基层首创与央地互动：四川省职务科技成果权属政策试点的研究
编者按
政策试点是中国治理实践中特色鲜明的政策生成和推广机制，已逐渐成为深化各领域创新改革的显性制度工具。作为政策试点前端的基层首创，需要具备哪些条件方能发展为一项全国性政策？这个过程的动力又源自何方？文章基于央地互动的视角，以四川省职务科技成果权属政策试点为案例，剖析了政策试点的微观机理，对上述问题做出了解答。
作者简介
刘鑫，西南交通大学公共管理与政法学院讲师，硕士生导师，中国科学院科技战略咨询研究院博士后；
穆荣平，中国科学院科技战略咨询研究院研究员，中国科学院大学公共政策与管理学院教授、博士生导师。
具有中国特色的政策试点是国家治理现代化的重要理论和实践构成。“基层首创”是对中国特色政策试点中相对于“顶层设计”改革推进模式的学术表达，央地互动是试点进程的核心推动力。本文运用嵌入式纵向个案研究方法并结合事件史分析，基于对四川省职务科技成果权属政策试点前后10年的案例调查，根据央地互动关系特征将构建央地府际态度分化、有限沟通、非正式互动、互动路径迁移四阶段分析框架，并对政策试点的微观机理“解剖麻雀”，为完善中国特色政策试点理论提供支撑。研究发现，基层首创需要合适的制度氛围不断激发关键人物和地方政府的改革决心，政策试点中的阻力破除需要制度化的容错试错机制和更多元的政策沟通机制，中国特色政策试点的优越性体现在，其特有的央地互动机制在推动组织变革、治理结构优化、制度再设计和治理效能方面能够发挥重要作用。
一、问题的提出：探究中国特色政策试点微观机理的必要性
政策试点是中国治理实践中特色鲜明的政策生成、测试与改革机制，是深入理解中国政策过程与改革开放以来国家经济社会发展经验的重要视角，已进一步成为深化各领域全面创新改革的显性制度工具。“实践是检验真理的唯一标准”，从1978年安徽凤阳小岗村的“包产到户”， 到1984年国务院确定首批沿海开放城市，从2016年浙江引领的“最多跑一次”，到截至2020年中国十八个自贸区的改革试点任务清单，中国过去40年来经济社会转型的关键之一就在于政策试点机制在推动创新改革中发挥了重要作用。政策试点通过多层次的决策与央地主体之间的沟通与协同，使改革由基层走向全面、分散走向集成。试点的过程机制根植于中国国家治理的宏大背景与改革开放实践土壤，是丰富中国话语体系下公共政策理论的重要方面。
中央全面深化改革领导小组第三十五次会议指出，“抓好试点对改革全局意义重大”，应深入加以理论研究。根据政策试点的发生模式可分为由中央政府提出并主导的“顶层设计”模式，以及由地方或基层提出并主导的“基层首创”模式，二者之间存在完全不同的政策逻辑。“基层首创”是一种“自下而上”的试点模式，政策试点的原则精神和操作程序均源自基层组织或地方政府，这是新时期中国国家治理结构与治理方式发展进程中的重要表征之一。政策试点促成政策创新的发生机制是一个复杂情境问题，具有显著的中西差异，中国情境下对这一问题的研究对公共管理理论的完善是特殊且必要的，需要寻找事件切口并通过基于事实的个案深度观察发现其内在机理。目前，我国政策试点已形成了较为成熟稳定的程序，然而，对这一问题的研究仍存在亟待持续探索的方面，从而为在实践中开展政策试点与政策创新提供理论与现实参考。第一，深入的纵向案例研究与微观视角观察对政策试点机制的内在逻辑分析有待加强，试点主体从地方政府逐渐下沉至基层主体的趋势有待关注；第二，对政策试点到政策创新过程中的内在逻辑与各关键环节的衔接与触发机制分析需要加强，对于完善中国特色政策试点机制理论与政策创新路径理论话语体系至关重要。
本文将重点围绕具有中国特色的“基层首创”政策试点到宏观政策创新是如何发生的、其中的关键因素和央地互动机制如何，开展基于典型案例调查的纵深研究，力图从实践社会科学角度揭示中国特色政策试点的事件史过程，提炼其中的内在机理。
二、理论基础与文献综述：对中国特色政策试点研究议题的梳理
（一）政策试点的功能定位需在中国多情境治理实践中加以完善
