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基层部门职责越位及其制度逻辑——对市场监管领域的观察
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摘要
1 引言
政府职责是政府“应做什么、不应做什么、能做什么、怎么做”等的集合，深刻反映了政府上级与下级、部门与部门、部门与属地、政府与市场、社会的关系，是行政管理中最基本、最主要的部分。我国政府改革一直以建设依法行政、权责明晰的职责体系为目标。早在 2000 年，十五届五中全会提出“推进政府工作法制化，依法行政，加快推行执法责任制”；2014 年，十八届四中全会强调“全面推进依法治国，加快建设职能科学、权责法定的法治政府，坚持法定职责必须为、法无授权不可为”；2018 年，十九届三中全会把建设“职责明确、依法行政的政府治理体系”作为深化党和国家机构改革的目标之一。然而，实践中，政府部门职责越位也普遍存在，管了“很多不该管也管不好的事务”。基层部门履职也容易超越“三定方案”的职责范围，违背了政策初衷，如何理解这种政府行为现象，又因何如此？
学界主流认识是基于公共选择理论的假设，认为政府部门、官员也是“理性经济人”，受利益动机驱动，追求部门人员、预算、规模、个人绩效、晋升、权力等的最大化。较为普遍的认识是将基层政府视为“掠夺性政府”，其运作呈现出经营性、商业化的自利特征，并常常超越法定职责。这意味着基层部门职责越位是一种主动、自愿、强烈的利益驱动行为。然而，实践中，处于行政体制末端的基层部门，也有大量被动、非自愿、消极的职责越位行为，公共选择理论的解释力也便弱化了。另一派文献强调制度对职责越位的深刻影响。系统环境中的法律、规则等制度会对组织的结构、行为产生深刻影响。学者的研究表明，诸如强调 GDP 的绩效考核制度、目标责任制，制度设计本身的缺失、交叉与模糊，制度惯性等方面均会导致政府职责越位。但是，这些研究多从宏观层面，强调单一或少数几项制度对职责越位的影响，多为经验的碎片化认识，缺乏实地证据的支撑，也未能建立制度对基层部门职责越位的系统性影响框架。
研究认为必须要超越现有单一的、碎片化、线性思维的制度解释框架，应从多重制度相互作用系统的制度逻辑（institutional logics）层面深刻理解基层部门职责越位的现象、后果。研究以市场监管领域为例。党的十六大以后，市场监管成为政府的四项核心职能之一，监管意味着政府与市场关系的基础性重构，监管的程度、范围很大程度能反映政府职责边界、政府与市场和社会的关系。另外，基层市场监管部门存在诸多职责越位行为，一些部门还囊括了文化综合执法、农业市场管理、旅游市场监管、生猪屠宰管理等职责，与原业务主管部门和城管执法部门产生了新的交叉重叠。一线干部成为救火队员，无论分内分外工作均需承担，其实际承担的职责要远远大于法律文本上规定的职责。因此，市场监管成为观察基层部门职责越位的一个较好领域。研究对云南省 Y 市实地调研，收集了丰富的基层部门职责越位资料，并进行解析，希望构建起中观层次的基层部门职责越位的制度逻辑解释框架，力图在宏观制度和微观机制的理论解释之间架起一道桥梁。
2 政府职责越位的概念和理论解释2.1 职责越位的概念辨析职责越位类同于职责错位，学界主要有三种理解：（1）政府与市场关系。经济学经典理论中，市场在资源配置中起决定性作用，政府应在市场失灵的领域，诸如垄断、负外部性、公共物品提供、经济波动、收入调节等方面发挥职能，若政府过度介入属于市场调节的领域，甚至直接干预，既当“裁判员”也当“运动员”，调控的范围和力度过大，超出了纠正市场失灵和维持市场机制正常运行的合理需要，并与市场形成了领导与被领导、命令与服从的关系，这些表现是政府职责越位。（2）法定职责与非法定职责关系。法定职责由国家法律法规所明确规定的，政府必须加以履行的法定义务，职权中法无明文规定即禁止，超越权限需得到授权或批准。当职能部门超越了法律法规对本部门职责范围、程序流程等规定，便被视为越位。（3）部门职责的“主业”与“副业”关系。“主业”是部门必须履行的核心职责，“副业”是次要、辅助性质的。当部门更多履职“副业”，“主业”弱化或“主副倒置”，也可被视为职责越位。
以上对政府职责越位的概念理解，三个层面相互协调，也有抵触。政府与市场关系中的越位是宏观层次的价值理念，内涵丰富，关系和边界争议颇多。它可能在实践中指导法律法规制定，帮助界定政府职责的“主业”范围，也可能体现在政策中，一些规定明显扭曲了政府与市场关系。按照“职责法定”原则，履职非法定职责是明显的职责越位，但一些地方“土政策”可能有违“上位法”精神。另外，“主业”和“副业”可能是在法定职责范围内，但若“主副倒置”，会损害法定职责，并扭曲政府与市场关系。
