在这个过程中，需要进一步将“数字红利”渗透到基层县乡村。在政务直播+助农的基础上，探索利用电商平台、直播平台等信息化手段，一方面，统筹与整合数据资源，准确把握不同社会群体和市场主体的真实需求，深入了解全国农产品供需形势，推动农业供给侧结构性改革；另一方面，加强数据资源的社会化利用，促进农业生产和农产品销售提质增效，例如系统分析、主动推送针对不同地区、不同群体的个性化、定制化、差异化的产品和服务。
开放数据资源、创新参与机制，需要同时推进政府角色转变。政府官员采用民众喜闻乐见的方式直播“带货，这一举动颠覆了官场威严定势，这是积极的政府及政府官员形象转变。接下来，以网络直播为通道，一方面聆听百姓需求，另一方面广泛动员社会力量，更深入地推动政府主导、社会协同、公众参与的社会治理创新。
（四）监管上：打造风清气朗的政务直播间
针对网络直播的节目内容和互动内容，2016年起，国家网信办、文化部、新闻出版广电总局、北京市网络文化协会相继发布《互联网直播服务管理规定》《关于加强网络表演管理工作的通知》《网络表演经营活动管理办法》《关于加强网络视听节目直播服务管理有关问题的通知》《北京网络直播行业自律公约》等规章。一是落实规章中对主播、嘉宾、用户、节目内容、弹幕评论的具体要求，杜绝和防范违法违规、不健康不文明的直播内容。二是建立政务直播的网络安全评估系统、舆情预警和应对机制，多措并举加强舆情防控、开展舆论引导。三是打造风清气朗的政务直播间，引领网络直播正能量聚集，促进网络直播健康发展，长远来看，才能凝结社会力量有序参与、民主协商、贡献智慧，推动政府、企业、公众共享共治的政府服务社会化范式转型，促进公共价值实现。
本期来源/《中国行政管理》2020年第10期
本期编辑/胡耀文、蔡龚涛
本期校审/赵迪、任倩雯
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