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垃圾分类试点的社区参与分化与政府主导定位——基于BN市的实证分析
编者按
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摘要
新中国成立以来，我国的社会矛盾在不同阶段经历了几次重要转变。当前，全体人民追求更高质量的生活，在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面的要求日益增长。城市化进程促使生活垃圾分类成为环保实践的重要组成部分，中国城市环境卫生协会的统计数据显示，全国城市生活垃圾每年超过1.5亿吨，并以每年8%－10%的速度递增，全国已有2/3的大中城市陷入垃圾围城。垃圾分类效率低及其治理难题始终存在着社会、经济及体制方面的原因。目前，以垃圾分类的社区参与作为环境治理实践的“去问题化”策略，旨在于解决社会显现度较高的环境问题时，减少社会矛盾和冲突。由于垃圾分类实施效果已成为衡量政府工作能力的重要指标，且垃圾分类过程将基层政府、居委会、环保组织、居民等利益相关方置于统一的互动框架内，故深入剖析社区参与及政府定位议题兼具理论和现实的意义。
一、生活垃圾分类: 社区参与中环境议题的凸显
社区参与是指居民自觉自愿地参加社区各种活动或事务的过程，作为一种积极的实践形态，现已被广泛运用于自上而下的国家治理体系中。居民社区参与不足的问题实际上长期困扰着我国的理论和实务界，新世纪涌现的研究大多将社区参与置于“国家”与 “社会”的互动框架内，往往认为社区参与虽然不是个体的非组织行为，其实际运行离不开地方政府、街道、居委会、环保组织的协调，但居民参与意愿的高低始终是社区参与可持续发展的内在动力。由此，既有研究主要运用定量分析工具，考察性别、收入、文化程度等要素对于社区参与的影响，或考察老年人、青年务工人员、农业转移人口等特定群体的参与意愿。
环境问题特别是其中的生活垃圾处理问题，成为社区治理及社区参与关注的话题。在中国社会转型的加速期，各类环境风险事件及其所导致的社会矛盾已进入高发期，空气污染、土壤污染、水体变质等最终都转化为社会风险 。尽管有些环境问题发端于科学领域，但 是，大多数环境问题的发现离不开普通公众在日常工作、生活中的深入体验与细致观察。纵观环境社会学发展，其呈现从“问题论”向“综合论”、从认识问题向解决问题演进的态势，城市居民垃圾治理面对数量庞大的民众，是消费嵌入个体和大众日常生活的必然结果。将全面绩效管理思维引入垃圾分类治理，有助于改善垃圾分类的低绩效问题，政社合作构成了推进城市生活垃圾分类的有效路径。同时，在某些单位改制小区，单位社会保障程度越高，居民的社区参与程度也越高，单位与社区两者之间常常并非构成相互替代的关系。由此，“单位人”能够主动服从单位提出的垃圾分类目标并积极参与分类行动。总之，自上而下的国家治理体系就开展生活垃圾分类已达成共识并“嵌入”居民的日常生活中，这为进一步考察垃圾分类的社区参与状况奠定了实证基础。社区参与虽被视为国家治理体系中的基础环节，但其内在运作机制有待挖掘，垃圾分类问题为分析环保政策执行中的政府与社区的关联议题提供了较好的切入点。
社会科学知识的生产，不仅有赖于逻辑自明的“以理论为导向的经验研究”，有时候也来自针对特定社会干预方案及其后效的实证评估。由此，为呈现社区参与分化的内在机制，本研究选取开展生活垃圾分类试点的 BN市为考察对象。BN市作为东南沿海经济迅速发展的港口城市，生活垃圾已成为困扰其可持续发展的突出问题，垃圾减量化、资源化、无害化任务非常繁重。鉴于此，BN市于2013年7月启动了城镇生活废弃物收集循环利用示范项目，旨在逐步建立生活废弃物分类收集、运输、处理体系，从而实现源头减量及资源循环利用。根据 BN市发布的实施方案，2014年至2017年是生活垃圾在全市的分类推广阶段，方案提出，“在全市范围内逐步推广生活垃圾分类工作，基本完成分类设施体系建设，基本建立分类管理的组织领导与社会参与体系……”。自2016年1月至2017年9月，笔者曾多次以调研者身份去实地走访，对市/区分类管理中心、街道、居委会、环保组织、物业公司的工作人员及社区居民等开展了多次访谈，其内在理路有助于理解当前垃圾分类治理趋于政府主导定位的基本依据。
