街头官僚的道德困境：一个文献综述

◆◆编者按◆◆

旨在忠实执行上级指定目标的街头官僚在基层治理中扮演着重要角色，但学界对街头官僚如何应对道德选择的两难境地缺乏共识性研究。街头官僚究竟面临何种道德困境？其形成机理如何？街头官僚该采取何种应对策略从而实现自我救赎？未来对街头官僚道德困境的新兴研究议题又包括哪些？本期荐文版块推送《街头官僚的道德困境：一个文献综述》一文。

作者简介

孙斐，兰州大学管理学院副教授，硕士研究生导师，从事政府绩效管理、公共价值冲突管理与网络治理研究。

王刘娟，兰州大学管理学院硕士研究生。

摘要

街头官僚身处国家与社会互动的界面，面临着源自政策规则、组织目标及公众需求的多重挑战，从而时常囿于“作为之痒”的道德困境之中。然而，学界就街头官僚作为局内人如何体验并应对道德选择的两难境地，缺乏共识性研究。从街头官僚道德困境的内涵入手，梳理街头官僚道德困境的表现、危害、形成机理及应对策略，以此厘清街头官僚道德困境的研究脉络，并形成较为系统的知识体系。在此基础上，凝炼出未来研究的重要议题：建立普适性和一般化的街头官僚道德困境分析框架；揭示街头官僚作为道德代理人其对道德困境的独特感知和主观体验；识别街头官僚在具体场域中的价值偏好及价值冲突；绘制街头官僚应对道德困境的诊断地图。

文章结构

一、引言

二、街头官僚的道德困境：内涵、表现及危害

（一）街头官僚道德困境的内涵

（二）街头官僚道德困境的表现：作为之痒

（三）街头官僚道德困境的危害

三、街头官僚道德困境的形成机理

（一）公共价值冲突：道德困境的“元凶”

1．价值多元主义与道德困境

2．街头官僚的价值冲突与道德困境

（二）自由裁量权：道德困境的“触发因素”

1．自由裁量权：性质争议

2．街头官僚的自由裁量权与道德困境

（三）组织目标及行动边界的模糊性

（四）崇高目标与有限资源之间的矛盾

四、街头官僚道德困境的应对策略

五、讨论与展望

一、引言

党的十九大和党的十九届四中全会强调，要推动社会治理重心向基层下移，构建基层社会治理新格局。街头官僚作为城市治理体系与街头社会之间的中介角色，对于夯实基层治理基础，提升基层治理效能具有举足轻重的作用。Lipsky将“街头官僚”定义为“在工作中与公众直接互动，并在执行公务时拥有广泛自由裁量权的公共雇员”，具体包括：教师、警察和其他执法人员、社会工作者、法官、公共律师和其他法院官员、医疗工作者以及其他公共服务人员。董伟玮等学者在探讨街头官僚概念的中国适用性时指出，街头官僚不等于执法类公务员，也不只局限于公务员之中，党政机关、群团组织、事业单位和国有企业范围内符合“日常工作中与公民直接互动且具有实质自由裁量权”这一特征的工作人员都是街头官僚。

正如Zacka所言，街头官僚代表了国家的面孔。通过与街头官僚的互动，公众对政府机构的合法性和可信度有了自己的认知。然而，作为国家面向公众的代表，街头官僚时常被误解为是执行政治意愿的工具，即执行上级决策的道德惰性工具。但有学者指出，公共政策传递到街头官僚手中时仍然是不确定的，只有当街头官僚将其付诸实践时才能成形。换言之，街头官僚在某种程度上形塑了公共政策落地时的最终形态。这意味着街头官僚是实质性决策者，其在政策制定中扮演着关键角色。通过非正式地制定或重构组织政策，街头官僚直接影响着许多人的生活和命运。

虽然，部分文献强调了街头官僚在制定公共政策方面的重要作用及对社会和公众信任的深远影响。但是，晦涩难懂且相互矛盾的规范性要求、组织目标与行动边界的模糊性、崇高目标与有限资源之间的矛盾及多元公共价值间的冲突等一系列挑战，导致街头官僚陷入“做了要下地狱，不做也要下地狱”的两难境地。正如麦克·Ｗ．斯派瑟所言，此时的街头官僚不是在道德上令人满意的行为中做出选择，而是在道德上令人厌恶的行为中做出选择。遗憾的是，现有文献对街头官僚究竟面临何种道德困境，其形成机理如何，街头官僚又该采取何种应对策略从而实现自我救赎等重要问题缺乏共识性研究与结论。基于此，我们试图通过对现有文献的梳理，实现碎片化知识的有效整合，发展出街头官僚道德困境的知识地图，并凝练出未来重要的研究议题。