将三个层面结合，构成了本文对职责越位的理解。即不能简单以职责法定情况的单一维度来判断职责是否越位，也不能只在理念价值层面，依照政府与市场关系的边界来判断越位。职责越位包含了三个层次（图 1 非阴影部分），表征是政府履职超过了法定职责、主业职责的范围和要求，更多履行了“非法定”、“副业”的职责，这是职责越位的直观识别；理念层面是政府职权介入市场（社会）能自我调解的领域，导致政市关系不明、政社边界不分，这是职责越位的价值准绳。值得注意的是，职责越位并非一成不变，是动态变迁的，往往具有扩张的趋势，这和政府规模不断膨胀扩张的趋势紧密联系，进而很可能导致“职责正位”（图 1 阴影部分）的“空间”越来越小。
2.2 职责越位的解释及其在市场监管领域的体现（1）公共选择理论是解释政府部门职责越位的主要视角。职责是实现部门和个体利益最大化的关键资源，引起各部门越位争夺，争夺能为其带来工作福利或寻租利益的职责，放弃或不积极主动执行那些不能为其带来有利的职责。在市场监管领域，Stigler 提出监管的经济理论（The theory of economic regulation），也认为政治家、行政官员、产业集团、小企业和消费者均是利己动机，追求个体效用最大化，利益集团能通过游说政治家或政策制定者，借由自身信息优势去影响政府的决定并争取对自己有利的监管政策，也导致了监管机构滥用裁量权。立法者或政府还会为了满足个体或组织利益，积极进行“创租”，如各类繁琐的准入审批程序和各类收费项目，并向私人或利益集团进行“抽租”。以往我国市场主体进入的行政程序繁琐复杂广受诟病，被形象地称为“跑部钱进”、“审批经济”。具有市场主体进入与经营活动监管职责的市场监管部门是一个“肥水衙门”，不断通过职责越位实现“创租”和“抽租”，实现部门和个体利益的最大化。
（2）制度视角对政府部门职责越位做了更深层次的解释。现有文献主要从三个方面：一是我国独特的体制性制度，更容易诱导职责越位。如以 GDP 为导向的晋升锦标赛制度模式，容易诱导地方政府层层加码，主动揽责、包揽全局，既 是“裁判员”，也当“运动员”。“政府背书式”的审批制度用行政培育市场，政府过度管控使行政扭曲市场，压力型体制下行政庇护市场，造成了行政监管对政府与市场关系的全面渗透。二是制度设计中的缺陷，如制度缺失、交叉和模糊，导致各部门权责不清，越位广泛。如缺乏强有力的监督机制，无法规范和约束政府工作人员的越位行为。在监管领域，监管环节众多，各环节之间的职责很难划分清晰，职责不清为监管机构之间的争夺利益和推诿责任埋下了隐患，因而一线干部无法判断应做某事，不应做某事，容易陷入履职越位行为。三是制度惯性带来政府习惯于“大包大揽”，容易职责越位。我国长期的封建专制和计划经济思维，政府把市场配置资源的决定性作用统揽自身，形成全社会管理权力向政府集中，管了许多不该管的事务，招致职责越位。
2.3 以往解释的不足与新分析思路基于公共选择理论，基层部门的职责越位更多是自愿、主动的扩权结果。然而，却不能回答：基层部门也广泛存在被动、非自愿的职责越位现象和行为，越位可能带来的收益远低于成本，如何理解？
以往制度视角为职责越位提供了更深层次的解释。但这些研究主要是关注一项或少数几项制度对职责越位的零碎影响，多是经验层次的论断，缺乏实证证据的检验；同时，这些研究似乎隐喻制度为政府职责主动越位创造了更优的条件，如晋升锦标赛赛制下，缺乏相应的制度约束，制度总是存在交叉和模糊，基层政府能更好主动谋取有利于自身的职责，即“钻制度空子”。但实践中，制度可能更容易导致基层部门被动越位。处于行政体制末端的基层政府，晋升机会有限，综合资源、职责权力羸弱、地位弱势，不得不“狗拿耗子”似地越位履行一些职责。并且，面对细致繁杂的管理制度、上级各类考核评比检查，基层官员日常工作中大多是被动地应酬应对、倍感压抑，职权有限而责任无边，更多是非正式的运作，被动、隐性的扩权与越位。因此，基层政府部门的职责越位可能更多是一种被动越位，遗憾的是，制度如何导致基层部门职责被动越位，又会带来什么后果？目前学界还缺乏系统性的机制解释。
本文以为对基层政府职责越位的理解，必须超越公共选择理论和以往单一、分割、碎片化的制度解释视角，这些追求简约（parsimonious）的制度解释倾向限制了研究者的理论视野，与复杂丰富的实践情景脱节。需要从制度逻辑的理论角度，将组织行为视为多重制度要素间相互作用，甚至是潜在矛盾的制度间系统塑造的结果。基层政府面对多重目标和多重制度逻辑，在多种任务压力中常常被动应对、“拼凑应对”，而不是积极主动。
