中国式政策示范效果及其影响因素——基于两个示范城市建设案例的比较研究

编者按：

目前关于我国示范影响因素的研究大多基于单一案例，其结论有一定的局限性。本期荐文通过两个项目进行案例比较分析，指出充分的政策需求和政策供给能力是实现良好示范效果的重要条件，这一研究发现同时为政策制定者提供了项目在计划与建设期间的政策建议。

作

者

简

介

刘鹏：中国人民大学公共管理学院教授，博士生导师

研究方向：政府监管与风险治理

张伊静：中国人民大学公共管理学院博士研究生

研究方向：治理工具与政府监管

摘要

政策示范是一种具有中国特色的政策运行方式，但其运行效果参差不齐。为探索我国政策示范项目的运行效果及其影响因素，以 “示范点的政策绩效”“经验总结和信息传播状况”“政策扩散效果”为衡量标准，对“国家食品安全示范城市”和 “社会信用体系建设示范城市”两个项目进行比较分析的结果发现：从整体上看， “国家食品安全示范城市”的运行效果明显优于 “社会信用体系建设示范城市” 。基于制度变迁的理论视角上构建的 “政策需求—政策供给能力”分析框架，对差异原因及后期建设状况变化的原因进行分析发现：公众的政策改善需求高、中央政府的需要和重视程度高、政策创新空间大、资源较为充足、 执行难度小的政策示范项目运行效果更好。由此，对如何提升新政策的示范效果提出相关政策建议。

示范，拆开来看，是展示和典范，即展示某一成果，并将其作为典范，供其他主体模仿学习。在我国，示范的主要应用领域之一是政策示范，是指政策制定者在一个或几个行政区域内推行某项公共政策，通过这一方式来宣传和演示其具体内容和执行过程，在此基础上评估政策运行效果，评选示范点，并对成功经验进行推广。

新中国成立以来，我国的许多政策创新都包含局部试点、示范推广的过程，相关运行机制有着独特的激励和带动作用，有利于促进制度创新和政策完善，有效地推进了我国经济社会的发展，但与此同时，示范项目的建设并不总是成功的。示范建设确实带动了多领域发展，但部分项目也面临着各种各样的问题：有的推进困难，例如，在我国新能源汽能源汽车示范城市建设期间，部分城市进展缓慢，大量新能源汽车被搁置积压；有的成为部分地方追求短期政绩的工具，例如，在我国财税体制改革过程中，不少地方政府利用示范建设来争取资金，最终却只是应付完成项目任务；有的难以实现经验扩散，带动其他地区发展，例如，20 世纪末以来，我国相当一部分农村医疗改革试点经验没有被成功推广，在一 定程度上影响了社会变迁的进程。对于示范效果较差的项目，一方面没能很好地改善该领域现状；另一方面，也浪费了政府投入的精力和资源。因此，需要深入研究以下问题，即我国已有的政策示范项目运行效果如何、哪些因素会影响政策示范的运行效果、如何建成优秀的政策示范项目，等等。

一、

文献综述

我国是中国共产党领导的单一制国家，在中央政府强有力的推动下， “示范机制”在工业、农业、教育等领域有广泛运用。在公共管理领域，示范指的是通过创建和评选示范点，将经过实践检验的正确的政策过程和结果展示给其他主体， 供其学习借鉴。其过程可以总结为两个阶段：一是示范点创建阶段，示范创制者利用荣誉、资源和权力等要素进行科层 动员和社会动员，激励试点地区为了被评选为示范点而创新政策、积极作为，推动该地区发展；二是示范经验扩散阶段，以国家级示范项目为例，非示范点会在中央政府的推动下，通过经验交流会、考察访问等形式，学习借鉴示范点的经验，由示范地区带动其他地区，实现整体发展。

