“基层首创”模式下央地如何互动？| 对话佳作057期

编者按

政策试点是中国治理实践中特色鲜明的政策生成、测试与改革机制，是深入理解中国政策过程与改革开放以来国家经济社会发展经验的重要视角。根据政策试点的发生模式可分为由中央政府提出并主导的“顶层设计”模式，以及由地方或基层提出并主导的“基层首创”模式，二者之间存在完全不同的政策逻辑。具有中国特色的“基层首创”政策试点到宏观政策创新是如何发生的?“基层首创”模式下央地之间又是如何进行政策互动？西南交通大学的刘鑫老师和中国科学院大学的穆荣平老师发表于《中国行政管理》2020年第11期的文章《基层首创与央地互动：基于四川省职务科技成果权属政策试点的研究》（点击阅读论文），关注央地互动关系，并对政策试点的微观机理进行“解剖麻雀”，深化了对中国特色的政策试点实践与理论的认知。本期对话佳作邀请到了刘鑫老师就延伸问题做进一步讨论，以飨读者。

嘉宾介绍

刘鑫，西南交通大学公共管理与政法学院副教授、硕士生导师，中国科学院科技战略咨询研究院博士后，中国科学学与科技政策研究会公共管理专委会秘书长、知识产权政策与管理专委会委员，中国技术经济学会知识产权专委会理事，德国慕尼黑工业大学、德国马克斯普朗克创新与竞争研究所访问学者。主要研究领域为科技创新治理、科技政策与科技管理、知识产权政策。以第一作者在《中国行政管理》《中国软科学》《科学学研究》《科研管理》等重要学术期刊发表论文20余篇，出版专著2部，主持省部级及以上课题7项，主研国家社科基金重大项目2项，荣获教育部高等学校优秀成果（人文社科）二等奖1项（团队奖），四川省哲学社会科学优秀成果奖三等奖2项，全国知识产权优秀调查报告一等奖1项、省级教学竞赛二等奖1项，撰写案例入选教育部公共管理专业学位研究生教学案例库。

访谈实录

Q1：您可以简单介绍一下您和穆荣平老师在《中国行政管理》2020年第11期发表的文章吗？

刘鑫：科技创新是十九届五中全会的核心议题之一，也是我国未来公共政策与政府行为的重要着力点。《基层首创与央地互动：四川省职务科技成果权属政策试点的研究》一文是针对我国科技创新体制机制改革中的热点和难点问题展开的跟踪研究，也是我们就这一问题开展的系列研究成果之一，文章力求从“以小见大”、“解剖麻雀”的思路出发，挖掘和提炼具有中国特色政策试点的理论和实践构成。“基层首创”是本文的一个新提法，是对政策试点中相对于“顶层设计”改革推进模式的一种新表达，在这种模式下，央地互动是试点进程的核心推动力。本文基于对四川省职务科技成果权属政策试点前后10年的案例调查，对政策试点的微观机理进行深入剖析，为完善中国特色政策试点理论提供支撑。文章认为，基层首创需要合适的制度氛围不断激发关键人物和地方政府的改革决心，政策试点中的阻力破除需要制度化的容错试错机制和更多元的政策沟通机制。中国特色政策试点的优越性体现在，其特有的央地互动机制在推动组织变革、治理结构优化、制度再设计和治理效能方面能够发挥重要作用。

Q2：混合所有制本是企业管理的一个概念，您认为应当如何理解本文提到的“混合所有制”这一概念？

刘鑫：制度经济学家科斯指出，产权是制度效率的基石。2021年初，中央印发《建设高标准市场体系行动方案》，提出“全面完善产权保护制度”，包含完善平等保护产权的法律法规体系、健全产权执法司法保护制度、强化知识产权保护、健全农村集体产权制度四个方面，政府在产权保护领域将会发挥更为关键的执行、协调、决策和监管作用。“混合所有制”是产权领域的提法，无论是有形的物权，还是无形的知识产权，一旦涉及多元共有，就会产生“混合所有制”的概念。作为政府管理的一个微观领域，公立科研院所职务科技成果的知识产权在本文的研究对象中就产生了由“国家单位”和“科研人员”共有的情况，类似于股份制企业中股权结构的“混合所有制”。无论是企业股权的所有制形式，还是科技成果的产权归属，“混合”的目的都在于强化激励、兼顾效率、风险共担、利益共享。在新的发展形势下，产权理念在中国特色社会主义现代化进程中势必将被赋予更高的标准和特殊的定位，国有产权和私有产权如何界定、政府在产权保护中的职能作用如何有效发挥是有待加以深入研究并尽快形成体系的公共管理研究问题。