二、街头官僚的道德困境：内涵、表现及危害

（一）街头官僚道德困境的内涵

“道德困境”（Moral dilemmas）是一个被广泛谈及但又莫衷一是的概念。有学者将其视同为“道德难题”或“道德悖论”，也有学者将其界定为“对一项道德义务的履行就是对另一项道德义务的背弃”，还有学者用其指称社会道德失范的状况。然而，这些说法没有一个堪称妥当。对道德困境的理解，应该从道德选择入手。之所以谓之道德困境，是因为这已不是在“善与恶”或者“善与非善”之间进行选择，而是在“善与善”之间进行选择。

个体采取的行动或做出的决定在对别人产生影响时就变成了道德决策。街头官僚拥有不可避免的自由裁量权并直接影响许多人的生活和命运。由此可知，街头官僚的自由裁量决策即为“道德决策”。街头行政的开放性、复杂性及不确定性要求街头官僚基于“决策直觉”不断地进行道德判断和价值选择，这种决策直觉不是缺乏理性的主观臆断，而是建立在辛勤实践和亲身锤炼之上的技巧、能力及道德敏感性。街头行政工作能否正常推进取决于街头官僚是否有能力做出合理和独立的道德选择，并就其选择提供足够的道德支持理由或者道德反对理由。但是，无论街头官僚做出何种选择，其行为都得不到充分的道德辩护。因为任何选择都蕴含着做出错误决策的道德风险，都伴随着一种痛苦的失落感，即道德困境。

然而，何谓“街头官僚道德困境”，学界并未就此达成共识。从现有文献对警察、城管及社会工作者等典型的街头官僚道德困境的碎片化讨论中，可以推断“街头官僚道德困境”意指：面对街头行政中复杂、多元且相互竞争的规范性要求时，无论街头官僚做出何种选择，其行为都得不到充分的道德辩护，从而遭遇痛苦的失落感。

（二）街头官僚道德困境的表现：作为之痒

街头官僚具有国家代理人和公民代理人的双重身份，肩负“向政府负责”和“为社会服务”的双重职责，其面临源自政策规则、公众需求、专业准则及个人价值观的复杂性、多元性和冲突性。在多重压力的作用下，街头官僚道德困境表现为在可能的行动与不行动之间做出选择时的为难与纠结。简言之，街头官僚道德困境表现为街头行政的“作为之痒”。

一方面，作为国家面向公众的代表，街头官僚始终面临着大量的规范性要求，这些要求通常含糊不清、晦涩难懂且相互矛盾。街头官僚需要不断地进行道德决策，并且从道德自律的角度对政策规则、组织指令、法律规定中反映的指导性原则做出回应，同时需要在相互排斥的行动过程中权衡相互竞争的道德原则。但问题是，街头官僚不是做他们想做或者上级想让他们做的事情，而是只做他们能做的事情。正如库珀所言，“做了要下地狱，不做也要下地狱”。因此，街头官僚在“向政府负责”时经常囿于“作为”与“不作为”以及“如何作为”的左右为难和举棋不定之中，进而陷于道德困境的纠缠与折磨。

另一方面，作为公民代理人，街头官僚必须在相互竞争的公众需求之间达成妥协，并以道德上负责、心理上持续的方式与公众互动。街头官僚在法律允许范围内，有权决定“谁可以获得公共服务”及“可以获得多少公共服务”，但街头官僚拥有的时间、资金、信息、注意力甚至同情心都是有限的。何时、何地、如何使用这些资源？以及对于公众需求清单中的每个维度而言，达到什么程度才算足够？什么时候一方应该妥协于另一方？这些问题对街头官僚而言是不可避免的道德考量。此外，街头官僚不仅要负责决策，还要解释和证明这些决策的合理性。正如伯林所言：“我们注定要做出选择，每个选择都可能带来无法弥补的损失。”因为不管做出何种选择，都伴随着一种痛苦的失落感。