此外，为更清晰了解政府职责越位特征，本文从两个维度对职责越位进行分类：（1）越位的显性与隐性维度。显性越位是从法定与非法定职责的关系出发，指履职行为明显违背法律法规规定的部门职责范畴。隐性越位则是就政府与市场关系、“主业”与“副业”关系而言，指履职行为一般在法定职责范畴中，但履职侵占了市场(社会)自我调解领域，或导致“副业”占据了“主业”职责。（2）职责越位的主动和被动维度。主动越位是部门主动、自愿实现职权延伸与越权，部门领导和成员较为赞同；被动越位是部门被动、非自愿的行为，部门领导和成员也较为反对。
综上，将政府部门职责越位划分为四类（见表 1）
3 研究策略与资料来源
3.1 研究策略 相较于定量研究，研究问题是“怎么样”（how）和“为什么（why）”类型时，适合采用定性研究。本文关注基层市场监管部门职责越位的现象及成因，适合采用定性研究策略。为保障定性研究的信度和效度，本文采用多元的证据来源，建立研究草案和数据库，形成证据链并进行“三角验证”，证据包括实地调查的访谈、座谈与观察笔记、会议报告等一手资料，访谈群体涵盖了“地级市-县级-乡镇”不同层级的市场监管人员，有领导干部也有一线工作人员，还有一些市场主体。同时，结合网络互动平台中实务工作者的点评观点、文献等二手资料。文中涉及的地名、人名等，基于研究伦理做了技术性处理。
3.2 资料来源 主要对云南省 Y 市（地级市）的市场监管部门进行实地调查。云南省具有一定的研究代表性，2018 年地方市场监管机构改革中，云南省市场监管局挂牌时间（2018 年 10 月）、职责数量（18 个）、内设机构（32 个）、行政编制（244个）均处于全国省级层面市场监管局的中间位置，不是极端，能够较好代表地方和基层市场监管的整体情况。资料收集分为两个阶段：第一阶段是 2019 年 7月，研究者对 Y 市进行了为期 2 周的实地调研，调研对象涵盖了 Y 市市场监管局（编号 A1）、下辖的 2 个区县市场监管局（编号 B1、B2）、6 个乡镇市场监管所（编号 C1-C6）、6 个市场主体（编号分别为 D1-D6）。还收集了部门内部文件、会议座谈笔记等资料；第二阶段为 2020 年 10 月，笔者围绕基层职责越位现象进行网络回访调查，除了回访第一阶段中的部分人员，还将访谈扩展到 Y 市其他 3 个区县的市监部门（编号 B3-B5）以及北京某基层市场监管所（编号 C7）。
4 基层市场监管部门职责越位的表现、特征与后果
4.1 职责越位：“耕别人地” 以 B1、B2 市场监管局为例，其“三定方案”中主要法定职责包括：市场综合监督管理（主要是政策、规划和标准拟定）、市场主体统一登记注册、市场监督管理综合执法、反垄断统一执法、市场秩序监管、宏观质量管理、产品质量安全监管、特种设备安全监管、食品安全监管与综合协调、药品医疗器械和化妆品监管、计量管理、标准化管理、检验检测管理、认证认可管理、知识产权管理、市场监督管理科技、信息化建设与宣传等。同时，“三定方案”中也涉及市监部门与其他平行部门的职责分工，如市监部门发现市场主体违法行为涉嫌犯罪线索，及时移交公安机关，不负责审查立案；食用农产品、食用动物进入批发、零售市场由市监部门负责，之前的种植养殖、疫病防控等环节由农业、林业部门负责；食品安全风险评估由卫生健康部门负责，市监部门负责对安全风险食品执法处置等。以上的法定职责范围是判断市监部门与属地政府、其他平行部门协调配合中履职行为的基本准绳，也是市监部门的核心业务。
基于 B1、B2 市监部门 2019 年上半年工作总结报告（实际履行职责内容），结合相应访谈资料，其职责越位体现在：（1）耕了市场主体的“地”，有违政企关系。监管部门在某些属于企业和市场能自主调解的领域履职过度、介入过多，引起一些企业不满。
小微企业需要经常填报很多材料，如年报、台账、培训等资料，监管部门反复电话催促并多次巡查，企业疲于奔命，表示最怕“文字性”的东西，希望专注于保安全和保利润；监管部门对餐饮行业进行大规模“明厨亮灶”改造，要求翻修服务窗口，装备厨房摄像头和店内显示屏，有独立的食品操作间，小微企业表示其负担成本很高、很难完成上述目标；重要的活动、节假日期间，是企业获利7的好机会，但也随时迎接各类繁多的专项检查，正常的生产经营有时不得不中断。（201907—D1-D6—市场主体的负责人）
（2）耕了其他部门的“地”，有违“三定方案”职责要求。可分两类：一是基本不属于市场监管部门职责，如护林防火、向上级争取资金、集贸市场的规划建设改造、非法集资监管等；二是市场监管部门应负一定职责，但履职力度过大，甚至越俎代庖。如对长输燃气管道进行监督检查，重点开展市场危险化学品、烟花爆竹、消防产品整治，这本应由专业部门，如安监部门主责。
（3）耕了属地政府的“地”，有违核心主业职责要求。属地政府应负主责的各项任务中，需市场监管部门参与，但监管部门履职力度和范围均过大，甚至成为主力。如监管部门全力推动化解过剩产能，防范“地条钢”死灰复燃；全力开展“创文创卫”工作，拉网式排查、专项式整治各类环境卫生事宜；强化综治维稳、重点打击走私等专项工作等。