Q3：本文提及基层首创的关键人物通过政策游说发挥重要作用，而“关键人物”是否等同于“政策企业家”？您如何看待“关键人物”对于政策试点沟通及试点结果的影响？

刘鑫：按照西方理论，政策企业家指的是那些愿意付出自己的资源换得未来他们偏好的政策施行的个人，政策企业家不只存在于竞争选举的民主制国家，政治人物、行政官僚、智库、社会运动领袖甚至普通个人都有可能成为政策企业家。在我国公共政策领域，地方政府官员长期扮演着政策企业家这一角色，政策企业家的内涵相对较为单一。随着中国全方位多领域改革的深入，除行政官员以外的政策企业家也逐渐成为推动政策创新的一股力量，然而还缺乏基于案例的系统研究。本文中定义的政策试点“关键人物”与西方的政策企业家不完全相同，并非政治人物、行政官僚或社会运动领袖，有时仅是基层单位的“普通个人”，类似于Arnold提出的“街角政策企业家(Street level policy entrepreneurship)”概念，此类政策游说面临着更多的阻力和困难，它在中国的实践也因此更值得研究，并以此丰富中国情境下政策企业家的内涵与范畴。更重要的是，Robert Ackrill等在2013年的研究中指出，政策企业家是在既定的时间和政策形成过程中所扮演的角色，而非来源于个体特质，本文“关键人物”界定实际隐含另一层更为有趣的意涵，即推进政策创新的关键人物既有角色因素，又有个体特质，后者是当前政策研究的薄弱环节。正如本文所说，关键人物具有熟悉改革领域、专业性强、进取精神和政策游说能力等特质，而组织的充分“赋权”，为其特质的发挥亦提供了较大的空间和自由度，这成为局部政策场域內探索改革新路的触发机制。

Q4：此前政策试点相关研究既关注自上而下的“顶层设计”模式，也涉及自下而上的“基层首创”模式，本文聚焦于不同方向试点的过程，又与以往研究有着哪些联系与区别？

刘鑫：过程方向是政策试点研究的一种重要区分维度，它决定了政策试点研究的起点和终点，但在以往研究中，过程特征则是更为主要的视角。按照政策试点的过程特征，基本归纳为“探索-控制”、“试验-认可”、“吸纳-辐射”三种模式。从过程特征视角对政策试点的研究归纳还不足以实现对其微观机理的剖析，方向视角也是政策试点研究应予以关注的。本文首次对“自上而下”和“自下而上”两种试点方向进行理论概括，即“顶层设计”和“基层首创”，这一区分框架对于后续研究有一定启示性，能够弥补已有研究中仅对过程特征的关注而忽略对不同方向试点过程的区别研究。应当说，顶层设计与基层首创二者间存在完全不同的政策逻辑。我们认为，“基层首创”政策试点的原则精神和操作程序均源自基层组织或地方政府，这是新时期中国国家治理结构与治理方式发展进程中的重要表征之一。政策试点促成政策创新的发生机制是一个复杂情境问题，具有显著的中西差异，中国情境下对这一问题的研究对公共管理理论的完善是特殊且必要的，需要寻找事件切口并通过基于事实的个案深度观察发现其内在机理，从实践社会科学角度揭示中国特色政策试点的事件史过程，避免研究的单向化。这是本文从理论架构和方法工具上与以往研究的主要联系与区别。