示范项目的实施效果是本文的重要研究议题。在这方面，李云新、袁洋通过农村经济社会发生改变 的程度来衡量示范村的建设效果；马亮、王洪川 使用倾向值匹配法等来评估示范城市的政策效应；兰德公司在对美国 24 个示范项目进行分析时，将信息的成功、应用的成功、扩散的成功等作为项目是否 成功的衡量标准。如图 1 所示，我国政策示范总体可分为示范点建设和扩散两个阶段，其中，示范点建设阶段的目的是成功创建示范城市和探索经验；而扩散阶段的目的是推广示范点经验以及使其他地方完善该政策领域。本文将应用的成功、信息的成功和扩散的成功确立为示范项目成功的表现。应用的成功指的是在建设阶段，试点城市能显著改善该政策领域的发展状况；信息的成功表现为成功总结和传播经验；扩散的成功表现为其他地方会受示范点影响，积极推行相关政策。

图 1  示范效果的衡量方式

在示范运行效果的影响因素方面，首先，学界比较缺乏对中国政策环境下的示范项目影响因素的系统研究，但“示范”的对象本质上是技术、组织、制度等方面的创新，创建示范点的过程实际上是一种政策创新并试验成功的过程。那么，示范成果的扩散也可以视为“创新”的扩散，已有学者通过实证分析得出创新的类型、创新的成本、概念的复杂程度、操作的简便程度等是影响创新扩散的重要因素。根据西方已有研究成果，技术的不确定性、市场的准备情况、政治博弈、成本投入、地方和私人领域的倡议和风险共担等是影响示范项目成功的因素。

总的来看，已有的关于我国示范影响因素的研究大多基于单一案例，分析导致示范失效或断裂的原因，其结论有一定的局限性，不一定适合不同领域的示范项目。西方学者有对多个示范项目进行研究，但西方国家的示范项目运行原理与中国的政策示范项目具有较大差异，因此，有必要对不同的示范项目进行对比分析，并结合已有研究成果和中国情境，探索中国政策示范项目实施效果的普遍性影响因素。

二、

“政策需求—政策供给能力”的分析框架

政策示范项目要求探索推行新的政策措施，促使试点地方和其他地方实现一定程度的制度变迁，示范建设的成功实际上也就是制度变迁的成功，因此本文将借鉴制度变迁理论来构建分析框架。值得注意的是，政策示范带来的不是传统意义上的替换性的制度变迁，示范一般是在风险较低的政策领域探索更为成熟的经验，因此更接近于“制度再生产”，即探索和构建更加复杂的配套制度。以国家级项目为例，政策示范建设的变迁逻辑包括图2所示的六个阶段。

图2 完整的示范过程

已有的制度变迁理论主要关注变迁的诱因，但本文讨论的是变迁的结果，在推动力的基础上还涉及可行性的问题，因此，本文参考相关理论，构建了一个新的分析框架。在分析维度的选择方面，舒尔茨曾用供给需求方法来分析影响制度变迁经济价值的因素；拉坦认为，变迁既源于“对有效制度绩效的需求”，也是知识供给进步的结果。就示范项目来看，其建设过程中的政策变迁可以表述为一种回应政策需求的政策供给过程，其中的政策需求和政策供给能力都会对示范项目的实施效果产生影响。因此本文借鉴了需求和供给的分析方法，将从政策需求和政策供给能力两大维度进行分析，见图3。

图3 中国政策示范效果影响因素的分析框架

从政策供给能力方面看，主要涉及政策实施过程中的可行性问题。首先，我国幅员辽阔，地域差异大，在示范建设和扩散过程中，政策的灵活性空间决定着这一项目是否能被创新性地、因地制宜地完成，地方政府更有可能有效地推行那些创新空间更大的政策项目，对于这类项目的政策供给能力更强；其次，资源是项目有效地推行的必要因素，示范资源供给不足是许多政策示范过程终止的重要原因，因此，资源的充足情况会影响到地方政府的政策供给能力，进而影响项目的建设效果；最后，不同示范项目的执行难度不同，一般来说，对于难度较低的示范项目，地方政府有更好的政策供给能力，可以在能力范围内实现较好的建设和推广效果。因此，本文将从政策创新空间、资源的充足程度和执行的难易程度等三个方面探讨政策供给能力的影响。