4.2 “耕别人地”多为被动、非自愿基层市场监管部门职责越位较为普遍存在，既有主动越位也有被动越位，但更多是被动职责越位。被访谈对象皆无例外地表达了基层市场监管部门职责越位的普遍性、被动性、非自愿性。
市场监管范围太大，职责模糊，什么工作都交由市监部门负责，管得太多，是“吃喝拉撒一条龙、飞禽走兽啥都管”，结果是“耕了别人的地、荒了自己的田”。（201907—A1—办公室主任）
基层市场监管工作的难点之一是履职范围过大过多，属地政府和其他部门认为凡是由市监部门审批发证的市场主体，所涉及的所有活动和环节，都卸责于我们监管，如液化气流通、非法集资、铲车安全等。基层监管人员很多时候有心无力，如果负责这部分职责，有越位风险，甚至违法，因为不在法定职权范围之内。（201907—B1—副局长）
基层监管所存在众多职责越位，大部分是上级部门或属地政府强加的，极大地增加了基层工作量，监管人员被动接受接盘，十分无奈，我强烈反对。（202010—C2—副所长）
以上访谈资料表明了基层市场监管部门职责越位的普遍性、被动性，监管人员对职责越位十分愤怒、反对、抵触、嘲讽和无奈。
4.3 “被动耕别人地”的类型：被动显性与被动隐性基层市监部门的职责被动越位中，可划分出两种类型：被动显性越位和被动隐性越位。（1）被动显性越位。职责履行明显有违当前政策法规，尤其是“三定方案”的职责要求，且越位是被动性、非自愿性。Y市调研表现出两种类型：被动显性越位为其他平行部门“兜底”，被动显性越位为属地政府“干活”，见以下事例：
事例1：B1市监局负责农业合作社非法集资放贷监管B1县农产品丰富，农业经济较发达，成立了众多农业经济专业合作社，这些合作社由市监部门登记注册，发放营业执照。2019年，几个专业合作社“挂羊头卖狗肉”，非法集资和放贷，“涉黑涉恶”，损害了农民权益，扰乱金融市场秩序，被群众举报反映到县扫黑办和市场监管局，引起了各部门对该事件由谁负责的争议。农业农村、公安等部门认为按照“谁发证、谁监管”的原则，理应由市场监管部门负责。但市场监管局主要是审批登记，并没有许可给这些合作社违法集资放贷经营范围，且也不负责金融涉黑涉恶违法监管。市场监管部门查阅了众多法律文件，弄清这事应由县金融办主责处理，但县金融办反映没有基层执法权。因此，农业合作社非法集资放贷的处理“兜兜转转”最终又回到市场监管部门主责处理，市监部门担心职责越位，甚至违法风险，毕竟不在职权范围，但又不得不成为“接盘侠”，十分无奈。
事例2：B2县市场监管部门向上争取资金任务2018年B2县县政府下达县市场监管局需要向上争取363万元，并纳入部门绩效考核中。虽然这明显不符合市场监管“三定方案”中职责规定，也没有相应的法律法规支持。但在严格的绩效考核下，县市场监管局尽最大努力当年实际只完成了53.29万元，完成任务率为14.68%。县市监局局长总结其原因在于：一是市监部门属于行政执法部门，运转经费主要由县级财政承担，上级业务部门只是根据安排专项政治工作配套补助相应的整治经费，但整治经费不多；二是市监部门不属于项目管理及设施的部门，上级业务部门也没有项目指标，没有项目支撑，就导致没有向上争取更多资金的途径。因此，市场监管局多次希望县政府调减或不分配市监局向上争取资金任务指标，但一直很难遂愿。
另外，还有一种特殊活动、特殊时期的职责被动显性越位。一些重大的专项活动、政治任务、紧急事态中，如扶贫开发、重大活动、疫情防控，这非市场监管“三定方案”规定职责，但市场监管部门需担负重要任务。如在扶贫开发中“一对一帮扶”，疫情防控中负责属地政府分配的果蔬商店、便利店、加油站等18类市场主体进行疫情防控检查、值班；在世园会等重大活动期间，基层市场监管干部要担负起蹲点值守、入园巡查、下村包户等任务。
（2）被动隐性越位。这类履职不一定违背政策法律要求，往往是在其法定职责范畴之内，但非其核心职责，监管部门却过大、过量履责。
第一，专项活动过多过泛，监管部门疲于奔命。上级和属地政府纷繁复杂的专项活动，如“创文创卫”、“扫黑除恶”、重大活动（如元旦、春节、“五一”、“六一”、高考、国庆等）的事务，监管部门需履行部分职责，但很容易过量、过多履责。
第二，与平行部门的工作协调中、履职过度。基层事务复杂，需要多部门协调配合，在其职责范围内发挥角色、共同应对。如B1、B2县市监部门参与县文化旅游局、公安局主导的旅游市场督察活动，参与县扫黑办、公安局主导的“扫黑除恶”、“反恐怖”、“扫黄打非”工作，参与农业农村局负责的农资检查与打假，参与城建、城管部门主责的市场整治。但在参与中，市监部门被要求履职过多过度、“喧宾夺主”。
和其他部门协调配合、共同处理一些事情时，其他平行部门总是说是市场监管局的工作范畴，卸责于监管部门。我局总是和卫生、农业、城建、公安等部门扯皮，属地政府也在调解争议中总把我们置于兜底部门的属性，导致市监部门大包大揽。（201907—B2—局长）
