吴宾 齐昕：住房租赁政策扩散的阻滞因何发生、何以消解？| 对话佳作055期

编者按

2017年党的十九大报告提出“坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位，加快建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度，让全体人民住有所居。”截至2019年，我国共有2.36亿流动人口。住房租赁政策影响全体人民住有所居的实现，但又因其收益低、耗时长的社会政策属性使得地方政策采纳意愿低，政策扩散受阻。政策扩散阻滞的机理是什么？试点如何作用于阻滞的消解？中国海洋大学的吴宾教授与上海交通大学的齐昕博士于《公共行政评论》2020年第5期发表文章《政策扩散阻滞: 何以发生又如何消解?———自 2016—2019 年中国住房租赁政策的观察》（点击阅读论文），关注到了住房租赁政策曲折的扩散过程，并以“激励”为核心逻辑梳理了扩散阻滞与消解的原因。本期对话佳作邀请到了吴宾教授与齐昕博士就延伸问题做进一步讨论，以飨读者。

在此新春佳节，也祝各位公共管理学人新年快乐，乐享公管研究之旅，为朝向善治做出有益的贡献！

嘉宾介绍

吴宾，教授，博士/博士后。中国海洋大学国际事务与公共管理学院公共事业管理系主任，公共政策研究中心副主任。研究领域为政策过程、政策文献量化、住房政策等。主持国家社科基金、教育部人文社科等国家级、省部级课题5项。在《公共行政评论》《改革》《城市问题》等CSSCI期刊上发表论文20余篇，4篇被人大报刊复印资料全文转载。获省高校优秀社科成果二等奖、省教学优秀成果奖二等奖、市优秀社科成果奖二、三等奖等各类奖项10次。

齐昕，上海交通大学国际公共与事务学院博士生，研究方向为公共政策理论与方法、住房政策，以通讯作者身份于《公共行政评论》、《理论学刊》及《公共管理与政策评论》期刊发表论文3篇。

访谈实录

Q1：吴教授和齐博士可否介绍下《政策扩散阻滞: 何以发生又如何消解?——自2016—2019年中国住房租赁政策的观察》一文的主要内容？

吴宾 齐昕：自上而下的政策扩散过程并不总是通畅的，受地方政策采纳偏好影响，这一过程往往伴随着政策阻滞现象。本文基于2016-2019年中国住房租赁政策的扩散及试点过程，识别了政策扩散阻滞现象及成因，并探索消解之道。研究发现，在混合属性政策的扩散过程中，经济、社会属性占比分配情况引发了地方政府政策收益的激励效应的不同，进一步导致了政策扩散结果分异，偏社会属性政策的扩散过程更易发生政策阻滞现象。政策试点具备传达政治收益信号功能，构建了赋权、学习示范及竞争的三重机制，有效化解政策阻滞，推动政策扩散。

本文的边际贡献在于：关注了政策属性上激励较弱的住房租赁政策，把扩散环节中较少被学界所关注的阻滞效应及其产生机理清晰地呈现出来。基于本土实践，创新性地尝试对政策试点和政策扩散理论进行了理论整合，提出了化解阻滞推动扩散的机制。

Q2：两位作者是如何关注到政策阻滞这一现象，并将其转化为研究议题的？

吴宾 齐昕：培育和发展住房租赁市场是加快建设多主体供给、多渠道保障、租购并举住房制度的重要举措，也是近年来住房研究领域重点关注议题。住房租赁政策便是观测、研究这个议题的良好切入口。我们团队一直持续关注着该政策的发展和走向，从中发现这一有趣的现象：2016年5月，中央出台《关于加快培育和发展住房租赁市场的若干意见》，释放了强烈的政治信号，各省级政府积极响应并紧跟中央出台了相关政策文件进行工作部署。然而，作为政策真正的执行者，各市级政府响应速度较慢，至2017年5月，出台住房租赁政策的城市数量仅为个位数。相比于其他住房政策而言，整个政策扩散的过程是偏慢的，结合地方政府对住房租赁政策重视程度不高、政策并未全面铺开得以有效执行的实际情况，初步引发了我们对于政策阻滞现象的猜想。随后，我们进一步观测到：2017年7月，中央发布相关试点文件，采纳政策的城市数量呈现了井喷式的上升。前后两个阶段的差异，进一步印证了我们的猜想。

结合具体政策现象，加之我们是基于政策文本观测地方政府的采纳行为，最终选定“政策扩散”这一概念作为研究的理论支撑。同时，将政策执行领域较为关注且多采用的“阻滞”概念引用到本文之中，最终确立了“政策扩散阻滞”这一研究议题，进而分析其产生的原因及化解机制。