三、

案例选取及其示范效果比较

在案例选取方面，本文主要是结合系统变异、外生变异、资料充足程度等因素来进行理论抽样：为最大化系统变异，所选案例要在示范效果方面存在差异；为控制外生变异，项目要求实施时间相近，实施地方层次相同；为确保有足够的分析资料，所选案例要有充足的信息公示和报道。根据以上标准，本文选择了“国家食品安全示范城市”（以下简称“食安城市”）和“社会信用体系建设示范城市”（以下简称“信用城市”）两个示范建设项目作为分析对象，见表1。

表1 食安城市和信用城市基本情况比较

就食安城市而言，2014年，国务院食品安全委员会办公室开始组织推进食安城市创建，设立了三批67个试点城市，示范带动全国食品安全治理水平的提升。创建工作开展以来，各地按照要求创新监管方式，从组织、资源、技术等方面加强对食品安全的事前、事中、事后监管，取得明显成效。对于食品安全监管较为完善的试点城市，可按照自愿提出申请、省级层面初评推荐、国家层面公示评议的流程来评选示范城市。

在信用城市方面，2014年，国务院开始印发通知，要求开展信用城市建设示范。从2015年起，国家发展和改革委员会（以下简称“国家发改委”）、中国人民银行设立了两批43个信用城市试点。该项目的主要目标是推进政务、商务、社会诚信和司法公信建设，主要任务包括健全信用记录、建成信用信息共享平台、联合惩戒失信行为等。

此外，在项目开始时间方面，部分食安城市开始建设的时间晚于被确立为试点的时间，例如，杨凌示范区2014年12月开始正式创建、烟台2015年初成立创城工作领导小组等；而部分信用城市的建设时间早于被确立为试点的时间，例如，义乌市2014年便启动创城工作，威海市部分地区2014年就启动了社会信用体系建设工作，并初步建立了“三库两网一平台”的社会信用体系等。因此，总的来看，两个示范建设项目的开始时间相差不大，可以基本忽略“建设时间”这一变量对于示范效果的影响。

在明确分析对象后，下文将对“食安城市”和“信用城市”项目的实施效果进行比较。本部分主要关注于2018年党和国家机构改革前，也就是2014—2018年上半年间，两个示范项目的建设状况及其影响因素，后期随着机构设置及社会环境变化，示范建设状况有所变动，本文第四部分会对此进行简要分析。

（一）示范点的政策绩效

示范机制提供了可观察的第一手政策经验，示范点的实施状况决定了项目的后续发展，因此示范点的政策绩效是衡量示范成功与否的重要标准之一。食安城市建设的目的是提升食品安全水平，因此“应用成功”最直观的标准就是“提升了食品安全水平”。根据2016年的数据，首批试点城市群众的食品安全满意度均超过70%，较创建前平均增长12.94%，相关抽样检验合格率有所提高且维持在较高水平，见表2。此外，2017年年初的官方数据显示，与创建前相比，试点城市的检验样本量和现场检查量分别增加了21和28个百分点，当年各试点城市的食品抽检合格率平均为98.6%,高于97.6%的全国平均水平4。因此，在创建过程中，试点地区的食品安全状况得到明显改善且普遍高于其他城市。

表2 首批食安城市的食品抽样检验合格率（%）

信用城市项目的目的是改善信用状况，因此“应用成功”最直观的标准是“提高了信用水平”。以杭州等12个创建成功的信用城市为例，自2015年项目启动以来，这些试点城市积极推进各项信用体系建设工作，很多信用平台、信用机构、信用工具从无到有，基本完成了在示范创建之初设定的任务，但从客观效果方面分析，2016—2018年，各试点城市的综合信用指数没有明显上升，甚至一半以上城市的综合信用指数有所下降或波动，尤其是与其他非示范城市相比，试点地区信用指数的排名并不突出，见表3。因此总的来看，信用城市建设的效果不是很明显。