（三）街头官僚道德困境的危害

街头官僚作为公共服务的提供者和公共秩序的维护者，他们经常是公共服务领域政治争议的焦点。在内部职能增多、外部舆论误解的双重压力下，道德困境犹如灰色地带，使街头官僚深受其害。首先，对街头官僚个体而言，道德困境会侵蚀其道德观念，这不是说街头官僚失去了进行理性道德判断的能力，而是说用以这种判断的道德感知和角色概念变得过于狭隘和单一；其次，对街头官僚群体而言，道德困境带来的危险则是墨守成规和雷同一律，从而导致他们屈从于偏见、刻板印象、便利性及程序化的桎梏。

具体而言，街头官僚道德困境的危害表现在两方面，即对街头官僚身心健康的影响和对组织绩效的影响，而且这两点往往并行不悖。首先，道德困境给街头官僚带来消极的情绪体验，这不但会影响街头官僚自身的工作积极性和执法力度，还会损害其组织公信力、执法绩效及社会效益；其次，街头官僚作为理性人，他们不仅是“在其位谋其事”，也可能“在其位谋其私”，如果缺乏清晰的道德行动路径，街头官僚将在“不出事”的行动逻辑下，尽可能让事件的处理结果对自己有利，这对其他街头官僚尤其是新入职者的职业认同造成了严重冲击，长此以往将影响街头官僚的职业信仰及职业奉献精神，导致其责任担当意识消减；再次，街头官僚可能披着“道德困境”的外衣，即“伪道德困境”，在私欲和偏好的驱使下为自己的不道德行为进行辩解并使其合理化；最后，尽管街头官僚具备广泛的应变技巧，但面对道德选择的两难境地时还是会遭遇巨大压力，这可能导致街头官僚产生职业倦怠，甚至直接离职。

三、街头官僚道德困境的形成机理

通过对现有文献的梳理可知，街头官僚的道德困境是在公共价值冲突、自由裁量权、组织目标及行动边界的模糊性、资源有限性等因素的相互作用下产生的。首先，街头行政中的公共价值冲突是街头官僚道德困境的根本原因，可称为道德困境的“元凶”；其次，街头官僚不是注定要面对道德困境，而是街头官僚机构赋予了他们一定的自由裁量权并允许他们就影响公众福祉的重大事件进行决策，才使得街头官僚不得不面对道德选择的两难境地，因此自由裁量权是街头官僚道德困境的“触发因素”；最后，组织目标及行动边界的模糊性、崇高目标与有限资源之间的矛盾在街头官僚道德选择过程中起着调节作用，可称之为道德困境的“调节因素”。不同因素之间的相互作用如图1所示。

图1 街头官僚道德困境的形成机理

（一）公共价值冲突：道德困境的“元凶”

1．价值多元主义与道德困境

价值多元主义描绘了我们“道德宇宙”的结构。以赛亚·伯林、昂德里克·瓦格纳及麦克·Ｗ．斯派瑟等学者认为，价值多元主义包含五个特征：存在多种不同的价值；客观性；不可避免的冲突性；不可通约性；必须进行权衡或根本选择。

具言之，第一，不仅存在一些服务于更高级目标的工具性价值，还存在一些固有的终极价值，这些价值在本质上都是好的。第二，这些价值具有客观性，因为它们可以作为理性人追求的道德目标。第三，价值不可避免地与冲突联系在一起，且价值冲突可以发生于社会层面、群体层面或个体层面，甚至发生于个人的道德意识中。如约翰·格雷所言，价值间的“不和谐”是一个“道德稀缺”的问题。第四，相互冲突的价值各自包含其特殊的“善”，这意味着不存在可以比较价值道德意义的措施或标准，即所谓的“不可通约性”，这使得本就难解的价值冲突局面变得更加棘手。第五，正如伯林所言：“我们注定要做出选择，每个选择都可能带来无法弥补的损失。”对于价值多元主义的拥护者而言，道德选择意味着不可兼顾所有价值，无论做出何种选择，都会伴随着一种痛苦的失落感，即“选择的痛苦”。

价值多元主义者认为，公共治理必然存在道德缺陷。政府领导者或行政人员的道德困境使得他们不是在道德上令人满意的行为中做出选择，而是在道德上令人厌恶的行为中做出选择，这就引发了“肮脏之手”（Dirty hands）的问题。正如马克斯·韦伯所言，“善”的目标的达成必定意味着有人必须愿意因使用道德上可疑的手段或危险的方法而付出代价，并且要面对可能的恶果，这是任何一个伦理学都不可避免的。