政策试点一般是指中央或地方政府为寻求新的政策工具，而在一定范围内进行的分权式或局部性决策试验，其目的在于寻求新的政策方案，并通过政策学习与扩散推动政策创新。中国特色的政策试点就是紧密结合中国国情、制度，从试点范围、试点方式、内容供给、功能衡量、要素整合等方面突破西方传统公共政策理论与实践框架的政策试点模式。试点被认为是中国最具特色政策决策方式，是中国“土生土长的方法论”。20世纪80年代以“家庭联产承包责任制”为代表的土地改革，就是以安徽小岗村为试点，“试验式”地打破旧的农村土地制度。政策试点能够在中国公共决策中彰显成效的根本原因，在于中国特色社会主义政治制度在“要素整合”方面所独具的优势。按照西方公共政策传统理论，政策试验是按照一定的政策目的、方案和程序，在控制某些条件的情况下人为地改变一些社会因素，进而探求自变量和因变量的因果关系。西方往往由于其政治制度中的刚性因素，使政策试验及结果推广的制度空间狭小。中国特色政策试验在突破某领域“旧制”的同时，以把发展目标的紧迫性与发展过程的渐进性结合起来，并通过政府在要素整合、资源配置与执行力等方面的强大能力，为政策试验提供应用场域、风险兜底与制度保障，为将政策试验结果由学术理论上升为政策创新依据提供强有力的政治势能。然而中国特色政策试点的研究情境还有待持续加以丰富，其功能定位需要不断在多情境的治理实践中加以完善。
（二）政策试点机理应关注过程与方向双重视角
按照政策试点的过程特征，可将其归纳为“探索-控制”、“试验-认可”、“吸纳-辐射”三种模式。“探索-控制”过程通过扩大地方政府和基层试点单位的自主决策权，进而形成多元协同治理新格局，使得治理“新点子”竞相涌现，但为了试点路径不逾越制度边界，需上级予以合理控制。相比之下，“试验-认可”过程是在集权管理、分权竞争、实事求是的体制文化与政策试点相互耦合之下，优先选择具有典型性和代表性的领域，对具备条件的探索做法进行系统性试验，跟踪评估试验的综合效果和影响，在中央的认可机制下，淘汰并筛选形成初步的可复制可推广经验。“吸纳-辐射”过程则是政策试点到政策创新的关键“一跃”，中央政府通过一系列政策反馈将“认可”升级为“吸纳”，伴随扩大试点、全国试行和全面推进的过程，推动相关制度的创新，并不断强化改革创新的制度化、规范化、合法化。上述从过程视角对政策试点的研究归纳还不足以实现对其微观机理的剖析，方向视角也是政策试点研究应予以关注的，按照政策试点的推动方向，即“自上而下”和“自下而上”，本文将其划分为“顶层设计”和“基层首创”两种模式，能够弥补已有研究中仅对过程特征的关注而忽略对不同方向试点过程的区别研究。
（三）新时代政策试点的价值体现在推动国家治理现代化
价值赋予了政策试点机制灵魂性根基，决定了政策试点作为新时代国家治理工具之一的基本依托与发展方向。从价值理念上看，中国特色政策试点通过中央和地方多元主体协同治理以及“准正式”、“非成文”、“特事特办”治理机制和工具的参与实现均衡治理，有效均衡了中央与地方、显性制度与隐性制度、原则精神与灵活机制之间的关系；政策试点的参与主体不仅有政府，对政策试点的观察和评估也吸纳了多元社会主体，政策试点从事实上构建了一个“政府-市场-社会”相结合的治理体系，体现了国家治理体系现代化的内在要求；政策试点是一种重要的治理工具，治理工具和方法的应用创新是简化政策问题识别、破解改革路径曲折、达到现实与理论相结合，进而提高政府治理效能的重要路径。对政策试点从实践到理论的升华，是新时代中国特色国家治理现代化实现进程中的必然选择，这方面的研究需要继续加以强化，以提升政策试点的价值理性与治理内涵。
（四）政策试点中的央地互动是机理研究的关键
一般来看，在中国得以成功推动的政策试点往往是央地有效互动的结果。在利益协商一致的基础上形成的“中央-地方”互动关系是政策试点过程的基础型变量，例如，“分级制政策试验”就蕴含了多个政策阶段的央地互动。一方面，中央在顶层战略目标设置上能够考虑基层实际，具备“适当性”。政策试点既需要中央政府的支持，又要考虑地方的发展需求与实际需要，成功的基层试点也往往符合国家当下的战略目标和基层诉求，有研究发现中国政策试点明显受到自上而下的政治权威影响，中央的政策偏好对于政策试点的方向影响较大，但成功的试点往往是央地利益妥协和目标协同的结果，这其间一般要经历央地之间通过多种形式进行反复酝酿沟通。另一方面，缺乏央地间的有效互动或互动程度不足可能造成政策实施要素保障的“不完备”。造成一些试点范围扩大或上升为国家性政策法规，而一些试点却止步首轮甚至不了了之的关键因素，有研究系统地观察和分析相关试点并提取关键特征认为，缺乏央地互动会造成试点经费来源无法保障、试点实施方案难以具体落地、试点面临制度风险等。而中国特色政策试点过程中的央地互动是如何发生的，还缺乏基于案例实证的实践解释。