表3 部分信用城市的综合信用指数及其排名

注：表中的排名指的是在全国297个地级以上城市中的排名

（二）经验总结和信息传播状况

1. 官方的经验总结和推广情况。自“食安城市”创建以来，相关部门积极组织经验交流，政府官网上设有经验交流专栏，包括178篇文章报道，厦门等多个城市发布了创城经验；2017年年底，沈阳、南京等12个参创城市参加了在长沙举办的创建食安城市座谈会，总结推广创建经验;2018年年初，原国家食品药品监督管理总局举办了示范城市创建工作推进会，形成了91篇质量较高的经验材料。在信用城市方面，2018年1月，12个城市被确定为首批信用城市后，国家发改委印发了在社会信用体系建设方面的12篇典型经验，供各地学习借鉴。

以上经验推广文件及活动的数量会受示范点评选时间差异的影响，这是本研究的局限之一，但就经验推广的力度来说，截至2018年6月，食安城市建设经验总结和推广的相关会议、报道和报告远多于信用城市，而两个项目示范点评选的时间只差半年，因此我们认为可以判定食安城市经验总结推广的力度和效果优于信用城市。

2. 媒体传播状况。示范作用的发挥需要信息传播，各大媒体的宣传是创新扩散的重要渠道，我们可以通过不同示范项目在新闻媒体中的传播状况，来比较示范效果的差异。我们分别在中国的六个主要新闻媒体网站对食安城市和信用城市两个项目进行搜索，根据检索出的相关新闻数量来衡量媒体对示范项目的报道情况，搜索结果见表4。

表4 相关媒体对两个项目的报道篇数

注：表中的报道篇数是指采用标题检索时各网站显示的2016年1月1日到2018年6月30日间的相关报道

总体来看，在2016—2018年的示范建设期间，各主流媒体网站对食安城市的报道量高于信用城市的报道，当然这一结果会受到两个项目试点城市数量差异的影响，但这一衡量维度本身是判断项目整体的信息传播状况，关注整体效果，总体报道量的多少可以反映效果的好坏。因此，从媒体报道角度来看，食安城市项目的信息传播状况优于信用城市项目。

（三）政策扩散效果

示范可以看作参与者间互动并建立共享知识体的过程，其根本目的在于扩散，使得更多地方学习和采纳优秀建设经验，带动全国各地在该政策领域的发展。因此扩散效果无疑是示范效果的重要衡量标准。

政策活动从一个地区扩散到另一地区是政策扩散的主要含义。我国食安城市和信用城市建设都是遵循自愿申报原则，在两个项目建设过程中，越来越多的城市积极参与试点，采纳和推行食品安全监管政策或社会信用体系建设政策的过程可被视为政策扩散的过程，因此试点城市的增长情况可以在一定程度上说明项目的政策扩散效果。

随着示范建设的深入，越来越多的城市加入了创建食安城市的队伍，试点城市从15个增至67个，由4个省稳步扩散至31个省级行政区域，现已“覆盖了全国所有省会城市、计划单列市及部分基础较好的地级市”，惠及4.3亿公众，涉及地区的生产总值约占全国一半；在试点城市的带动引领下,创建工作不断拓展，辽宁省等多次提出推荐更多城市参加下批食安城市创建，积极性十分高涨;2017年年初，原国家食品药品监督管理总局领导表示，“十三五”期间，该示范项目将扩大至100个试点城市。在信用城市的政策扩散方面，从最初的6个省份的11个试点城市扩展到了14省（自治区、直辖市）的43个市（区），虽然其正式开始的时间晚于食安城市，但从绝对的时间段来看，项目正式开始的两年内，信用城市的试点仅增加了一批，试点数量增长较少，试点分布也较为集中。因此总的来看，截至2018年6月，申请和参与社会信用体系建设的地区较少，扩散效果偏弱，见图4。

