基层行政中的规则重构：可控自主性的生成及其操作逻辑——基于D市场监督管理局罚款执法的考察

摘要

在刚性模糊的制度文本和复杂多变的现实问题之间，基层行政人员的行动及其逻辑是饱受关注的重要议题。文章从基层行政人员的工作情境出发，建立了基层行政人员的工作界面分析框架，然后对一个市场监督管理罚款案例进行了分析。研究发现，在执法界面生成和分化后，D市场监督管理局的罚款执法受到组织制度、基层行政人员个人和执法对象等多重因素的影响。在这些因素的影响下，D市场监督管理局罚款界面的运行结果是：在国家与街头界面之间，在罚不罚、怎么罚、罚多少和罚款如何交等维度，执法人员实现了规则的操作性重构，生成了可控的自主性，具体包括任务导向、裁量压缩、分类控制和专业裁定等四方面的内容。文章揭示了基层行政人员的“权变政治”，有助于重新理解基层行政人员的行动及其逻辑，也为充分激活并发挥基层行政人员在日常工作中的主观能动作用提供了参考和借鉴。

作者简介李春生，上海交通大学中国城市治理研究院、国际与公共事务学院博士研究生，研究方向：基层治理、城市治理和技术治理；韩志明，上海交通大学中国城市治理研究院、国际与公共事务学院教授、博士生导师，上海交通大学社会治理创新研究中心主任，研究方向：国家治理、城市治理和基层治理。

文章框架1 问题提出与文献回顾2 将“情境”带回“街头”：一个工作界面的分析框架2.1 工作界面的生成2.2 工作界面的分化2.3 工作界面的运作2.4 界面运作的结果3 案例介绍与资料搜集4 D市场监督管理局的罚款素描及其运作结果4.1 工作界面的生成：机构改革与规则约束4.2 工作界面的分化：规则模糊与情境权变4.3 工作界面的操作：罚款的多重影响因素4.4 界面运行的结果：在国家与街头界面之间5 D市场监督管理局罚款执法中的规则重构5.1 任务导向5.2 裁量压缩5.3 分类控制5.4 专业裁定6 结论与讨论

1 问题提出与文献回顾

基层行政人员的行动逻辑是公共治理的重要议题。进入21世纪以来，频频爆出的滥用职权事件将城管、警察和法官等执法人员推上了舆论的风口浪尖，引发了人们对基层行政人员的广泛关注。震惊全国的云南罗平九龙菜市场小贩伤人事件，起因就是市场执法人员的辱骂和殴打激怒了小贩，最终酿成了执法人员2死1伤的悲剧。在城管执法领域，暴力执法事件也屡见不鲜，甚至一度成为全社会热烈讨论的话题，如2013年的湖南临武城管伤人事件。此外，诸如交警钓鱼执法、戒毒所未充分取证强制戒毒、征迁暴力执法和不公正司法裁决等事件，也都展现了基层执法权力滥用的消极影响及其危害。

近年来，国家采取了各种举措来压缩基层行政人员的自主行动空间。以城管执法为例，为了防止城管在执法中可能出现的主观偏误、选择性执法以及暴力执法等行为，全国各地的城管几乎都配备了执法记录仪或其它录音摄像设备，设定了更加详细具体的执法裁量基准（Discretion Criterion），简化或压缩了大量冗长的执法程序，制定了更加具体的和量化的绩效考核指标，赋予了执法对象更多执法举报、投诉和诉讼渠道，设计了更为科学的监督程序、制度及其操作机制，对城管的日常执法活动进行严格的责任控制，以确保执法是完全合规的也是没有偏离政策目标的。

但城管的工作对象是各具特点、情况各异的社会事实，很难用标准的规则定义，也没有屡试不爽的方案，硬性强约束往往难以完全发挥预期的效果。在高度权变和灵活的执法空间，执法人员往往会采取简化程度、选择性执行和主动“造犯规”等执法策略削弱国家的“控制权”，引发规则或政策偏离国家意图的消极后果。有研究者指出，除了极少数被曝光的事件以外，城管和小贩并非是完全对立的，在多数情形下，小贩知道城管的工作时间和管理重点，城管也知道小贩的具体位置和经营特点。基于这种相互理解的“默契”，城管和小贩形成了相互理解的非正式规则，反而有利于政策的执行和权威的塑造。

国家的制度文本是刚性的和标准的，现实社会问题是柔性的和多变的。基层行政人员需要面对国家，执行各种制度，落实各项政策，也需要面对社会，灵活处理问题。那么，在国家的制度文本和现实的社会问题之间，基层行政人员是如何平衡与协调的？受哪些因素影响？包含着怎样的逻辑？对这些问题的回答是透视基层行政人员日常行为的窗口，也是理解基层行政人员行动逻辑的切口，更是推动规则和政策有效执行的突破口。已有的研究主要集中在三方面，分别是基层行政人员的自由裁量权及其责任控制，公民对基层行政人员的评价及影响，以及各种主观因素对基层行政人员的影响。