第三，与市场主体的互动中，介入过大。如市场主体登记审批环节，监管人员甚至直接帮助申请人“修改作业”，直至符合要求后发证。为了提高年报率，基层干部天天打电话催年报、上门恳求年报、甚至代为年报，个别基层单位不惜弄虚作假、杜撰数据。这些行为违背为市场主体服务的精神，监管部门介入过多，存在弄虚作假，也增加了市场主体的负担。
4.4 职责越位的直接后果：“荒自己田”越位给基层市场监管部门带来诸多“恶果”，特别是“荒了自己的田”。
（1）加剧基层市场监管工作的权责失衡，增加了基层工作人员负担，从而弱化监管效能。机构改革后，基层市场监管普遍面临财力、物力、人力的不足，本已难以胜任市场监管的核心业务，而普遍的被动职责越位，耗费了精力、时间，一些被卸责的职责往往是“硬骨头”，进一步带来基层的工作负担和任务难度，引起诸多不满。
我强烈反对职责越位，因为这种现象长期形成会造成上级争功，基层做无用功，给基层增加无形的工作量。（202010—B4—副局长）
（2）“主业副业倒置”，职责关系混乱，主职主责让位、业务能力难以提高。平常，基层市监部门大约有30-40%的比例是在做非业务范围内的工作，而在一些特殊时期和重大活动场合，这个比例更好，如疫情期间，差不多80%都是非本职工作业务。（202010—C7—副所长）
职责越位使得基层部门疲于应对，主职主责让位，本职业务能力难以提高，被“无故”、“无辜”问责风险极大，甚至造成不务正业，职责混乱的后果。（202010—B3—办公室主任）
（3）导致监管工作的碎片化、随意性、低效性，损害监管人员积极性和工作效能。基层市场监管很多时候都在低效的巡查、排查、回访和过多过滥的专项行动中疲于奔命，在无休止的填表、报数、计划、方案、总结和全程留痕中来回折腾，在防止随时可能的“甩锅”中“严防死守”。
基层市监部门要负责各类地方政府的专项活动，属地政府随时要求市监部门参与，杂七杂八的事情极大地分散了监管人员的注意力，而且来回折腾。如创文办要求宣传文明城市，我局负责各种宣传标语和海报张贴，花了不少精力和金钱。但随后“创卫运动”，又要求不能到处张贴宣传海报，市监部门又耗费精力清理宣传海报。现今的扫黑除恶，加大各种宣传教育，要求监管部门到处张贴宣传海报，来回折腾、疲于奔命、太多无用功。（201907—A2—副局长）
5 基层部门职责被动越位的制度逻辑及其进一步扩张
5.1 制度的属性变化：职责属性、条块关系与部门性质（1）职责属性由“香饽饽”向“烫手山芋”的变化。以往监管职权意味着更多的“创租和抽租”的机会、更少的事务和压力、更好的政绩机遇，成为各部门争权夺利的重要领域，是“香饽饽”。但随着中央反腐倡廉和问责力度的加大，市场监管的职责属性也发生明显改变。如2013年，习总书记强调用最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责（“四个最严”），来确保 “舌尖上的安全”；2019年，中办、国办印发《地方党政领导干部食品安全责任制规定》强调食品安全“党政同责”，考核监督、失职追责。监管的各种制度规范逐步完善，监管职权逐渐事多、标准高、压力大、利益少。并且，产品质量影响因素众多、风险易发，既有土壤、水源等自然环境，也有我国市场主体“小而散”的产业形态，市场主体责任安全意识不强等因素，因而，质量安全问题易频发，监管主责部门也很容易被追责，监管职责成为“烫手山芋”。总之，职责属性的变化并由此带来的严格问责改变了部门职责争夺的格局，基层部门间逐渐由争责向卸责的态势转变，一些部门容易成为被卸责的兜底对象。
（2）条块关系由“垂直管理”向“属地管理”为主的转变，这是职责越位的根源性制度因素之一。“垂管为主”意味着基层部门主要接受一个上级部门主管，其履职边界和重点相对明确清晰；“属管为主”，基层部门则要接受职责和事务宽泛的属地政府的主管，随时应对纷繁复杂的任务摊派。市场监管领域，2014年年底，全国绝大部分省级政府都几乎取消了工商和质检部门的省以下垂直管理，改为地方政府分级管理，强化属地监管责任。“以块为主、条块共管”的格局使地方和基层监管部门面临地方政府和上级部门的“双重任务”，前者的任务经常超过了固有职责。当属地政府大力推动营商环境建设、创文创卫、扫黑除恶、扶贫开发、创新创业等各种专项活动时，基层市监部门要随时响应属地政府的任务命令和绩效考核，需耗费极大精力，承担属地政府宽泛的职责，常常容易越位参与各类地方专项活动。
基层市场监管工作的职责越位、错位在属地管理之后大量增多，垂直管理之前好很多。属地管理后，属地政府不清楚各个职能部门的法定职责，拍脑袋派单，各种瞎安排，你不服从也会很难受。（202010—C7—副所长）