图4 两个示范项目的试点城市数量变化

因此，基于本文的比较维度和衡量方式，两个项目的比较结果，见表5。

表5 食安城市和信用城市示范效果比较

四、

政策示范效果差异的解释分析

（一）政策需求

1. 公众的需求。制度服务的接受者是公众，满足人民群众的合理需求是社会正常运行的重要条件。笔者将结合项目目标、支持率、关注度等因素来比较社会公众对两个项目的政策改善需求，分析其对示范效果的影响。从项目目标来看，食安城市建设有利于改善食品安全状况，信用城市建设要求提高社会信用水平。根据马斯洛需要层次理论对人类需求层次的分析，食品安全关乎人们的生命健康权，涉及最基本的生存需求，因此公众对改善食品安全状况的需求较高，对创建工作的关注和参与程度较高，相关支持率高达95%。相比之下，人在满足了生理需要后才会追求尊重和自我实现需要，信誉等社会属性在需求体系中位于生存需要之后，因此人们对信任的追求相对滞后于对食品安全的追求。从客观数据方面看，根据小康杂志社基于自愿的公开社会调查，截至2018年6月，有5,136人参与了食品供应及安全状况的调查，而只有1,613人参与了地方诚信状况的调查，这在一定程度上反映了更多公众比较关注和急于改善本地的食品安全状况。

根据分析，食品安全示范城市项目的公众改善需求更高，这会推动地方去创新和推行食品安全政策，会吸引更多媒体对该项目进行宣传报道，也使建设和扩散过程中有更多的民意支持，因此这一示范项目更有可能实现应用成功、信息成功和扩散成功。

2. 中央政府的需求。中国式政策示范遵循自上而下的路径，是“中央主导的政策试验”之一，其确立和实施没有严格的制度规定，高度的权威是它们发挥作用的基础，并且下级政府会考虑经济利益、政治加分等问题来权衡其政策执行行为。因此，中央政府的需求和重视程度决定着项目的推动力和诱致力，我们从政策问题性质、领导人发言频次、发布的文件和会议数量等方面对两个项目的中央需求程度进行比较。

从两个项目所针对的政策问题来看，与社会信用问题相比，食品安全对于中国共产党长期执政的合法性问题具有更加重要的意义。习近平总书记指出，食品安全既是重大的民生问题，也是重大的政治问题。因此，中央政府多次强调要加强食品安全监管，要求各级地方将食品安全作为一项重大政治任务来抓，而社会信用问题目前尚不涉及根本性的政治问题，中央对完善社会信用体系的需求程度不及食品安全治理，党和国家领导人针对“全面的信用建设”这一问题的发言虽然也不少，但相对于食品安全而言相对偏少。因此，食安城市项目在中央层面的建设需求更强，更受中央的重视。

此外，本文还将基于中央发布的相关文件、召开的相关会议、举办的相关活动的级别和数量来判别和比较其对两个项目的重视程度。在食安城市创建方面，当时的国务院副总理连续三年出席“双安双创”现场会，相关创建工作被写入《十三五规划纲要》，是“十三五”期间的重大任务之一。信用城市建设在一定程度上虽然受到中央领导的重视，时任国家发改委副主任和央行行长助理等多位政府领导多次召开专题协商会议，部署推进示范建设，但信用城市没有被列入国家“十三五”规划，示范建设“相关的会议数量、级别”“文件数量、措辞”等都稍显逊色，见表6。

表6 中央层面两个示范项目的相关会议

因此，食安城市项目的顶层重视程度更高，政府的需求程度更高，中央对地方政府进行项目申报和建设的推动力和诱致力更强，使得其示范点建设效果、经验总结和信息传播效果以及政策扩散效果更为可观。