综上，已有研究议题构建了中国特色政策试点的基础理论与基本框架，然而，少有研究针对我国政策试点的微观过程机理进行深入分析，并对四大议题加以融合考虑与实证检验，政策试点过程中的央地互动机制还需要更多现实案例加以验证和概括；另一方面，缺乏对政策试点模式的分类审视，较少关注政策方向性视角下的中央和地方多主体关系及其互动。为了深入政策试点理论研究并提炼治理内涵，一系列机理性问题有待进一步“解剖麻雀”，将政策试点研究的问题层级由“是什么”推进到“为什么”、“怎么样”：（1）分类区别研究“顶层设计”与“基层首创”两种不同模式主导的政策试点，并尤其加强对后者的关注；（2）厘清政策试点到宏观政策创新的关键因素和各阶段过程机理；（3）探索“基层首创”模式下央地之间的政策互动沟通机制。这正是本文力求回应的几方面问题。
三、研究设计与方法
（一）方法选择
本文把政策试点中影响改革进程的参与者视为关键人物，把影响改革进程的节点事件视为关键事件。选取嵌入式纵向个案研究方法并结合事件史分析，主要出于以下三方面原因：第一，本文的核心问题是基层首创的政策试点如何推动政策创新，是典型的过程机理分析，适合从案例到理论的一般归纳分析；第二，本文选取的典型案例包含多个路径线索，是一个复杂、动态的综合改革过程，纵向案例研究有利于识别复杂问题中的因果关系，把握其中央地互动微观机理；第三，嵌入性案例研究的事件史分析，适合探讨多元异质性主体互动的演化，本研究跨越中央政府、地方政府、政策试点单位、改革关键人物，符合行动主体的异质性特征。
（二）案例描述
我国科技成果转化面临的突出障碍主要集中在以高校为代表的公立科研机构，国家知识产权局调查显示，以2017年为例，我国高校科技成果转化率仅为11.4%，用于生产产品并投放市场的科技成果占比仅为1.7%。究其根源，高校科技成果权属中存在的“国家—单位—个人”三者间利益不平衡因素导致科研人员参与科技成果转化积极性较低、创新的动力与活力未被充分激发是制约科技成果转化的重要因素。科技创新体制机制对于驱动技术商业化应用、优化科技创新治理体系、促进经济高质量发展的意义与日俱增，但在我国实践中仍面临制度性障碍。高校职务科技成果混合所有制改革作为“基层首创”的政策试点，在当前中国全面创新改革进程中具有代表性。高校科技成果转化涉及复杂的政策系统，其中的成果所有权问题突破了《专利法》第六条第一款、《促进科技成果转化法》第十九条第一款、《科技进步法》第二十条第一款、《事业单位国有资产管理暂行办法》第二十条及第三十八条等相关法律法规，因涉及重大改革而引起各方关注。
为持续推进创新改革，激发创新创造活力，四川省通过高校职务科技成果“混合所有制”改革试点推动我国知识产权与科技成果转化相关政策创新，并形成了政策试点的经验模式（见图2）：2015年10月，四川省出台《中共四川省委关于全面创新改革驱动转型发展的决定》，将这一试点作为全面创新改革试验区建设的“头条”内容；2016年1月，西南交通大学在全国高校率先出台《西南交通大学专利管理规定》（以下简称“交大九条”），规定了学校和发明人共享职务科技成果所有权的知识产权激励模式，即职务科技成果“混合所有制”，西南交大也因此被媒体誉为“科技小岗村”；2016年11月，中办国办印发《关于实行以增加知识价值为导向分配政策的若干意见》，指出“探索赋予科研人员科技成果所有权或长期使用权”；截至2018年12月，西南交大已有200余项职务科技成果完成分割确权，成立24家高科技创业公司，知识产权评估作价入股总值超过1.3亿元，带动社会投资8亿元，“交大改革”取得阶段性成效；2018年起在北京、广东等国内二十多个省份出台的文件中明确体现了高校院所实施职务科技成果“混合所有制”的精神。伴随并受到这一进程的影响，对我国相关法律法规也产生了一些修订动议或已经修订，其间的政策过程机理值得“解剖麻雀”。
（三）数据收集
本研究追踪覆盖了2010-2019年四川职务科技成果全书政策试点的议程积蓄、探索、试验、升华全过程中的关键人物与关键事件。为了进行数据信息准确性的交叉验证，一是针对改革推动者、高校发明人、成果转化人、试点高校院所和多级政府相关部门负责人等进行了28次、109人焦点小组关键人物访谈（编码“I”）；二是搜集整理基层试点高校、孵化企业以及市、省、中央多级政府部门的政策文件、新闻报道、公告年报、公开资料、内部刊物等二手资料信息47份以还原事实（编码“D”）；三是通过邮件、电话、微信等方式验证面对面访谈和二手资料收集的数据、信息、事件的完整性与准确性（见表1）。相关资料伴随政策试点全过程，并建立基于首要关键人物推举的关键人物与事件遴选机制。
（四）数据分析