二、社区参与分化的内在机制
从不同居民群体社区参与的具体过程出发，有研究将社区参与划分为福利性参与、志愿性参与、娱乐性参与和权益性参与，并指出社会转型背景下的中国城市社区建设是为了解决单位制解体后城市社会整合问题而自上而下建构起来的国家治理单元。但是，按照社区参与内容分类属于描述性范畴，往往难以呈现居民自主性及其所处的社会结构。总结调研资料后发现，BN市生活垃圾分类实施框架以科层结构为基础，不同类型社区的社区参与分化则有其内在的动力机制。
（一）实施框架与科层结构
（二）社区参与分化———以四类典型小区为例伴随深刻的社会转型，城市社区参与及社区融合程度对居民生活垃圾分类有着重要影响。一方面，受社会网络特征影响，邻里网络构成了个体或家庭社会行动的主要背景; 另一方面，自治性的居委会始终处于科层制行政末梢，其实际运行有赖于其组织基础和吸纳环保组织等社会组织资源的能力。据此，以“邻里网络” 和“社会组织”的强弱作为两个分析维度，可以对各住宅小区进行“理想类型”划分:
1．弱邻里网络—弱社会组织型A拆迁安置小区位于城郊边缘地带，辖区面积广大，所辖附近村庄集体拆迁约900户，40-50岁年龄段居民较多，居民文化程度总体偏低，生活垃圾分类的社区参与形势较为严峻。青壮年日常忙于工作及家庭生活，社会网络虽仍具有“熟人社会”形态，但主要在家族、宗亲等事务上发挥作用，邻里网络在社区公共事务方面呈现为弱连带特征。另外，居委会组织结构单一，在参与生活垃圾分类过程中面临人手不够、资金不足、居民难以协调等困难。当物业经理被问及垃圾分类工作时，他给出了这样的回答:
0.68元/袋这个政策实施后就没什么人愿意扫码了。之前都是每个月固定的800元，现在扫码三个月只有100元，之后天气热，很少能翻到可以扫码的垃圾袋了。小区督导员辞职后，当时面临街道检查的压力，就喊我老婆来做了一段时间。(物业经理访谈记录: 20170712)
在“弱邻里网络—弱社会组织型”小区，居委会可资运用的组织资源有限，又欠缺环保组织的介入，勉强才能完成街道分配的基本任务，扫码工作甚至可能被迫停止。社区居民中大部分劳动力忙于家庭生计，多数居民在社区公共事务方面的参与动力明显不足。
2．强邻里网络—弱社会组织型城市化步伐通常并不会呈现为单一、线性的发展进程，历史遗留因素，导致城市范围内仍旧保留了以单位改制小区为代表的老旧居民区。
B小区位于老城区，2015年9月开展垃圾分类，户数大概有260户，以军队离休干部和在职人员为主，住了很多老支部党员，都是熟人，以前在部队里熟人较多。基本上每幢楼的投放点都是固定的，退休阿姨一般下来散步也会劝导大家的，她们平时担任志愿者，不定时检查，发现不合适的会去劝导，在家里面也会引导家人一起分类。居民使用厨余垃圾袋在 B小区还是可以的; (房屋) 租出去的也没那么多，老住户还是比较好的。(居委会负责人访谈记录: 20170706)
城市居民对环境治理成效的归因模式与其地方认同之间存在着交叉关系。B住宅小区较老旧，基础设施不佳，实践表明单位制虽已解体多年，但住户大部分仍可维持之前部队组织的单位化熟人关系，保持着较高的社区认同与关系联结。小区已退休且文化水平较高的老年人口占多数，他们有充足闲暇时间参与公共事务管理，居民参与的积极性和志愿意识较强。即使暂未引入环保组织进行系统性引导，居委会也仅是做了宣传动员的基本工作，强邻里网络特征仍促使生活垃圾分类的社区参与获得了些许成效。
3．弱邻里网络—强社会组织型C小区房价高于市均价40%，属新式住宅小区，绿化率较高。小区 2008 年交付使用，住户共有485户，年轻上班族占大部分，中老年人比例较低，居民文化水平普遍较高。小区内部安保措施严格，一梯一户，人车分流，居民之间互动频率低。事实上，原先该小区居民的高文化素质与其参与生活垃圾分类关联性不大，居民们及物业保洁员并未将垃圾分类纳入日常生活中，弱邻里网络也使得其动员能力明显不足。为保持整体绿化环境，内部物业管理模式也选择绕过垃圾分类直接完成垃圾收运。为配合政策执行中街道辖区的宣传、推广任务，居委会引进“社会组织+”模式，由MＲK社会组织微行公益进驻C小区，全面托管垃圾分类工作。