（二）政策供给能力

1. 政策创新空间。我国区域差异较大，政策需要具备充分的灵活性，同时示范建设是为了探索优秀经验，如果政策执行方式已经固定，那么示范评选和经验传播的必要性就会大打折扣。因此，我们可以对两个示范项目的政策创新空间进行比较分析。从初期建设要求方面看，根据相关文件，食安城市的基本标准包括食品安全状况良好、相关工作落实到位、群众认可和社会满意等，具体目标涉及5个方面和34个细项；信用城市创建的相关文件针对政务、商务、社会和司法等四个方面的21个领域，提出了153个细项的建设要求。因此，从前期规定方面看，信用城市项目的建设标准较为具体，对各地差异化环境的考量较为有限，使得部分地方难以满足如此多的建设要求，地方政府对该项目的政策供给能力较弱。此外，较为精细的规定也使得信用城市项目在技术、组织、制度等方面的创新空间相对有限，影响了示范地区经验的学习借鉴价值，进而影响信息传播效果。

从实际建设方式来看，在食安城市的建设过程中，不同地区会探索不同的做法。例如，在陕西杨凌，各级党政干部点对点、一对一、全面包抓，以此来排除食品安全监管盲区，相关经验值得我国中西部城市学习借鉴；而青岛等地的创新举措是在高投入的基础上实施的，其开通了“食安号”地铁，利用车厢打造科普互动平台，乘客可扫码登录“食安笑脸地图”等来参与监管，带动实现全民监督。实践结果显示，优秀试点城市会因地制宜，创新性地推行适合本地实际情况的食安监管手段，相关创新经验对其他地方有较大借鉴意义。根据首批信用城市的评估报告和典型经验介绍，各地积极采取措施改善社会信用水平，如设立信用信息平台、加强信用宣传、完善信用监管、设立红黑名单并进行奖惩等，相关手段具备科学性和有效性。总的来看，信用城市的建设经验有些大同小异，经验总结推广以及报道宣传意义相对有限，在一定程度上影响了示范建设的效果。

2. 资源充足程度。资源充足程度会对项目建设效果产生重要影响，我们对两个项目的财政和人力支持状况进行了比较。就食安城市来看，2016年试点城市的年均食品安全工作经费较创建前增长了52.96%;2017年“双安双创”现场会上公布的数据显示，试点城市的食安监管力量较创建前增加了34%，相关经费增幅达55%。各级政府都对食安城市建设提供了较高比例的财政支持，如河北省级以上财政2015—2017年分别拨付3个试点市1,900万元专项资金；2015年以来，山东省级财政投入1.17亿元支持“双安双创”工作等。在人力资源方面，各地调拨了更多人员参与食品安全监管活动，例如，杨凌示范区2016年的监管力量增长了309.5%；武汉市食药监系统监管人员增加了450%等。

对于信用城市，不少地方表示信用建设试点城市在财政补助方面可以享受更多政策优惠，如苏州市逐年提高相关专项资金的规模，2017年已突破1,000万元；部分上级政府也表示支持信用体系建设，例如，山东省将社会信用基础设施建设纳入投资计划，要求各级政府保障必要的经费等。与食安城市相比，大多数省级政府没有针对信用建设试点城市提供专项资金扶持，相关建设费用大多由本级地方拨付，使得信用城市的建设经费逊于食安城市。在人力资源方面，部分城市会调配人员，例如，苏州市信用建设部门配备了13名专职工作人员，荣成市配备了10名人员等，但大多城市没有专门增加人力来支持社会信用体系建设。

3. 执行难易程度。通常来讲，执行难度较低的项目更容易被采纳，地方政府对其有更强的政策供给能力。对于一项政策来说，其推行的难易在一定程度上取决于涉及领域和部门的差异，涉及多领域以及需要多部门协调的政策项目实施难度更大。2018年以前，食安城市建设涉及的领域相对单一、涉及部门较少，多以各地食品药品监督管理局为执行主体，需要多部门沟通协调的情况偏少，易于操作且权责较为明确。而信用城市建设涉及的范围十分广泛，要求实现政务、商务、社会诚信和司法公信，涉及政治、经济、文化等方面，包括生产、金融、医疗、知识产权等21个领域，建设难度较高。此外，信用城市的建设过程中缺乏绝对的主导部门，需要多部门统筹协调，较为复杂且容易出现责任推诿的现象。因此，信用城市建设成功的难度较大，示范项目的应用和扩散效果会受此影响。