通过数据编码与分类，构建足够长而完整的考察期以审视制度与非制度因素，识别“基层首创”政策试点中的央地互动关系。第一，按照政策试点事件史的时间脉络进行政策议程积蓄、基层探索、扩大试验、政策升华与扩散的四阶段划分；第二，根据“基层首创”动因、央地互动关系、政策创新机理三条线索确定关键人物与关键事件；第三，根据“试点单位-地方政府-中央政府”的分析对象，归纳分析影响“基层首创”政策试点中央地互动因素，运用演化分析思路刻画政策试点不同阶段中“央地”互动特征，结合案例数据反复进行理论穿梭验证，最终实现理论饱和。
四、案例分析与研究发现
根据中国特色“基层首创”式政策试点的一般政策过程，将本政策试点案例中的央地互动关系划分为央地府际态度分化、央地有限沟通、央地非正式互动、央地互动路径迁移四个阶段，并根据访谈结果提取不同阶段的关键人物与事件（见表2）。
（一）基层首创、关键人物与央地府际态度分化
政策议程积蓄是政策目的、方案和程序建立的起点，构建政策的自变量和因变量关系，不断试探因果间的过程机理，以降低议程设置的盲目性与随机性。高校科技成果转化率低是我国科技经济运行中的突出问题，据教育部、国家知识产权局数据显示，我国高校专利成果转化率一般低于5%，以2013年为例，全国高校拨入科技经费1170亿元，产生专利许可转让收入仅4.34亿元，占比0.37%（D2、D16）。由于改革涉及对《专利法》第六条的不同解释，以及国有资产管理条例中对科技成果须进行价值评估、对成果转化须进行申请、备案、审批等规定，整套流程走下来耗时数年（D39），致使科技成果错过最佳转化时机，也消磨了科研人员开展成果转化的积极性（I5、I13）。西南交通大学直面问题，以科技成果产权为政策“自变量”，以推进科技成果转化为“因变量”，首创了一条自下而上的改革新路。2010年，西南交通大学赋权科技园将“隧道及地下工程喷墨防水材料”项目作为职务科技成果混合所有制试验的第一个方案，将西南交通大学所有的专利变更为教授团队与国家大学科技园共同所有，后经第三方评估作价500万元入股某新型防水材料公司，该成果又经过3年完成了产品化（I4、I12）。西南交大科技园作为项目产业化牵头方，与学校签订专利转让协议，由大学科技园向国家知识产权局出具专利权人变更申请文件，实现了多个发明人团队组建的公司与国家大学科技园共同持有专利权（I2、I5），政策变量之间的因果意向通过多个分割确权案例的“刺激—反应”过程得以初步达成，即产权是成果转化的重要激励因素。
“基层首创”的关键人物通过政策游说加速政策试点由议程积蓄到目标方案明晰。2010年，是我国修订《专利法》、实施知识产权战略的第二年。在这一年，Q教授团队的专利即将过期，也正是这一年，K某入职西南交大科技园。K某原是西南交大教师，数年前以保留教职的方式离岗创业，几年的商场打拼使他积累了丰富的技术市场经验。在担任大学科技园副总经理期间，他发现学校多数有价值的科技成果未得到转化，科技成果的专利维持费用大于成果转化收益情况突出，学校由此产生较大负担而不得已放弃多项专利权。科研成果虽有产出却无转化，科研工作者的热情遭受挫败，政府也得不到科技型企业（I4）。K某结合在科技园的具体工作，积极在校内、省内奔走游说，得到时任校领导的鼓励支持，并向四川省主要领导提出实行职务科技成果“混合所有制”改革建议，呼吁科技成果“与其放久，不如放手”（I1、I10）。可见，改革的关键人物具有熟悉改革领域、具有专业性、拥有较强进取精神和政策游说能力等特质，而其所在基层组织的充分“赋权”，为其特质的发挥亦提供了较大的空间和自由度，这成为在西南交大的局部政策场域內探索改革新路的触发机制。
科技部、财政部、教育部等直管部门对此持审慎态度（I12、I15），这一方面是由于各部委认为改革与其已经主导制定的法律政策存在抵触，而修改相关法律政策的程序较为复杂，另一方面是出于部门利益和管理审批权限的考虑。央地互动由于中央政府部门之间、央地之间态度分化明显而并未有效进行，政策试点缺乏制度风险兜底。由于改革存在制度风险，学校决策层除与省级科技部门汇报、沟通、协作酝酿省一级改革方案以外，并未出台相关正式文件。这一基层探索的改革模式因备受争议（I1、I3、I15），使得政策试点应用场域在2010-2014年间仅限于学校内部。