价值多元主义对“政府的道德行为”提供了标准，并要求“为追求多种不同的、相互冲突的价值或道德目标留出空间”。然而，面对价值冲突，由于每种价值都有其固有的道德意义，即使在做出完全负责任的价值选择之后，决策者也会经历“道德遗憾”或者“道德失 败”。总之，价值多元主义及其蕴含的不可兼容性和不可通约性可谓是道德困境的“元凶”。

2．街头官僚的价值冲突与道德困境

街头官僚提供公共服务的过程就是诠释和平衡多种公共价值的过程，他们必须考虑公共治理的一些基本价值，如效益、效率、合法性、问责、廉正、透明、平等和诚实等。然而，由于价值间的不可兼容性和不可通约性，对一些价值的追求必然会限制追求其他价值的能力。例如，最有效地利用有限公共资源可能涉及以不公平的方式分配资源；严格遵守公平标准可能会削弱回应公众需求该具备的灵活性；回应性可能有损于公平，并可能减慢工作速度，从而妨碍效率。其结果，当面对多元且冲突的价值时，街头官僚往往需要进行悲痛的道德选择。就算街头官僚的选择在功利主义的基础上是完全正当的，仍然会犯下道德错误，即使其决策是完全负责任的，也会经历道德困境。

这也意味着即使按照Maynard－Moody和Musheno的研究将街头官僚的角色划分为国家代理人和公民代理人，街头官僚也难以实现自我救赎。因为，正如朱德米、张舜等学者指出的，价值认同是身份认同及角色认同的基础，身份认同及角色认同是价值认同的表现形式。因此，选定特定的身份，其本质是对此身份所承载的价值的认同。但问题是只要街头官僚所选择的身份本身是追求多元价值，无论他们是扮演国家代理人还是公民代理人，或者是两者兼之，他们就逃不开价值冲突的魔咒和道德困境的囹圄（见下页图2）。这就是为什么，即使街头官僚只作为“国家代理人”，他们也必须对相互矛盾的政策规则和组织指令做出反应；抑或是街头官僚只作为“公民代理人”，他们也要在多个相互竞争的公众需求之间取得平衡，如查尔斯·Ｔ．葛德塞尔所言，公众希望行政人员完成的是一些相互矛盾且不可协调的任务：既要提供最好的公共服务，同时又必须节省开支；保持机构内部信息的安全机密，同时又需要对外公开透明；执行规定时保持灵活，同时又要保证法律的严肃性。总之，街头官僚的道德困境就是价值冲突的结果及表现。

图2 街头官僚的身份及其价值冲突

（二）自由裁量权：道德困境的“触发因素”

1．自由裁量权：性质争议

街头官僚理论诞生至今已有40余年，有关街头官僚的研究主要是围绕自由裁量权展开的。可以说，自由裁量权在街头官僚的研究中是不可避免的。然而街头官僚的自由裁量权是工具性的还是涉及价值判断的，抑或是两者兼之？学界对此众说纷纭。

20世纪40年代，卡尔·弗里德里希与赫尔曼·芬纳就公共行政的道德进行了一场辩论：官僚责任主要是服从命令和程序，还是需要一种更有创造性的自由裁量权，即一种涉及并揭露官僚的道德品质和职业认同的自由裁量权？赫伯特·西蒙基于对事实与价值的区分，指出沿着行政等级由上而下，判断的“事实”成分增加，而“价值”成分减少，位于行政等级最底端的街头官僚不必设定自己的目标，只需根据工作中积累的隐性知识灵活选择最有效的手段来完成指派的任务即可。伊夫林·布罗金的“服从模型”认为，街头官僚应该只关心如何实现民选代表制定的政策目标，只需要具备技术能力，但无论如何都不应该进行规范性判断，即道德判断或政治判断。