两个示范项目在示范效果影响因素方面的差异，见表7；而各影响因素的具体影响路径，见图5。

表7 示范运行效果的影响因素比较

（三）后续变化及其原因

截至2018年上半年，食安城市的运行效果明显优于信用城市，“政策需求—政策供给能力”框架可有效地解释这一现象。随着时间推移，我国的经济社会形势发生了一定的变化，两个项目的建设状况也发生了改变，运行效果差异逐渐变小，而这一纵向时间维度的变化进一步丰富了本文的论证依据。

图5 各影响因素对示范运行效果的影响

经济社会形势的变化使得食品安全领域和信用建设领域的政策需求发生了改变。在公众需求方面，近年来我国的食品安全状况总体良好，相关事故发生频次较少，公众对此的关注有所降低，与此同时，随着经济社会发展，信用对公众生活的影响日益增大，信用建设的重要性逐渐增强。除了长期渐变的公众需求，2018年政府需求的变化更加明显。我国于2018年推行了政府机构改革，各级食品药品监督管理部门被撤销，食品安全监管职能由新组建的市场监督管理部门承担，这一方面使得食品安全监管职能的相对独立性受到一定程度的影响；另一方面，随着机构改革和领导人员的调整，相关政策的延续性受到影响，食安城市建设的推动力明显减弱。而信用城市建设的主导机构变动不大，建设进程相对稳定。除了政策需求，近年来两个项目的政策供给能力也有一定变化，随着中央重视程度的变化，两个项目的资金和人员支持状况出现波动。同时，新一轮的政府机构改革影响了项目的执行难度，食品安全监管部门的相对独立性和自主性受到一定程度的影响，其作为建设主体带动全市积极创建食安城市的能力相对削弱。此外，随着信息社会发展以及技术水平和公民素质提高，信用建设的难度也在不断降低。

由此可见，2018年以来，两个项目的需求和供给能力发生了明显改变，影响了项目的实施状况。通过对后续变化的分析，本文进一步论证了“政策需求—政策供给能力”分析框架的有效性，也进一步凸显了政府需求，尤其是高层政府的重视程度对整个项目进展的重要影响。

五、

研究结论及政策建议

通过案例比较和分析，我们可以得出本文的研究结论，即充分的政策需求和政策供给能力是实现良好示范效果的重要条件，运行效果更好的示范项目具有以下特点：一是公众的政策改善需求高；二是中央政府的需要和重视程度高；三是政策创新空间大；四是资源较为充足；五是执行难度小。本研究有助于深化人们对我国优秀政策示范项目的认识，同时也对项目的发起者和执行者具有一定的启示。对项目发起者来说，在项目的计划阶段，一是考虑示范项目是否涉及公众迫切需要解决的问题，优先推行符合公众需求的项目；二是要给予地方充分的创新空间，鼓励各地灵活建设；三是推行的项目的切入点要小，尽量集中于某一领域。在示范建设阶段，中央政府要予以持续重视，保证地方建设的财力及人力资源支持。在经验推广阶段，项目发起单位既要鼓励各示范点总结经验教训，编写报告，并督促其他地区学习借鉴，又要积极组织召开经验介绍会，邀请各地相关负责人参会，让其相互交流借鉴。对地方政府来说，一是要积极申报公众和中央政府亟须改善的示范项目，优先解决较为紧迫的问题；二是在项目建设过程中要结合自身实际积极创新，学习借鉴优秀经验；三是为避免项目建设中的协调问题，地方政府可以建立领导小组等，授予其特定权力和资源，集中推进建设。同时，本研究仍然存在一定的不足，包括选用的案例数量较少，既无法判断各因素对示范效果的影响程度，也无法完全排除其他干扰因素的影响等，后续可以通过定性比较分析（QCA）或基于大样本基础上的统计分析进行深入研究。

文章来源：《行政论坛》2020年第6期

本期编辑：宇升

审校：苏煜婷

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