在央地府际态度分化下，政策试点议程的形成有三个关键因素并在不同政策阶段发挥作用（见图3），即问题意志导向、改革关键人物、风险兜底制度。政策试点初期，自下而上的改革模式是建立在破解现实复杂困境的问题意志导向上，一方面，政策议程积蓄初期需要试点单位确定政策试点的因、果变量及其间的“刺激—反应”模式；另一方面，要营造更宽场域的风险兜底制度（如明确的尽职免责规则、改革失败的补偿机制等）以持续激发关键人物的政策游说改革决心；此外，强大的政策游说能够缩短政策议程形成的时间进程并为试点争取更广大的应用场域。
（二）地方决心、政策试验与央地有限沟通
当央地之间在改革议题上出现态度分化时，充分赋权能够激发基层治理主体的主动性与创新精神，在赋权中均衡治理理念得以贯彻，并为地方政策决心赋能。2015年8月，新修订的《促进科技成果转化法》颁布，让高校真正拥有了科技成果的使用权、处置权和收益权，对西南交通大学加速政策探索起到了“把握趋势、坚定决心”的作用（D1）。同年10月，中共四川省委21号文《中共四川省委关于全面创新改革驱动转型发展的决定》将这一试点作为四川省全面创新改革试验区建设的重要内容（D3），“科技小岗村”得到地方政府支持并赋权20个在川高校院所进行探索性试验，中央各部委针对四川方案函复了意见，地方政策决心触发了央地“自上而下”的有限沟通。
国家知识产权局：将第14项中“开展职务科技成果混合所有制试点，职务发明人成为与高校院所同等的共同专利人，……将职务发明人目前享有、符合条件的被奖励权升级为知识产权”修改为：“开展职务科技成果混合所有制试点，职务发明人与高校院所成为共有专利人，……将职务发明人目前享有、符合条件的获得奖励、报酬的权利改为共有知识产权”（I17、D6）；
教育部：“……职务发明人成为与高校院所同等的共同专利权人”与现行《中华人民共和国专利法》第六条的规定不符，建议书面征求国家专利局意见（I17、D19）；
财政部：删除“开展职务科技成果权属混合所有制试点”，主要理由：职务科技成果属于单位，权属清晰，职务科技成果完成人按规定享有受物质奖励和署名等权利；二是如果要突破现行法律，需要全国人大的授权；三是已经对科技成果完成人及其团队的权益给予了充分保障，不宜再从权属层面进行混合所有制试点（I17、D8）。
为使试点路径不偏离目标主线，需要上级或中央政府以顶层制度框架的形式予以合理控制，并确保形成一条通畅的“探索-控制-试验-认可”互动反馈机制。面对复杂的制度实践问题，中央不同部门之间出于对已有制度的惯性依赖或是部门利益对试点的态度存有分歧，这使得地方或基层在推动改革时面对诸多阻力。尽管如此，这项政策试点中的地方决心对改革推进起到了关键作用。2016年1月，西南交大在校内全面铺开职务科技成果混合所有制改革试点，调研发现，对此表示高度认同的西南交大高校教师占到94%，广大科研人员对“交大九条”的出台为之一振（I8、I9）。2016年5月21日中央电视台《新闻联播》、《人民日报》、《光明日报》等以头条或专题报道西南交通大学在加速科技成果转化中的新试验，政策试点中强大的媒体舆论势能减弱了政策“控制”、提升了政策“认可”，也反映出在推进改革进程中“推动改革的机构”（如中央深改委、中财办等）与“执行改革的机构”（国务院直属部委）之间在改革初期存在统一认识的过程。在西南交大与四川省、成都市频繁密集沟通下（I21、I26、D41），成都市政府出台《促进国内外高校院所科技成果在蓉转移转化若干政策措施》，将“职务科技成果混合所有制”列为第一条（D10），四川省知识产权局发布并实施《四川省职务科技成果权属混合所有制改革试点实施方案》（D11），将试点措施进一步细化安排，针对改革的政策试验正式在四川省开启，在这一阶段，央地之间开始出现自下而上的有限沟通。反映政策达成区域共识的是，四川省61名全国人大代表在2017年全国“两会”联名提交一份关于修订《专利法》第六条促进科技成果转化的议案，建议全国人大常委会授权局部试验和推广西南交通大学的做法（D14、I16、I25），作为回应，李克强总理在2018年政府工作报告中明确提出“探索赋予科研人员科技成果所有权和长期使用权”（D33），为“四川方案”建立了顶层设计遵循。
在央地有限沟通下我们发现，围绕改革的舆论势能、区域内主体共识和持续的上下往复沟通是促成改革能量积蓄并由“量变”引发“质变”的关键（见图4）。首先，地方政策决心形成于赋权基层和局部试点中基层对改革的认同取向，地方政策决心触发了央地“自上而下”的有限沟通，强大的舆论势能减弱了政策的“中央控制”、提升了政策的“中央认可”、强化了改革的“地方决心”；其次，人大代表制度是我国央地之间重要的政策沟通机制，而这种机制的作用发挥是建立在地方充分酝酿并形成区域共识的基础上，否则，地方政策议题升级的可能和效率会大打折扣，因此，更多元的央地政策沟通机制有待建立；第三，政策试点不是一个单向的政策过程，而是一个包含了“上下”多次循环往复的互动过程，在循环往复中积蓄改革能量。