自利普斯基（Lipsky）提出街头官僚概念以来，自由裁量权（Discretion）逐渐成为基层行政领域的热点研究议题。基层行政人员自由裁量权的研究主要是围绕相关制度法规与基层行政人员行为的关系展开的。传统观点认为，自由裁量权是纯粹负面的，过度或不受监控的自由裁量权很容易造成政策执行偏差、贪污腐败以及权力寻租等，需要明确基层行政人员在政策执行和日常工作中的责任并进行严格地责任控制。例如，在精准扶贫中，国家会通过技术标准嵌入、流程规范化和信息监控等策略，强化对扶贫政策的有效控制，确保扶贫政策能够得到精确瞄准和精准执行。

与传统观点不同的是，利普斯基认为在环境权变、互动灵活和交往广泛的日常工作中，基层行政人员才是实际上的政策制定者，正是由于自由裁量权的广泛存在，基层行政人员在互动中获得了权威，从而促成国家的合法性。“高层的决定是高度原则性的，而基层的决定则具有高度的可操作性”，因而“街头官僚自由裁量权是必不可少且广泛存在的”。Fleming 指出，基层行政人员的自由裁量权是“法律的大话”与“现实的问题”的中介机制。与法律维度的刻板叙述和管理维度的条条框框相比，自由裁量权的使用可以提高公共服务质量，也可以帮助基层行政人员更好地应对各种意外情况。

与抽象的自由裁量权不同，绩效评价及其信息披露是直接影响行政组织及其人员行为的关键变量。在西方学术话语体系中，公民对基层行政人员的评价受到极大重视，甚至成为变革基层行政组织的驱动力量。Fiske 等认为，公民对基层执法人员工作过程信息的监控或评价，可以直接改变其行为态度。例如，公民对警察执法活动的拍摄，可以显著提升警察执法的合规性。我国城管和市场监督管理等领域也存在类似的情况，比如公民对城管执法活动的记录，在一定程度上也规范和约束了城管的执法行为。公民对基层行政人员的评价或信息披露也会受到很多因素影响，比如性别、党派、年龄、宗教、态度、额外服务和办事流畅度等。

需要指出的是，经常办事或接受服务的公民会对相应的办事人员产生刻板印象（Stereotype），直接影响对基层行政人员工作能力和工作态度的评价，比如对监管型和服务型的基层行政人员，公民会形成截然相反的主观印象，从而影响办事过程中的配合度及其评价。相对于服务型基层行政人员，公民更倾向于将监管型基层行政人员评价为不称职或缺乏服务热情。公民评价基层行政人员是了解基层行政组织及其办事流程的过程，也为基层行政组织改进工作和优化服务提供了重要的信息反馈与驱动力。这表明，公民作为基层行政人员日常工作中接触最多的对象，对基层行政人员行为的影响是更加直接的。

在多元复杂的日常工作环境中，基层行政人员也凭借自身的判断和偏好保持动态均衡。性别、专业水平、工作经验、价值倾向，以及西方话语中的宗教信仰和党派倾向，都是影响基层行政人员行为的重要因素。在日常工作中，基层行政人员很容易对治理对象形成刻板印象，产生与规则要求不同的处理程序和结果。而在具体作用机制上，已有的研究存在很大分歧。一种观点认为，“在基层社会，官僚机构的可靠性取决于官僚能否本能地遵守规则和程序。”但更多研究者认为，各种主观因素推动了基层行政人员对规则进行灵活变通，从而使规则在应用中更适应社会问题的需要。然而，过多的主观干扰也会影响执行效果，甚至会造成法律法规虚置或政策执行偏差等问题。

在研究对象上，国外基层行政人员比较广泛，如教师、窗口服务人员、街头执法人员以及医务人员，国内则聚焦于窗口服务人员和执法人员两类群体，与城管相关的文献占据了国内基层行政人员研究的主流。已有的研究对基层行政人员的行为及其影响因素进行了大量研究，从不同维度描述了基层行政人员的行为方式及其行动逻辑。但已有研究主要聚焦于“政治－行政”、“法律－行动”或政策执行等维度的分析，将规则或利益视为基层行政人员的行动起点，在某种程度上忽视了工作情境对基层行政人员行为的影响，难以展示基层行政人员日常行动的全貌。与不断变化甚至相互冲突的制度规章相比，工作情境于基层行政人员而言是相对稳定的和固定的，也是形塑基层行政人员行为的关键变量。