然而，有学者认为，既有政策法规通常是含糊不清、模棱两可并充满冲突的。而且，这种模糊性远远超越了技术问题的范畴。街头官僚常常被行政程序的本质所驱使从而做出规范性判断——被迫“制定政策”，这意味着其自由裁量权的性质不仅仅是技术性或工具性的。Zacka指出，街头行政的目标模糊性与冲突性、资源有限性、不确定性及信息不对称等挑战扩大了街头自由裁量权的范畴，使其远远超出了技术性自由裁量权。街头官僚不仅负责评估事实并选择适当的程序，而且必须平衡一些规范性考虑，且在相互竞争的价值和目标之间进行权衡。

总之，街头官僚是有个人需要和价值判断的行动者，而非单纯使用技术性自由裁量权来执行上级决策的道德惰性工具。街头官僚虽然处在行政执行的终端，但更处在政治决策的前沿。街头官僚作为具有能动性的道德代理人，其自由裁量权超越了工具性或技术性的范畴，涉及价值判断。

2．街头官僚的自由裁量权与道德困境

街头环境的复杂性与资源的稀缺性导致了街头官僚对自由裁量权的需求，这既是一种机会，也是一种负担。首先，街头官僚的自由裁量权不仅给管理者和公众带来了不确定性，也给面对模糊性、冲突性等困境的街头官僚带来了不确定性。其次，自由裁量权总是涉及抽象规则与具体情况之间的紧张关系，即灵活性与一致性之间的两难境地。再次，自由裁量权实际上是一种“必要的恶”，例如有学者认为，自由裁量权是“不公正的主要根源”。最后，在缺乏合理反思的情况下，街头官僚自由裁量权的行使可能会导致“行政之恶”（Administrative evil）。

具体而言，街头官僚的自由裁量权可能从三个方面触发道德困境。首先，缺乏自由裁量权导致的道德困境。作为一线工作人员的街头官僚往往是一些紧迫问题的第一见证者，如果他们没有能力满足角色的要求，只能转而减少对这些要求的理解，以使要求与实践中所能整合的能力保持一致。这不但会侵蚀其道德素养，还会削弱其对自身角色和责任的理解，进而陷入痛苦的失落感，即道德困境。

其次，自由裁量权使用不当导致的道德困境。学者认为，自由裁量权的确会被滥用，这不仅会威胁组织的目标，影响到资源的分配，还会导致利己主义导向的街头官僚使其“工作更容易、更安全、更有回报”，从而引发“道德倒置”的困境，甚至衍生“行政之恶”。

最后，自由裁量决策时的纠结与为难导致的道德困境。虽然，街头官僚拥有事实性自由裁量权，但“有限理性模型”表明，与理性决策相关的技能、习惯、价值观、动机、忠诚以及知识都是不完整的。尤其是在街头行政的模糊性背景下，一些不可避免的挑战导致街头官僚不可能完全实现机构、公众甚至社会的期望，“顾此失彼”的决策使街头官僚陷入痛苦的道德困境。特别是当街头官僚执行的政策是不公正、不合法或道德上令人反感的时候，道德困境尤为突出。

（三）组织目标及行动边界的模糊性

街头官僚向上继承了目标模糊性，同时被赋予了在合适的地方“划清界限”的权力。这种模糊性意味着一些争议性的政策议题、涉及价值或伦理的两难情形，以及一些需要在相互冲突的备选方案中进行决策的“边缘情况”沿着政府金字塔从上而下流向街头官僚。于是，街头官僚陷入了一种街头悖论：一方面需要高度地“照本宣科”以实现政策目标；另一方面需要即时地“即兴发挥”以对个别案例做出回应。如果说模糊性为街头官僚提供了权衡空间，那么“即兴发挥”就决定了在这一空间内行动的质量。

此时，街头官僚要应对的难题不仅是政策制定固有挑战的衍生或补充，高负荷工作、偶发性遭遇和即时性决策压力迫使街头官僚必须立刻采取行动，即使没有特别的人身威胁，街头官僚也必须迅速做出决策，因为公众会将街头官僚的优柔寡断解释为无能或缺乏权威，这不利于后续的政民互动过程及结果。然而，模糊性导致街头官僚缺乏可以参考的原则或标准，此刻，他们不仅是街头技术专家，而且还是身处街头的政治家，他们对组织规则的诠释显得 非常重要。因为这不仅是一个技术问题，而且彰显了街头官僚的价值取向。综上，组织目标和行动边界的模糊性使得街头官僚在价值抉择、行动妥协过程中面对的道德困境更为突出。