是区城管局签的合作协议，是BN大学的义工团队，主要负责宣传推广、扫楼入户指导和开袋扫码考核，2016年入驻C小区。之前主要进行氛围营造，差不多已完成，现在主要开展大型活动。社会组织要持续下去，(要求) 他们的工作人员有一定专业素质， (这样) 可以更有效率地指导这项工作，为社区和物业减轻管理压力，但是目前人员配备较少，想全部推行下去可能有点难度。(小区居民访谈记录: 20170713)
社会组织在社会建设过程中如何切实发挥作用，取得更好的实际效果，取决于情境性因素。弱邻里网络特征为政府推动环保社会组织的介入提供了合法空间，经过阶段性实践，C住宅小区生活垃圾分类的氛围得以提升，使用分类垃圾袋的住户明显增多，小区督导员每天开袋数量保持在50袋左右，居委会和环保组织合力推动了分类效果的提升。由此，该住宅小区自2014年开展生活垃圾分类后，两次被评为生活垃圾分类“市级优秀小区”。
4． 强邻里网络—强社会组织型D小区属于商品房小区，共有1168户住户，其中购买商品房的住户大约占50%，包括部分拆迁安置住户。
前期培训做得挺多，居民骨干和党员做了很多培训。“垃圾去哪儿”的活动一共举办过三次，以往居委会的经验还在继续传承，一环紧扣一环，宣传、监督和劝导在不停地做。每个月的8号会有支部书记的例会，每个月15号有党员的会议，每个月10号有居民骨干的会议，一般有20多个居民参加。年底集中开会，我们有一个微信群，大家把日常问题反映上来，每个月20号还会有“为民服务”的活动。(社区负责人访谈记录: 20170711)
D小区大部分住户家庭成员为正式上班族，人员相互间日常互动频率较低，因自身承担的社会角色与时间分配限制，其生活垃圾分类意识和行为表现为“强意愿”“弱行动”特征。但所在社区曾于2004年被授予省级示范居委会，相对其他类型的社区，此社区具有牢靠的组织基础和较强基层凝聚力。新上任的书记更具“个人权威”，带领居民开展一系列社区自治活动，发展出以骨干党员为强纽带的邻里督导队伍。另外，为弥补退休党员个人精力、软件操作等方面的劣势，2017年初引进了环保科技公司入驻环保驿站，组成集互联网+、智能化、自动化为一体的专业服务团队，重点解决源头分类问题，通过积分奖励等激励性举措，大范围促成居民从“强意愿”到“强行动”的转变，提升了示范效应，体现了“强邻里网络—强社会组织”型特征:
现在二次分拣工作比之前轻松了很多，因为现在很多家庭都在源头做好了分类工作。从黑色和绿色垃圾桶里的垃圾数量也可看出现在的分类工作做得比较好，之前两种桶里的垃圾都是一样多的，环保组织介入后，绿色垃圾桶里的餐厨垃圾明显多了。(保洁员访谈记录: 20160622)
按照“邻里网络”“社会组织”两个分析维度可将各类型小区划分为四个理想类型(参见表1) 。具体到实际运作中，各利益相关者面临公共事务压力时的行动付出有较大差异，居委会常常依据具体情境自主选择可运用的社会组织条件及邻里网络状况开展基层创新实践。
表1 社区参与分化的理想类型
（三）社区参与的整合与政府主导性比较社区参与的整合包括自主整合和非自主整合，自主整合主要体现于基层社区相互间的模仿、沟通与借鉴学习，非自主整合主要通过科层体系中上层部门的监督和激励展开，通过督察机制的运作，行政资源被重组而能够相互协调，进而成为实现科层组织运动化的基础。市分类管理中心运用后台监控技术实时读取各小区开袋数量和质量，作为社区考核、年度奖励发放的参考依据; 另外，为限制并杜绝“扫空码”现象，定期配备人员现场抽查。其实，随着居民自治的推进，社区自组织居民参与方式已呈现出发展的生机，但在垃圾分类治理中，居民更多还是成为被治理的对象，科层体系的政府主导性常常发挥着关键作用。依据居委会能力与环保组织是否介入这两个核心要素，可呈现出上述理想类型小区在政府主导性及其垃圾分类效果层面上的差异(参见表2) 。