Q3：您是如何想到把政策属性、政策扩散和政策试点三个理论视角进行联系与综合的？

吴宾 齐昕：“政策扩散阻滞”的研究议题确立之后，我们进一步开始思考阻滞成因及化解机制的问题，并在阻滞成因方面确立了政策属性是影响政策扩散的关键变量。在化解机制方面，结合具体政策扩散过程的特征，认为政策试点是化解政策扩散阻滞的有效手段。具体而言：

（1）阻滞成因方面。本文案例的特殊性在于，它是一个不顺畅的自上而下的政策扩散过程。在已有的政策扩散研究中来看，均会强调政治权力的垂直影响，而通常认为自上而下的政策扩散过程是通畅的。在高位施压的情况下，政策阻滞的关键成因往往在于央地利益差异，地方采纳意愿不足。结合地方政府兼具代理者和自利者的双重角色等相关论断，可推导出住房租赁政策给予地方政府的激励作用不足，这一现象往往发生在偏社会属性政策的领域。进一步的，通过与其他住房政策的扩散过程加以对比，可发现，住房租赁政策属于偏社会属性政策，其扩散速度远落后于偏经济属性的房地产“去库存”政策。结合上述两点，我们最终确立了社会属性是影响政策扩散速度的关键变量。

（2）化解机制方面，基于住房租赁政策扩散过程的特征：2017年7月，中央发布相关试点文件，采纳政策的城市数量呈现了井喷式的上升，成功地实现了政策阻滞阶段转向政策推广阶段的转变过程。由此可推导出，政策试点文件的出台便是一个关键的节点，政策试点是化解政策扩散阻滞的有效手段。基于此，我们从赋权、学习示范及竞争等三方面对具体的化解机理展开分析。

从上述两个方面来看，三个理论的分析阐述都绕不开“激励”这一议题。偏社会属性政策的激励作用不足影响了政策扩散，政策试点具备强有力的激励作用，弥补了激励不足的问题，推动了政策扩散的进程。由此，我们采用“激励”这一概念实现了三个理论视角的联系与综合。

Q4：文中提到住房租赁政策在省级层面最早扩散至中西部省区，直辖市及东部发达地区省份出台政策时间相对滞后。您认为造成不同省份扩散速度有所差异可能的原因是什么？

吴宾 齐昕：事实上，这一空间分异现象有悖于常理。直辖市及东部发达地区省份作为人口流入较大的地区，住房需求大，住房问题突出，其对于住房租赁市场的需求应远大于中西部省区。然而，其政策采纳时间却相对滞后。因此，这是一个值得深入探究的问题。不过受篇幅所限以及凸显论文主旨的需要，本文并未对此问题进行详细的探究，但认为可能的原因在于：

（1）正因为流动人口数量众多，住房问题更为突出，直辖市及东部发达地区省份在出台政策之前需要更为详细及长期的市场调研，评估政策出台的环境及其可能的影响，如对公共资源分配的影响（涉及租购是否可同权、本地居民与外来人口的资源分配问题等）、是否会引发更多人口的涌入而加剧“大城市病”？于此同时，更需要大量时间去进行相应的政策配套工作。

（2）发达地区对于住房租赁政策的采纳意愿可能偏低，正如本文的政策扩散阻滞成因部分所分析的，土地财政是地方政府的主要经济来源。发展住房租赁、实现租售并举，一定程度上抑制了住房销售市场的发展，从而影响政府的土地财政收入。一般情况下，发达地区具备更为优质的资源，其土地价值更高，那么租赁住房对土地财政收入的影响会更大。这便会波及整个城市运营发展的问题了。省级政府作为地方政府的直接上级单位，在发布政策前不得不对此问题进行充分的考虑。

此外，政府决策的注意力总是稀缺的，当发达地区政府在住房领域赋予房地产政策更多注意力的同时，也一定程度上减少了对住房租赁政策的注意力配置。综上所述，中西部省区采纳政策所辅助的政策成本低于直辖市及东部发达地区省份，注意力配置较多，因而其采纳意愿及速度会更高、更快。

Q5：城市试点在“政策扩散阻滞—试点构建纵横交错扩散格局—政策全面推广”这一路径中发挥了重要作用，您认为试点的确立需要考量哪些因素，如何与政策匹配？

吴宾 齐昕：一是结合政策与城市的特征加以考量。首先，所选择的试点城市应是具备亟需执行该政策的城市。不仅要契合当地需求、解决当地问题，同时也要拥有合适的“试验田”以检验当地政策创新的有效性。以住房租赁政策为例，所选择的城市均为人口流入量大的大中型城市，其住房矛盾突出，需要一定的租赁住房满足居民尤其是新市民的住房需求。其次，政策最终是需要在全国范围内铺开，还是局部区域展开？是不同特征的城市里各选择试点城市，如东中西地区各选几个城市，还是先仅在经济发达地区试点，而后带动经济欠发达地区？采纳何种策略，这些都需要结合政策及城市的特征综合考虑。