（三）基层试错、调查研究与央地非正式互动
在中国特色政策试点中，中央以适度放权和包容失败的政策态度允许并鼓励地方政府乃至基层试点单位参与或主导改革，并将一系列准正式、非成文治理工具嵌入传统科层组织和常规政策过程。2017年两会后，四川的政策试点就此进入中央决策视野，但关于政策试点合法性的争论一直没有停歇（I19）。一所高校的政策措施可以被地方政策支持从而获得合法性，然而地方的政策须要有中央政府的支持才能推行。习近平总书记在中央全面深化改革领导小组第十七次会议中指出，中国的全面深化改革，尤其是基层改革创新，既鼓励创新、表扬先进，也允许试错、宽容失败。我国地方政府政策创新和改革试点得以推行的合法性框架在于，在中央确定的八大试验区推行的全面创新改革，其改革框架的“模糊性”和创新空间边界的“不确定性”赋予了地方政府改革的自主性和试错空间。基层试错与模糊性改革框架的目标兼容统一于中央意志在地方落地生根并结合地方特点进行差别化探索，结合大局利益、地方实情，不搞一刀切，才能找到合理有效的具体方案。但基层试错并非是没有边界的，一般来说，宪法和法律就是基层试错的边界，同时需要建立改革的容错纠错机制，清淅地界定容错纠错的范围，例如，因政策不明确或缺乏经验出现探索性失误的的免责情形，尤其当改革的对象是具有不确定的新事物时，制度化的容错空间应更大，改革空间就因此体现在制度化容错纠错情形之外、宪法法律规定之内。
毛泽东提出“没有调查就没有发言权”，调查研究是解决中国革命与建设问题的钥匙，是制定党的方针政策的依据，也是推进中国特色政策试点的核心方法论（D1）。在央地互动的第三阶段，央地之间就试点议题进行了频繁的非正式互动，即调查研究。在2018年3月14日的《国家知识产权战略纲要》十年评估高校座谈会上，全国人大和国家知识产权局主要领导听取西南交大改革及汇报《专利法》第六条修改建议（I21、I25）。两个月后，中财办主要负责人、教育部科技司、科技部政策法规与监督司一行到西南交通大学调研，充分肯定四川和西南交大的改革探索（I20），央地之间以听取汇报、座谈交流、调研走访等形式完成了有效的“上下往复”非正式互动。此后，以非政策文件指令式的央地非正式互动渠道打通，并继续进行“上下”数次循环往复式政策沟通。2018年5月，西南交大赴京拜会全国人大法工委和国务院发展研究中心，汇报基层改革试点进展与政策需求（I20、I26），两个月后国务院常务会议确定进一步扩大科研人员自主权的五条措施，明确开展赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权“绿色通道”试点，加快形成经验向全国推广（D7），中央政府部门之间的改革意志得以从顶层构架上进行了统一，形成政治势能。
中财办原Y副主任（2018年6月）：
“从调动普通劳动力的积极性到调动创新人才的积极性，在创新发展的今天必须把调动科研人员和企业家等创新人才的积极性放在重要位置，要允许科研人员包括职务方面人有科研成果所有权…….西南交大做得效果非常好，原来科研成果不能转化，放在抽屉里，现在基本上都能转化了。让他们成为科研成果产业化或者科研成果转化的市场主体”（D17）。
国务院发展研究中心W副主任（2018年9月）：
“科技人员的潜力目前还没有充分释放出来，需要完善科学创新体制，形成科技成果的产权激励制度……现在有些地方已经在做分割产权的试点工作……这个就叫产权激励，这个会极大地解放科研人员的积极性”（D18）。
除了中央政府多部门加紧形成推进改革意见以外，地方政府和基层试点单位依然持续为政策试点的推动注入积极因素，形成“央、地、基”协同发力、多元治理格局。2018年7-11月间，财政部资产管理司、教育部财务司、国家发改委体改司和高技术产业司、国务院督查组、国家知识产权局知识产权运用促进司赴西南交大的调查研究工作全面铺开（I21、I22）。在同年10月的全国大众创新万众创业周（成都）上，受四川省委托，西南交大国家大学科技园向到会的中央领导同志汇报试点经验做法，并由随行部委和西南交大共同向中央深改委起草专报（I22）。我们把这种非政策文件指令式的央地互动模式概括为央地非正式互动，这种互动模式在我国治理体系中日渐发挥重要作用，得益于其具有形式上灵活机动、过程上高效广泛实现意见传导、结果上客观真实等特点。央地非正式互动的动力机制建立在中央部门推进改革的任务绩效和地方进行基层探索的实际目标相一致的基础上，尽管这种“一致”可能存在“先后”和“错位”，但从总体上看，只要基层改革服务于发展大局和人民意志，二者协同的动力机制就会通过多次往复最终实现匹配。应当说，央地非正式互动是正式互动的基础，二者相互交叉、互为补充、往复循环、逐层递进，共同构成具有中国特色的央地政策沟通机制体系。