表2 各类型住宅小区社会组织及政府主导性之比较
在拆迁安置小区，邻里网络合作处理公共事务的能力不足，居委会也呈现为弱组织状态，欠缺环保组织的介入，其政府主导性处于最低水平; 单位改制小区的邻里网络具有特殊性，虽缺乏环保组织的介入，但居委会开展了基本的知识宣传等辅助工作，政府主导性较弱; 在新式住宅小区，居民的教育水平与收入都较高，虽然其社会网络呈现出高流动性的“原子化”特征，但居委会与社会组织的相互协作促进了社区参与水平的提升，体现了较强的政府主导性，促进了垃圾分类从“强意愿”向“强行为”的转变; 在推广示范小区，依靠政府介入和居委会的组织领导，构建起了以退休党员为骨干的邻里监督网络和社会组织运营体系，证明社会组织完善程度及政府主导性水平越高，生活垃圾分类的效果越好。
三、“自愿激励”模式的局限
相对于邻里网络特征，居委会的较高能力和环保组织的介入对居民垃圾分类行为的影响更为显著，事实上居委会和环保组织等社会组织又是由于地方政府居于主导地位而得以强化的。进一步分析发现，即使在示范效应最佳的D住宅小区，其较强的邻里网络也是得益于社区书记的领导及骨干党员干部的网络联结作用，这也揭示了社区参与“自愿激励”模式的局限:
（一）基本国情与松散的组织结构“自愿激励”模式奠基于对基本国情的考量，而发展不平衡则是当前我国社会状况的真实写照。我国地域面积广大，各省、自治区、直辖市在自然生态、经济基础、人口结构、生活方式等方面均存在差异，导致自中央政府至地方政府各层级面临着不同的治理环境。相较于西方发达国家，我国近代以来的社会治理体制一直处于变动之中，改革开放后虽加快了探索建立现代社会制度的进程，但在面临环保类公共议题或提供公共产品时，政府治理仍奉行“保守主义”原则。在政策执行初期，中央政府常常选取某些地区先行试点，借以规避社会风险、检验政策可行性或降低政策调整成本。有序推进社区参与是BN市执行生活垃圾分类政策的内在要求，根据实施方案，最初即以试点的方式逐步选取部分小区或纳入自主申报的社区推进生活垃圾分类，最终实现社区参与的全面推广。但是与较规范的制度体系化运作不同，试点工作一般由各责任部门临时抽调工作人员成立运行管理中心，逐步试点的环保政策面对着的是较松散的组织结构。
（二）资源分配的不均衡性“政府推动”一度是计划经济的主要发展模式，改革开放后市场逐步成为经济资源配置的主导机制，但在处理民生、社会保障、卫生环境等公共事务时，政府仍然在公共资源配置方面占据着主导地位。对城市空间的塑造是在“科层等级”空间中进行的，科层结构与有限的财政支出决定了政府投入上的非均衡状态。对于试点进程中的不同类型社区，政府能够提供的组织条件及资源供给不同。在一些推广示范的组织能力突出、环保宣传较充分的社区，政府往往集中安排专项资金购买社会服务，引入环保社会组织参与垃圾分类工作，垃圾分类往往能取得较好的效果; 而在相对被动纳入垃圾分类的社区，因居委会组织能力及宣传能力有限，加之环保社会组织当前难以覆盖所有住宅小区，其垃圾分类效果则相对较差。此外，促进生活垃圾的再利用是社区参与垃圾分类的最终目的，但转运站、处理厂的垃圾处理过程处于公众视线之外，且建设进度往往与资金、土地征收、工程技术等不可控因素关联，政府推动基础设施建设的进度与社区参与推进不同步，降低了“自愿激励”模式运作的时效性。
（三）居委会兜底的限制社会转型期的一个重要特征即各类正式组织、社会团体的多样化。虽然不同的社区居委会在历史沿革、组织能力、人员构成等方面存在差异，但基本保留着科层体制中的基本建制。为保持整体社会结构的稳定，居委会往往在民政、维稳、环保等社会公共事务方面负责兜底，包括政策解释、矛盾调解等。生活垃圾分类这一环境议题具有特殊性和模糊性。一方面，居委会兜底虽便利了垃圾分类事务的统一管理，但作为群众性自治组织，居委会对居民社会行为始终欠缺约束力，欠缺制定强制性规则的合法性基础，个体相当程度上处于游离状态。另一方面，在项目“嵌入”基层组织后，居委会面临街道督导员的考核压力，常常以居委会为主，物业公司和业主委员会为辅，配备小区督导员和入户指导员开展具体的垃圾分类指导工作，但物业公司市场化的经营属性、业委会欠缺监督效力、督导员工作环境差等问题构成了政策执行的障碍。从现有垃圾分类体系来看，物业公司由住建委负责开展行业管理，行业签订的各小区物业管理规定也未包含垃圾分类这一职责。居委会在承担其他基层社会公共事务的情形下，还要兜底上述矛盾的调解。当压力超出居委会承受阈值时，易产生组织推卸及居民不满等问题。