二是试点城市可优先考虑具备一定创新能力的城市。政策试点也被称为“摸着石头过河”，面向的往往是空白的政策领域，这需要大量的政策创新，对试点城市的要求极高。住房租赁政策的试点城市均为大中型城市，其政策创新、学习能力均较强，有利于推动政策的创新，如广州市率先提出了“租购同权”，杭州与阿里巴巴实现政企合作打造住房租赁智慧平台等。

三是设置试点竞争模式，以城市具体的方案及实行情况为考量标准。在我国，当前这种模式也较为普遍。如国家综改试验区，其规划成立、建设方案等重要事项都需实现报请国务院批准，具体工作直接对口国家发改委，最终由专家组评审决定。再如中央财政支持住房租赁政策试点工作，也于2019、2020年开展了两批竞争性评审工作，确立共24个试点城市。

四是完善相应的激励机制，与政策试点形成强有力的“组合拳”。单一出台试点文件，实则还是进行政治权力的高位施压，并不能完全有效的保持地方政府的积极性。应配以相应的经济激励机制，推动试点城市政策创新的主动性。因此，应依据可提供的激励的规模和水平，确定试点城市的范围及数量。

Q6：文章以住房租赁政策为例揭示了中国式政策试点有助于弥补甚至抵消政策属性所引致的负向激励感知，您认为这一机制对于其他领域的政策在何种程度上适用？

吴宾 齐昕：本文主要讨论了偏社会属性的政策扩散阻滞的化解问题。在其余偏社会属性的政策领域，由于同样存在着政策属性所引致的负向激励感知问题，因而这一机制在一定程度上可适用。但要注意的是，一是政策试点的前提是较为空白且模糊的政策领域，若一些政策，其政策问题具备高度的清晰性，不需进行试点，那么则可通过激励机制来提高地方政府采纳政策的积极性，如我国的棚户区改造政策。二是政策试点的“弥补甚至抵消作用”究竟可发挥多大的程度？此问题需要结合具体政策之中的“激励感知差距”来加以度量，即政策属性引致的负向激励感知及政策试点可带来的正向激励感知之间的差异。

在偏经济属性的政策领域，可为两种情况：（1）针对可给地方政府增加收益、具有正向激励感知的政策，其扩散过程往往较为通畅，这一机制则不可适用；（2）针对削弱地方政府收益、具有负向激励感知的政策，这一机制可适用，政策实践中亦可证明，如我国的房地产税政策在上海、重庆等地试点。

Q7：当前共有产权住房政策的执行与推广也面临一些困境，您认为本文的研究结论对其有哪些启示？

吴宾 齐昕：共有产权住房政策属于住房保障政策体系的重要环节，也具备偏社会属性政策的特征，其执行和推广的阻滞问题及其成因与本文所探讨的住房租赁政策具有一定程度上的相似性，可借鉴本文的相关结论。同时，针对政策试点是否可推动政策扩散的问题。共有产权住房政策的扩散过程呈现“地方创新—自下而上扩散—确立试点—政策扩散”的过程，事实证明，在2014年全国确立了6个试点城市后，至2020年8月，约50个城市加入“政策大军”，政策试点发挥了一定的作用。但相较住房租赁政策的扩散进程来看，其推广速度仍偏慢。可能的原因在于，通过两个政策比较来看，近年来，中央对于住房租赁市场的重视程度高于共有产权住房，具体可表现为出台的政策细则的数量、财政支持力度、各部门执行联动程度。政策的成功执行与推广往往需要“组合拳”，单一依靠政策试点所起的作用仍是有限的。

同时，共有产权住房政策在具体扩散和执行过程中，试点城市的成功经验并未被其他城市有效的借鉴，在准入、选购、使用及退出阶段均存在着一定问题，甚至出现了异化为商品房等问题，导致公众满意度下降、新型城市问题凸显、政府公信力受损等问题，一定程度上阻碍了政策的有效推广。因而，我们团队正在关注该政策在扩散过程中的异化问题，为探索本土化的公共政策扩散理论提供新的视角。

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访谈：黄扬 张珺 姜宝卿 吴芳 成纪宏 高姝蕊 彭可余

编辑：张珺

审校：对话佳作版块团队