在央地非正式频繁互动阶段，调查研究这一传统治理工具加入新的治理理念与治理目标的应用创新，以及基层主体保持足够积极性持续参与政策沟通，确保了改革中多元协同治理格局的形成（见图5）。有限度的容错试错机制给予改革者一定的发挥空间，不但地方政府可以实施改革试点，推行其自主探索的政策模式，基层主体也可以进行政策探索，而容错试错机制的制度化、成文化在当前我国行政体制改革中较为迫切；政策试点中的央地互动需建立在以央地共同意志为前提、以容错试错机制为保障、以调查研究为互动治理工具、以“中央政府、地方政府、基层组织”协同发力为直接驱动的基础之上，在本案例中，基层组织（非政府部门）成为参与并主导政策试点的主体，政策试点中的治理结构进一步多元化；政策试点中困境和阻力的破除需要更有效、更多元的央地非正式互动与政策沟通机制。
（四）政策扩散、政策创新与央地互动路径迁移
试点主体之间的政策学习与扩散很大程度上依赖于上级政府频繁的调节、控制与中介作用。在四川省内的政策试点中，试点单位之间实现了局部政策扩散与渐进式政策创新（I27、D22）。四川大学、西南科技大学等高校纷纷出台了职务科技成果转化的相关政策和具体措施；成都理工大学、四川农业大学、四川理工学院等切实开展混改确权工作，并且出现一些进行成果转化的成功案例；成都中医药大学等成立了专门的产业技术研究院和知识产权运营中心，其他学校也相继展开改革，积极搭建平台，并进行确权、权益分配等工作（D23）。2018年11月，四川科学技术厅等8个省级部门联合发布《职务科技成果权属混合所有制改革试点实施方案》，将试点范围由单纯的高校院所扩展为中央在川单位、省属高等院校、省属科研院所、医疗卫生机构、科技型企业（D15），不同试点单位在制定自己的试点细则时均结合各自实际，较好地将“混改权属三七开”的经验模式合理转化为可操作的实施方案（I23、D13），在局部政策试点中实现了政策渐进式创新。
政策扩散达到一定程度后，政策创新的机会窗口打开。2018年12月5日国务院常务会议决定，将原先在四川区域试点的改革举措，推广到先行先试的全部8个区域（D25）。而由政策试点驱动的政策创新也逐渐从局部扩展到更大范围，2018年12月23日，国家知识产权局向第十三届全国人大常委会第7次会议报告《中华人民共和国专利法修正案（草案）》，将涉及“混改”实践的《专利法》第六条修订作为第一条汇报（I28）。政策联动方面，由于央地互动驱动顶层设计，进而带动中央政府不同部门之间的协同效应逐步显现，财政部《事业单位国有资产管理条例》修订并于2019年3月颁布实施，取消财政部审批备案、简化国有资产产权登记事项，基本解除职务科技成果转化中的国有资产“紧箍咒”（D41）。
在充分授权、收集意见、发现问题、扩大共识的基础上，央地互动路径由非正式互动迁移到以政策文件指令为载体的正式互动轨道上，由“鼓励、提倡”式的柔性沟通转变为“应”、“要”式的刚性沟通。2019年3-10月，北京、上海、广东等地陆续明确提出允许高校院所实施职务职务科技成果“混合所有制”改革（D44）。结合各地试点推进中所反映出的政策方向与适配性问题，2020年2月14日中央深改委第十二次会议审议通过《赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点实施方案》，提出要加强知识产权保护和产权激励，赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权；3个月后，科技部等9部门印发《赋予科研人员职务科技成果所有权或长期使用权试点实施方案》，并将遴选一批国家设立的高等院校和科研机构，全面启动试点工作。