（四）崇高目标与有限资源之间的矛盾

街头官僚面对着崇高组织目标与有限资源之间的矛盾。具体而言，一方面，公共服务目标往往包含理想化成分，时常令人困惑且无法接近；另一方面，由于信息、资金及决策时间的限制，街头官僚的工作往往不能按照决策的最高标准来执行。可用资源与预期服务质量之间的差距使街头官僚面临巨大压力。同时，街头官僚由于无法提供及时、恰当的公共服务而不断受到批评，甚至逐步异化为组织的“替罪羊”和“挡箭牌”以及社会的“出气筒”和“训练靶”。但无论如何，街头官僚并不是做他们想做、上级想让他们做或者公众想让他们做的事情，而是只做他们能做的事情。理想与现实的张力、目标与资源的矛盾使得街头官僚本就艰难的道德选择更加棘手。

四、街头官僚道德困境的应对策略

Lipsky开创性地援引了“应对”概念，在此基础上，Nielsen、DeGraaf和Satyamurti等学者使用不同术语讨论了街头官僚的应对行为，如“对自由裁量权的防范”“对工作压力的管理”“提升工作满足感的方法”“应对策略”甚至是“生存策略”。然而，上述应对策略都不足以触及价值冲突的本质，从而使其适用性式微。鉴于公共价值冲突是街头官僚道德困境的元凶，因此，现有关于价值冲突治理的研究成果恰恰可以为应对街头官僚道德困境提供参考，也为日后发展出街头官僚语境下的道德困境应对策略奠定理论基础。

目前，学界就价值冲突的应对策略展开了广泛讨论。正如Tetlock所言，当价值权衡过于复杂而且难以有效管理时，应对策略可以使决策者避免痛苦的比较。现有文献提出了一系列的价值应对策略，如孙斐立足于中国现实情景发展出了一个具有层次性的价值冲突管理策略集，具体包括基于公共资源的价值冲突管理、基于利益的价值冲突管理和基于共识的价值冲突管理。何文盛指出，要调和相互冲突的公共价值就必须实现政府、市场与社会三者的良性互动，构建多元主体共同参与的合作治理模式。另外，学者提出了“循环”(cycling)“防火墙”(Firewalls)“诡辩”(casuistry)“渐进主义”(incrementalism)“偏见”(bias)“混合”(hybridizatin)“升级”(Escalating)“延迟”(deferredcoping)“回避”（avoidance）等一系列应对策略。本文对这些应对策略的定义、操作方式及学者的评价进 行了整理（见表1）。

表1 公共价值冲突的应对策略

此外，有学者基于零散的价值应对策略形成了价值应对框架。如Steenhuisen等学者在理性行为模型的基础上，发展出了一个包含多种应对策略特征的框架 （见图3）。概括地说，“耦合”意味着同时关注多个价值，它是平衡价值冲突的必要条件，但不是使其优化的充分条件。“解耦”意味着分开处理不同的价值，比如让不同部门分别承担追求不同价值的责任。简言之，“耦合”即价值冲突的“多值回应”，“解耦”即“单值回应”。“深思熟虑”涉及蓄意、周全及系统的行动，“紧迫”意味着更多地以随机应变方式进行价值权衡。

图3 公共价值冲突的应对框架

五、讨论与展望

Lipsky的经典著作《街头官僚：公共服务中的个人困惑》发表近40年，学界在此基础上，围绕街头官僚理论展开了积极的讨论，积累了丰富成果，研究议题主要涉及官僚的自由裁量权、政策执行及责任控制等。然而，街头官僚不仅是执行上级命令的政策工具，以及寻求有效手段以实现预期目标的技术专家，还是将模糊、冲突的等级指令付诸实践，并在大量的竞争性规范要求之间达成合理妥协的道德代理人或政治代理人。

目前，西方学者对街头官僚道德困境的研究表现出从外围逼近中心、从抽象转向具体的演进趋势。而中国语境中的街头官僚研究似乎陷入了组织理论的窠臼，围绕相关议题出现了低水平的重复，同时对街头官僚道德困境的相关研究停留于规范层面的浅层分析。总体而言，学界对街头官僚道德困境的研究仍呈现出零散状态，尚未实现系统的理论整合。本文从街头官僚道德困境的内涵入手，梳理街头官僚道德困境的表现、危害、形成机理及应对策略，以此厘清街头官僚道德困境的研究脉络，并形成较为系统的知识体系。然而，通过梳理现有研究，发现仍存在一些不足，这也指明了未来的重要研究议题。