（3）部门属性由专业部门转变为综合部门。部门属性往往决定其可获得的职权类型和范围，相比于专业部门，一般而言，综合部门更容易成为被卸责的对象。市场监管机构改革前，原工商、质检、食药监的职责功能较为清晰，各司其责、专业监管。2018年监管体制改革，部门“三合一”，并整合发改、商务等价格监督、反垄断等职责，全国统一组建了市场监管部门，其职责和内设机构众多，一跃成为“宇宙管理最大部门”。但新部门名称中的“市场监管”概念和内涵极为丰富，似乎一切和市场活动有关的管理均由市场监管部门负责，属地政府与其他部门也认为“凡是和市场沾边的事务均应由市监部门负责”，诚如“市场监管局是个筐，什么工作都可以往里装”。出于逃避责任的动机，政府官员在公共政策的制定和执行中可能会产生某种类型的作为抑或不作为，包括互相推诿并寻找替罪羊（scapegoating），市场监管部门由于其内涵丰富、职责众多、边界混乱，无疑是理想的“替罪羊”。甚至除了市场监管职责以外，市监部门还容易被视为有经济调节、社会管理等职责，使得履职中存有很多越位。
（4）制度属性变化背后的宏观深层制度逻辑是：权威体制和有效治理的关系。这是周雪光对中国政体内部深层制度逻辑的理论解释，即中央趋于权力、资源向上集中，这会削弱地方有效治理能力，而地方政府治理权的增强，又容易各自为政，偏离失控，对权威体制产生威胁。因此，这对关系不断演变从而寻找平衡点，包括采用逐级代理制、政治教化的礼仪化、运动型治理、集权与放权的周期性转变等机制来调整权威体制和有效治理的关系。基于这对关系逻辑，职责属性由寻租创租转为强力问责，条块关系由垂直管理走向属地管理为主，机构改革由专门性部门转为综合性部门，体现出中央和地方、各部门关系的深刻调整与再平衡。一方面，中央希望增强地方治理能力，强化部门的属地管理和综合管理，另一方面，为防止部门各行其是，致使与民生直接相关的市场监管工作履职不力，中央又制定严格的问责机制，党政同责、层层传递。这些要素构成了基层部门容易职责越位的根源。其一，体制和机构改革动态性调整，部门职责重新配置，甚至结构性“洗牌”，为部门职责交叉、模糊，部门职责“推诿扯皮”、越位缺位埋下隐患；其二，各类专项、运动式治理事务日益增多，考核中愈加重视专项绩效，基层部门无论职责“分内分外”，均需承担各类运动式治理事务。其三，逐级代理制和属地负责为主，致使基层部门主要听令于属地政府，其“三定方案”中职责的最后一条往往是“完成地方政府交办的其他任务”。但基层政府并不是一个制度化的责任体系，它的边界可以被无限扩大、延伸，尤其是目标责任制推行之后。因此，基层部门成为属地政府的工具，并承接属地政府无限的职责摊派，潜在履职范围明显扩大，越位成为一种必然。
5.2 制度情景诱导不同越位类型（1）制度碎片化和属地政府的高度政治化情景，容易诱导被动显性越位。制度碎片化可能使主管部门无执行权、无责部门却有执行权的困境。如在前文“农业合作社非法集资放贷监管”的事例中，法定职责部门缺乏基层执法权，但涌现的问题需要及时处置，最终处置权被摊派到拥有基层执法权的市监部门。与此类似的还有商户“跑路”、关停等导致预付式消费的投诉处置中，按照职责划分，单用途预付卡的主体监管部门是商务部，多用途预付卡的主体监管部门是中国人民银行，这两个部门没有基层执法力量，消费者遇到问题还是由市监部门负责。可以推断，具有大量基层执法权的部门，且职责范围宽而不专，如城管、市场监管等部门，更容易职责被动显性越位。
基层部门职责越位、错位现象在市场监管、城管等几个主要的执法部门中应该是比较常见的，这类执法部门主要特征就是相较于其他部门职责范围宽广不专，在机构和人员设置上基本能延伸到基层行政单元中。（202010—C7—副所长）
同时，制度情景还包括属地政府的高度政治化情景。如重大的专项、活动，政治任务（扶贫、防火等）、非常态化管理中的应急、突发事件等，时效性和任务完成标准要求高，地方政府必须或则优先完成该目标任务，并设置了严格的绩效考核和问责机制，多个部门共同应对完成。该情景下，众多的基层部门面临职责越位。
（2）制度模糊性与上级部门的高绩效情景更容易诱导被动隐性越位。首先，制度的模糊性带来权责不清，这成为各个部门推诿扯皮、相互卸责的主要原因。一些属地政府可能在制度模糊下，并不清晰各部门的法定职责，一些强势部门可以对一些“费力不讨好”的职责进行卸责，而另一些部门由于其综合、宽泛的属性，则容易被动揽责、被动接盘背锅。其次，上级部门高度绩效化情景。基层市监部门存在过多过量介入市场、企业领域的行为，令市场主体不满，这些压力主要来源于上级部门。上级部门将年报公示率、“明厨亮灶”、日常巡查等设置了很高的考核指标，甚至进行区域排名，给基层部门很大压力，使其越位“打扰企业”、“主业让位副业”。 （3）“行政发包制”与“压力加码制”的制度情景是基层部门职责越位的深层制度根源。