（四）个体意识及行为的困境市场经济发展促进了个体利益意识及行为的合法化，但社区居民公共事务意识的相对缺乏导致“自愿激励”模式常常面临动员困境。从居民个体角度而言，生活垃圾分类过于依赖居民的自觉意识; 社区工作人员也面临宣传动员、知识普及、入户指导的行动困境。一方面，虽然居民同质性越高，更易产生相互督促的义务感，提升参与环保实践的社会意识，但邻里网络只能在家庭外部发挥作用，欠缺对个体产生可持续激励的组织基础。另一方面，居民环保意识并不必然转化为环保行为，如果缺乏环保社会组织及时介入，社区兜底更加依赖于小区督导员、入户指导员的实际督促与激励，工作职责大部分由物业公司保洁员或老年居民承担。物业兼任易导致责任重叠与组织推卸，造成日常监督效力下降。夏季炎热、冬天酷寒的工作环境也易给老年人身体健康造成影响，小区督导员、入户指导员等难以完成开袋检查、扫码等日益繁重的工作任务，劳动强度与待遇的失衡最终影响了“自愿激励”模式的成效。
四、结论与讨论
作为一种激发居民自主参与基层公共事务的基本目标，社区参与已被广泛运用于我国自上而下的国家治理体系中。现有研究成果多集中于居民的参与类型、参与意愿及其影响因素，相对忽略社区参与及组织环境间的关联分析，特别是对于可能存在的社区参与分化议题欠缺关注。在共同体内部，社区参与实际上体现了居民自主协商处理公共事务的基本形态，一般化的环保实践将更广泛的居民群体纳入社区治理结构中。为进一步从社区层面呈现垃圾分类基层实践的基本特征，本文以我国东南沿海BN市的垃圾分类试点项目为例，以“邻里网络”“社会组织”作为两个分析维度，归纳出4类“理想类型”社区参与的基本形态，并对其政府主导性水平和垃圾分类效果进行比较。进一步的分析发现，在推进社区生活垃圾分类过程之中，居委会能力和社会组织介入相较于邻里网络，对规范居民的垃圾分类行为具有更为显著的约束力，总体上垃圾分类效果与基层社会组织状况及政府主导水平之间均呈正相关关系。
在政府主导作用下，各基层社区通过自主整合和非自主整合等措施保持了环保政策的有序推行，当然，不同社区垃圾分类成效始终体现了社区参与及其治理结构的类型分化。这说明在基本国情背景下，以“自愿激励”模式执行环保政策在组织结构、资源分配、居委会兜底、个体意识及行为等方面存在局限。历次生活垃圾分类收效甚微的原因在于多数个体始终缺乏自觉的环保意识，同时缺乏与负向激励相对应的策略工具，从而难以在碎片化的个体行动与有效的社会整合间形成合力。目前，我国城市生活垃圾分类正由“自愿激励”向“政府主导”模式转变。46个重点城市已明确将垃圾分类纳入法治框架，上海市垃圾分类新政的实施标志着其已进入政府主导的垃圾分类时代，对于个人违反条例规定，将由城管执法部门责令立即整改和予以处罚，并同步开展面向单位的执法工作。
我国某些强制性环保条例、政策、法规实施前，需经历一段时间的试点或推广，该过程揭示了怎样的现实?具有怎样的社会意义?首先，改革开放后，我国处于以发展社会主义市场经济为首要目标的阶段，环保政策的执行需经历一定的探索期，以降低政策风险。其次，经济发展需营造良好的社会公共空间和舆论环境，通过“自愿激励”模式推行环保政策虽有局限，但可带动政府职能优化、基层社区发展与社会组织培育。最后，与发达国家相比较，我国居民目前总体科学文化水平较低，对促进生活环境改善行为的认知有限。社会政策的实施及制度性建构只有赢得社会成员的真正认同才能得以长期持续，生活垃圾分类理念最终必将逐步获得民众的“集体认同”，为更有效的环保实践奠定扎实基础。
END
文章来源：《学海》2020年第6期
本期编辑：李紫硕
审核校对：荐文版块全体编辑
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