首先，现有研究主要以街头官僚职业类别为分类依据来讨论其各自的道德困境，尚未就何谓“街头官僚道德困境”达成共识。虽然，学者承认，特定情况下的不同公职人员对其道德义务的看法往往不同，但将街头官僚作为一个单一类别来讨论是非常有用的。尽管不同职业类别的街头官僚之间确实存在差异，但其日常工作结构具有相似性。因此，未来研究应该超越对街头官僚按职业类别讨论其道德困境的藩篱，转而从工作界面和社会互动的视角出发，建立一个普适性和一般化的分析框架，以便尽可能提升这一概念的解释力并扩展其应用范围，同时拓宽街头官僚研究的视阈。

其次，学界主要关注街头官僚自由裁量权向外衍生的责任控制问题，却忽略了向内引发的价值选择、行动妥协的两难境地与心理压力。由于街头官僚的自由裁量权不仅给管理者和公众带来了不确定性，也给街头官僚自身带来了不确定性。街头官僚不仅要应对资源的严重限制、人员的长期短缺，还要面对不可兼容、不切实际的组织目标，甚至要处理与工作对象无休止的情绪化接触。这种环境造成的压力往往会削弱街头官僚的道德敏感性，削弱他们对自身角色和责任的认识，从而使其陷入茫然无措、举棋不定、左右为难的境地。此时的街头官僚可能将自由裁量权视为负担和困境，甚至是压力和紧张的罪魁祸首。那么，赋予街头官僚广泛的自由裁量权对其自身意味着什么？会导致怎样的心理压力和道德困境？学者并未就此做出回应。未来研究应该彰显街头官僚作为“局内人”的实践经验，揭示他们对自己作为道德代理人的角色理解，以及他们对道德困境的独特感知和主观体验。

再次，街头官僚在政策执行过程中具有独特的地位和影响力。一些学者将街头官僚描述为实质性决策者、街头政治家或者街头领导。在某种意义上，街头官僚堪称公共价值的“仲裁者”，也正是这个角色使其不断遭遇价值选择的两难境地。虽然价值权衡在哲学上具有不可能性，但在日常实践中又不可避免。因此，关于价值权衡的研究必须深入到日常实践的经验细节，毕竟对优先价值的唯一合理解释只能出现于具体情景中。那么，街头官僚在街头行政的具体场域中究竟追求何种价值？这些价值之间是否存在冲突？若存在冲突，其冲突频率和结构特征如何？现有研究并不能回答这些问题，未来可使用Ｑ方法、内容分析法、社会网络分析法以及情景实验法等进行实证研究以识别街头官僚的价值偏好，揭示其价值冲突结构，并以此打开街头官僚道德困境的“黑箱”。

最后，一方面，学界对街头官僚应对行为的讨论硕果累累，尤其是指出作为公民代理人的街头官僚倾向于采取“支持型”策略，作为国家代理人的街头官僚则更可能采取“疏离型”和“对抗型”策略，但遗憾的是尚未触及道德困境的本质———价值冲突。另一方面，公共政策的正确实施要求街头官僚能够合理地诠释模糊的组织命令、能够在相互竞争的要求之间做出适切妥协、能够随时应对无法预见的困境。要理解街头官僚面对的这些挑战，未来的研究应该超越道德决策的时刻，转而考虑街头官僚的道德倾向，它们应该自带一种分析网络，一种情感协调模式，一种规范的感性，以及一种预设角色和责任的方式。也就是说，它要求街头官僚像成熟的道德代理人一样行事，即超越国家代理人和公民代理人。这种应对策略超越外部性因素，从街头官僚内部的道德倾向入手，以期创造一个发展并维系街头官僚道德平衡的工作环境，并借此塑造一个能够引导街头官僚的激励结构、规范性话语和知识体系。然而，街头官僚道德倾向并非是一蹴而就的，下一步的研究应该侧重于从应对策略的适用场景、匹配工具及操作方式入手，发展出一个诊断地图，以供基层政府就实践中的街头官僚道德困境进行诊断，从而有的放矢地选择治理策略和工具。

文章来源：《公共管理与政策评论》2021年第3期编辑：杨旭校对：蔡龚涛审核：光涵