周黎安认为我国政府体制是“行政发包制”，中央或上级是委托人（发包方），拥有正式权威和剩余控制权；层层属地发包，地方或下级部门是承包方，拥有具体的执行权和决策权。越到基层，“压力型体制”和“政治承包制”表现越为明显。因而，上级部门和属地政府对重点任务制定了详细的指标分解和绩效考核体系，并常常通过各类例行检查、专项整治和结果考核来对下级施加影响，层层加码传导至基层或具体职能部门。带来监管事权持续下沉，监管要求和标准越来越高、增加的事项越来越多，基层部门陷入各种“时间紧、任务重”的压力环境中，进而优先履行上级和属地政府摊派的工作职责，这些职责很可能存在越位。周黎安进一步指出市场监管工作是纵向行政发包程度高、横向晋升竞争程度低，而招商引资、综治维稳、灾害重建等工作是纵向行政发包程度高、横向晋升竞争程度高。这意味着基层部门更有激励动因去履行横向晋升竞争程度高的相关事务，也就不难理解市监部门容易处于“兜底背锅”、被动越位的境遇，常常让位于属地政府或上级部门对招商引资、综治维稳等各种重点任务的职责履行。
5.3 职责越位的进一步扩张 基层部门面对被动越位的情景，是接受职责甩锅和摊派，还是努力抗争，实现职责正位？现实中，基层部门更多采取了接受越位的现实，并促使职责越位进一步强化和扩张。
（1）潜在问责风险使基层部门履行越位职责。一线工作中面临诸多不确定性和自由裁量的空间，一旦出现不好的情形，上级或属地政府很容易从中挑错。基层部门也知晓越位职责难以进一步“甩锅”或卸责，不履职或处理不力，则容易被“问责”，也给上级或属地政府留下“坏印象”，因此也会尽力保质保量履行越位职责。
上级和属地政府派的任务，不管是“瞎”派的，还是不得已派的，都只能去履行。一旦出现问题，需要个人承担行政责任。不履行，领导不允许，民众不满意（202010—C7—副所长）。
（2）政绩考核重专项、轻日常，进一步诱导并扩大职责越位。上级部门和属地政府强调专项运动治理绩效，进而动员、激励和控制下属部门，下级部门也会回应上级和属地政府的专项治理需求，而少关注常规治理的绩效。基层部门的常规工作则演变为“业务工作”，中心工作则是“运动”，“业务工作”服从“中心工作”。然而，大量的专项运动治理，以超越法律规范和组织体系为特征，与行政组织结构的理性化与制度化发展相背离，容易带来职责越位，职责越位也会随着绩效对专项治理的焦点重视而逐渐扩张和强化。甚至专项整治走向常态化，日常职责逐渐走向边缘，职责越位也成为一种常态。
（3）基层部门采用“示弱、哭穷”等手段，获得职责越位的资源弥补，甚至主动加码，进一步职责越位。人类学家斯科特（James. Scott）提出了“弱者的武器”（Weapons of the weak）概念，展示了农民通过“日常”和非正式的形式，如偷懒、装糊涂、开小差、假装顺从、暗中破坏等行为，对抗无法抗拒的不平等。不仅是在弱势的农民群体，一些弱势的部门也会利用弱者的武器，进行示弱，借势顺利实现部门的权力延伸。笔者随同Y市市监局领导下基层调研期间，Y市下辖的各区县市场监管局、基层监管所很少谈及监管成就，主要是抱怨目前事情太多、压力太大、人手不够、行政编制太少、经费短缺、执法设备不足，均要求上级部门或属地政府能大力给予基层监管部门以各种支持。一定程度反映出基层市监部门也会利用“弱者的武器”，比如示弱、示穷、示难，伴随吐槽、抱怨、暗示、直接利益诉求等方式，向上级部门或属地政府争取有利的政策、资源和职权，并获得同情和容错，职责越位的损失得到一定程度的补偿，如行政编制难以扩充，但基层普遍增加了编外人员聘用，编外人员增多增快，使得履职力量得以增强，职责越位行为也得到加强。
（4）基层部门“接盘”越位职责后，属地政府、其他部门、普通民众等会更加固化认识，认为该职责属于该部门的履职范畴，如市监部门被普遍视为“万能兜底局”，进而可能将一些模糊职责，其他部门无执法权的职责摊派于兜底部门，形成恶性循环，导致其职责范围越来越广、管得事情越来越宽，相应的主责渐行渐远，核心职责的“田地”越来越荒废。甚至可能上级政府还从政策层面加以明确，将原本职责越位的职责转变为该部门的合规职责。
5.4 小结综上，基层部门职责被动越位的制度解释机制与后续扩张机制见下图2：
6 总结与讨论
6.1研究贡献（1）何为政府职责越位？目前学界对职责越位的概念界定还较为模糊或采用单一维度。本文从政府与市场关系、法定职责与非法定职责、“主业”与“副业”三个层面、三位一体，赋予政府职责越位新的、丰富的理论意涵。
（2）本文建立了一个新的政府职责越位类型分析框架，根据职责越位的显性与隐性、主动与被动两个维度，提出了四种政府部门职责越位类型：主动显性、主动隐性、被动显性、被动隐性职责越位。这有利于对政府职责越位特征的多维理解。