Q5：在长时段的政策试点与经验复制过程中，您认为进行首创的基层何以会持续有动力推进？

刘鑫：有限度的容错试错机制给予改革者一定的发挥空间，不但地方政府可以实施改革试点，推行其自主探索的政策模式，基层主体也可以进行政策探索，而容错试错机制的制度化、成文化在当前我国行政体制改革中较为迫切。政策试点中的央地互动需建立在以央地共同意志为前提、以容错试错机制为保障、以调查研究为互动治理工具、以“中央政府、地方政府、基层组织”协同发力为直接驱动的基础之上，在本文的案例中，基层组织（非政府部门）成为参与并主导政策创新的主体，政策试点中的治理结构进一步多元化，这一趋势值得关注。政策试点中的阻力破除与动力形成需要更有效、更多元的央地政策沟通机制，这种机制应加速将政策试点形成的经验更高效地成文化、制度化、体系化，进而降低政策创新的风险和改革者的顾虑，巩固推进改革的决心与信心。应当说，从政策扩散到政策创新有赖于央地政府的协同有效调控、政策扩散程度的不断加大和改革中多元治理主体的参与，首先，确保政策试点中政策创新的渐进性有利于形成和扩大政策共识，充分的央地柔性互动能够降低刚性互动时的政策阻力；第二，如果缺乏上级政府“一对多”非正式互动环节，平级地方政府之间以及平级政府部门之间的政策学习能力往往较难发挥；第三，“多元共治”是中国特色现代治理体系的重要特点，准行政、非行政、非常设机构也嵌入国家治理的顶层设计中如果缺乏全国人大、中央深改委及高层智库等多元治理主体，中央不同行政部门之间的固有利益格局也很难在较短时间内破除并快速实现政策行动一致。

Q6：本文旨在探索“基层首创”模式下央地之间的政策互动沟通机制，您认为其与“顶层设计”模式下的央地间互动沟通存在怎样的差异？

刘鑫：央地互动是政策试点向前推动的核心动力。不同于“顶层设计”中相对垂直条块、单一通道、指令式的央地互动机制，“基层首创”模式面对的政策议题往往具有议程复杂、结果可预期性低、条块间事项渗透、参与主体多元等特征。其中的央地政策沟通机制也因此具有往复性强、正式与非正式形式交叠、基层与中央在政策议题上平行互动、基层赋能空间更大等特点。基层首创模式中的央地互动贯穿于政策全过程，会引发中央政府、地方政府、基层单位三级治理主体深入审视政策议程及一定范围内的组织变革与制度变革。在这种模式运行下，基层获得了更大自主权并激发了创新活力，地方争取了改革试错的良性空间，中央则以多种形式实现了治理“下沉”，优化了政策生成与决策过程，促进了各级治理主体在具体政策议题和过程中通过不断自我调适和内部变革实现利益协调，最终加速了制度创新效率。无论是哪种模式，对其经验的适时总结都有利于构建中国特色政策试点的理论体系、话语体系和执行体系。

Q7：法律是试错的边界，但恰恰一些政策试点需要突破现有的法律框架，您认为应如何保持控制风险与创新的平衡？

刘鑫：从上世纪70年代安徽凤阳小岗村的“分田分地”起，基层首创就已逐渐成为中国特色国家治理体系中的重要组成，它深刻揭示了广大基层主体、人民群众在推进制度变革中的独特作用。当今世界正经历百年未有之大变局，我国正处于实现中华民族伟大复兴关键时期，发展环境面临深刻复杂变化，需要更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。中国特色社会主义实践向前推进一步，法治建设就要跟进一步，而且这个步伐要加快。我国地方政府政策创新和改革试点得以推行的合法性框架在于，在中央确定的八大试验区推行的全面创新改革，其改革框架的“模糊性”和创新空间边界的“不确定性”赋予了地方政府改革的自主性和试错空间。基层试错与模糊性改革框架的目标兼容统一于中央意志在地方落地生根并结合地方特点进行差别化探索，结合大局利益、地方实情，不搞一刀切，才能找到合理有效的具体方案。但基层试错并非是没有边界的，宪法和法律就是基层试错的边界，同时需要建立改革的容错纠错机制，清淅地界定容错纠错的范围。例如，因政策不明确或缺乏经验出现探索性失误的的免责情形，尤其当改革的对象是具有不确定的新事物时，制度化的容错空间应更大，改革空间就因此体现在制度化容错纠错情形之外、宪法法律规定之内。

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编辑：高姝蕊

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