在央地互动路径的跃迁中可以发现，从政策扩散到政策创新有赖于央地政府的协同有效调控、政策扩散程度的不断加大和改革中多元治理主体的参与（见图6）。第一，确保政策试点中政策创新的渐进性有利于形成和扩大政策共识，充分的央地柔性互动能够降低刚性互动时的政策阻力；第二，如果缺乏上级政府“一对多”非正式互动环节，平级地方政府之间以及平级政府部门之间的政策学习能力往往较难发挥；第三，“多元共治”是中国特色现代治理体系的重要特点，准行政、非行政、非常设机构也嵌入国家治理的顶层设计中如果缺乏全国人大、中央深改委及高层智库等多元治理主体，中央不同行政部门之间的固有利益格局也很难在较短时间内破除并快速实现政策行动一致；第三，政策扩散的广度与程度很大程度上决定了政策创新的深度与力度。
综合上述四阶段分析来看，本文在表2中通过嵌入典型案例提炼的中国特色“基层首创”式政策试点的一般过程即政策议程积蓄、基层探索、扩大试验、政策升华与扩散，进而根据上述四阶段中央地互动关系特征构建本文的基础分析框架，即央地府际态度分化、央地有限沟通、央地非正式互动、央地互动路径迁移，在此基础上分析讨论事件现象背后的互动机理，为剖析政策试点机制的微观机理提供了有益视角，这也是学界希望看到的。总结本案例中的“四阶段”微观过程分析和文献综述部分凝练的“四大研究议题”，本文总体认为，央地互动是中国特色政策试点进程的核心推动力，在既有政策试点理论体系下，只有在多情境治理实践中不断拓展检验才能继续加以澄清与完善。已有政策试点研究中，大多数学者选择从过程视角切入，然而需引起注意的是，如果忽略对政策试点的“方向性”界定和分类研究，即“顶层设计”（自上而下）亦或“基层首创”（自下而上），结论的普遍性则可能存疑。应当说，对新时代中国特色政策试点研究的价值追求应首先体现在推动国家治理现代化，这也正是本文力求将中国特色政策试点研究的问题层级由“是什么”推进到“为什么”、“怎么样”的基本学术动机。
五、结论与讨论
从理论上看，本研究力求打开中国特色政策试点的过程“黑箱”，从央地互动视角下提炼“基层首创”政策试点的关键因素、过程机理与治理内涵，丰富了中国特色政策试点理论。研究发现，第一，“基层首创”式的政策试点模式是建立在破除现实复杂问题的意志导向上，需要合适的制度氛围不断激发关键人物和地方政府的改革决心；第二，政策试点不是一个单向的政策过程，而是一个包含了“上下”多次循环往复的互动过程，基层试点中困境和阻力的破除迫切需要建立制度化的容错试错机制和更多元的政策沟通机制；第三，确保政策试点中政策创新的渐进性和治理主体的多元化有利于扩大和形成政策共识，政策扩散的广度与程度决定了未来政策创新的深度与力度；第四，“基层首创”式政策试点中的央地互动贯穿于政策全过程，引发了中央政府、地方政府、基层单位（如高校）三级治理主体深入审视政策议程及一定范围内的组织变革与制度变革。高校获得了科技成果产权处置的更大自主权并激发了创新活力，地方争取了改革试错的良性空间，中央则以多种形式实现了治理“下沉”，优化了政策生成与决策过程，促进了各级治理主体在具体政策议题和过程中通过不断自我调适和内部变革实现利益协调，加速了制度创新效率。应当说，“基层首创”政策试点中的央地互动在推动组织变革、治理结构优化、制度再设计和治理效能方面发挥了重要作用。但鉴于单案例研究的局限性，未来还有待于通过多案例组合和量化分析方法对研究结论加以佐证，以进一步系统凝练中国特色政策试点的理论体系与实践体系。
从实践上看，本文揭示了一项具有代表性的改革进程，以小见大，指导未来相关实践。应当认识到，案例纵深研究已逐渐成为公共政策研究向实践社会科学方向发展的重要标志之一，对中国特色政策试点的研究具有理论和现实迫切性，同时有必要尽快从理论辨析转向实践调查。发展中国特色社会主义市场经济，全面深化改革，实现国家治理体系与治理能力现代化，就是要把“自上而下”和“自下而上”的两种力量对接起来，把蕴藏在个人和基层的创造性充分释放出来。“基层首创”政策试点模式从上世纪70年代安徽凤阳小岗村的“分田分地”起就已逐渐成为中国特色国家治理体系中的重要组成，它深刻揭示了广大基层主体、人民群众在国家治理中的独特作用。巧合的是，发源于西南交通大学的职务科技成果混合所有制改革也是一种“包产到户”，只是改革“标的”由土地变为知识经济时代的生产资料“科技成果”。面对政策本身的局限性，未来同类型试点应强化政策“中间目标”的配套执行力度，这里的“中间目标”应具备可观察、可量化、与行动起点直接相关的特性，如专利成果的质量提升，同时也应当警惕专利成果商业化倾向中的实用导向对基础研究可能带来的冲击。
责任编辑：王智睿
一审：成天立 二审：杨明
文章来源：《中国行政管理》2020年第11期
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