（3）以往公共选择理论和制度视角对基层部门职责越位的理论解释有较大缺陷。本文从多重制度关系相互作用的制度逻辑理论视角，以市场监管领域为例，初步阐述了基层部门职责被动越位的表现、类型以及直接后果。并探究了现象背后的制度逻辑，展示了宏观深层制度逻辑（权威体制与有效治理关系、行政发包制和压力加码制）与中观层面的制度逻辑（制度属性变化：职责属性、条块关系、部门性质；制度情景差异：制度碎片化和制度模糊性、属地政府政治化情景和上级部门绩效化情景）的相互关系和各制度要素互动作用，共同推动了基层部门职责被动越位，并造就了不同的越位类型。本文进一步指出职责越非一成不变，而是具有强化与扩张趋势，是基层部门面对潜在问责风险、强调专项治理绩效观，并通过“弱者的武器”进行的行为选择，这会进一步带来政府和公众认知的固化，使得职责更容易扩张。以上认识有助于对政府职责越位更深层、系统的理解，有益于制度宏观层面与中观层面之间的互动联系，并启发微观层面的机制解释探究。
6.2政策启示一定的政府职责越位是有益的，它有利于关注一些因职责“真空”、无部门涉及的事务领域，也提供了一种更加灵活的治理机制，使上级和属地政府更好实现政策目标，并与基层部门形成治理合力等。但建设现代行政管理体制，需要正确处理政府、市场和社会的关系，政府发挥正确的职责，不能“政企不分”、“政社不分”、“非法定职责过多”、“主业副业倒置”，要实现职责越位向“职责正位”的归位。（1）以“清单制度”助推职责归位。职责越位很大程度是属地政府、上级部门、平行部门过多的卸责、压责而形成，导致基层部门“耕别人地、荒自己田”。要通过更加全面和细化的“职责清单”、“权力清单”，明确各层级政府、各部门的法定依据、实施机构、职责边界、运行流程等，实现“清单制度”与“三定方案”的有机衔接，来减弱制度的碎片化和模糊性；（2）完善基层部门的绩效考核制度，改变绩效考核重专项治理、高指标化的导向，需要突出对核心职责、日常治理的重视。建立多元评价考核机制，变“一次性”考核的“一锤定音”为常态、定期化考核的“多点开花”，推动基层工作“抓细、抓常、抓长”。同时科学设置考核指标，坚持以社会效益为导向，如将“案件质量”作为考核重点，取代“案件数”和“履职率”等项目；（3）做好相应的履职教育培训，组织开展法律法规的业务训练。既要对基层部门工作人员的履职教育，也需对属地政府、上级部门的领导进行法定职责教育，甚至建立相应的针对上级部门、属地政府、其他部门职责甩锅、卸责行为的问责机制；（4）建立基层部门履职越位的纠偏机制，上级部门对职责越位行为要进行正确指导与纠偏，及时与属地政府、其他部门协商沟通。同时，对基层部门不履行越位职责可以减少问责，甚至不问责。
6.3局限与展望本研究还存在以下不足之处：（1）职责越位的情形十分复杂，一项职责履行中可能无法确定为纯粹的主动或被动，因为蕴含在履职过程中基层官员复杂的激励与行为逻辑。一项视为被动越位的履职行为也可能潜藏主动越位的“影子”，如市监部门参与扶贫开发、疫情防控、重大专项活动，虽然目前的访谈资料表明监管人员是被动越位参与的，是属地政府、上级部门强压摊派的结果，但也不能排除基层官员在重大专项、政治活动中“积极表现”，力图获得上级或属地部门关注，是主动越位的可能性。因此，职责越位的主动与被动是一种比例关系，即该履职以主动越位为主或被动越位为主。并且，还需要更多文献与调研资料，建立一套完善的理论评价标准，进一步理清职责越位究竟是被动还是主动，以及探明主动与被动越位的关系和相互转换条件。（2）目前职责越位的概念还存在一定的争议，也容易和一些概念混淆，如职责越位和“职责错位”、“主动服务”、“监管负担”、“多部门综合执法”等。需要进一步辨析这些概念的区别和联系，获得对职责越位更加精准的概念界定。同时，从学术研究的角度，职责越位可能是一种具有中国特色的政府治理机制，应将其视为一个“中性”而非“贬义”的概念，并进一步探究与其他治理机制（如行政发包制、运动式治理、政府扩张、部门竞争等）之间的关系；（3）囿于调研时间、资料来源的有限，可能对基层部门的职责被动越位的描述、特征和制度逻辑探索还不够全面深入。而且，各制度间可能还存在相互矛盾冲突，增加了职责越位影响机制的复杂性。未来的研究还需要从微观机制层面、制度间可能冲突的角度探究职责越位的制度逻辑，从而形成职责越位的“宏观、中观、微观”制度相联系、多重潜在矛盾制度互动的解释图景。另外，本文以市场监管部门为例，其他基层部门的职责越位情况如何？是主动还是被动，隐性还是显性？这些都需要更加丰富的文献和实地调研。（4）职责是动态变化的，该职责可能在某一时期处于越位，另一阶段则属于正位。在动态变迁情境下，可能各个制度要素的作用、关系也不同。因此，还需要从动态演化的角度来探索职责越位。
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文章来源：《公共管理学报》2021年3月网络首发本期编辑：蔡龚涛本期校审：荐文版块全体编辑