已经有研究者从空间维度对基层行政人员的工作情境进行初步分类，比较了不同行动情境的特征与差异。但主要还是停留在经验描述层面，缺少微观细节的描述与分析，理论化和系统化程度也不高。国内基层行政人员的研究对象也相对比较单一，集中在窗口服务人员和城管两类群体，还有少量的警察、基层扶贫工作人员、社区工作者、食药监执法和卫生监管等领域的执法人员，比如对卫生监管人员中处罚的内容、特点和工具使用的分析。总体而言，监管型基层行政人员（如市场监督管理执法人员）尚未得到充分研究，未能展现基层行政群体的全貌。本文将从基层行政人员工作情境出发，建立一个工作界面分析框架，揭示基层行政人员日常工作中的“权变政治”。为此，本文将引入一个本土化的街头罚款案例，从日常罚款行为中挖掘基层行政人员日常行动的微观素描及其逻辑。

2 将“情境”带回“街头”：一个工作界面的分析框架

任何治理活动都不是孤立的存在，而是在具体实践场景中进行建构、组织和运作的。“在任何特定的场景中，场景本身就是行动的一部分，和行动一样是社会成员通过努力构成的‘成果’。”基层行政人员的行动不会凭空产生，也不会无故作用于对象，而是在特定情境中与对象互动并发挥作用的。“在‘门口’、‘一线’、‘窗口’和‘街面’等词之中，包含了解读街头官僚概念的秘密。”为了更生动地阐释基层行政人员行动的影响因素及其机制，本文立足于工作情境的差异性，将基层行政人员的行为嵌入到日常工作空间，提出基层行政人员工作界面的分析框架，在实践情境中绘制市场监督管理罚款执法人员的行动素描。

界面（Interface）是工程学的专业词汇，用来描述各种仪器设备和技术之间的连接关系。管理学最先将“界面”引入社会科学领域，用来描述企业内部模块之间、部门之间以及成员之间，在信息、物资、财务等方面的衔接状态、方式和机制。基层行政人员的工作界面不是办公地点、执法坐标、服务场所或工作环境等的直观描述，而是对基层行政人员与公民互动空间的抽象化概括，可以表述为“窗口”、“一线”、“基层”、“现场”、“街面”和“前线”等具体概念。利普斯基对街头官僚理论的论证也不是从理论到理论的逻辑推演，而是通过对一个个生动鲜活、场景各异的实践案例的观察、归纳和提炼来完成的。

工作界面是各种治理要素汇集的空间和平台，是基层行政人员完成任务必须进入的“地点”，为基层行政人员的行动提供了“表演舞台”。Zacka 通过对窗口服务人员的观察发现，服务对象的“故事”会影响服务人员的态度及其行为，使服务人员从一个冷漠的“中立者”转变为富有同情心的“照顾者”。当基层行政人员处在各种情境之中，面对形形色色的服务对象，往往会感受着各种规则的剧烈冲突，深感无所适从，踌躇于各种可能的选择。传统的“政治－行政”和“法律－行动”等分析框架是线性思维，关注基层行政人员是如何执行政策法规的，以及什么因素在影响政策法规的执行效果，在很大程度上忽视了基层行政人员工作情境复杂性及其相互作用关系。

“官僚对世界的理解最终是指向‘自我’的。”在工作界面中，基层行政人员拥有“统合”（Coordi－nation）的能动性，可以将规则、道德和对象等可能不可调和的选项变成可以被自我的经验理解，形成一种主观能动性，在复杂多变的工作情境中形成一种稳定工作机制。黄佳圳对基层警员执法的注意力与时间分配的研究表明，由于涉及问题或者解决方案的不明确性和执法空间的复杂开放性，基层警察的外勤工作具有很大自由裁量空间，具体在“何时做”“在哪做”和“对谁做”等维度，很大程度上取决于巡警自身经验和当下判断，基层警察部门对于执行的结果往往也难以精确考核。因而只有回到工作界面中，才能充分透视基层行政人员日常行动的全貌。

根据工作情境及其事务结构化程度的差异性，基层行政人员的工作界面可以分为国家界面和街头界面。国家界面是理性设计的、封闭的和压制的，面对的事务是高度结构化的，有一整套标准的问题处理流程，不需要进行过多的主观判断和选择。街头界面是开放的、自由的和动态的，是千变万化的，基层行政人员拥有定义和选择治理对象的自主性，可以灵活选择处理问题的方式。本文将从工作界面的生成、分化、运作及其结果四个方面阐释基层行政人员的行动逻辑（图1）。

2.1 工作界面的生成

在进入工作界面之前，基层行政人员是中立的旁观者，他们与社会问题处于完全隔离与孤立的状态。为了应对各种社会事务，基层行政人员被分配到特定的部门，专门处理相关事务，工作界面逐渐生成，也使基层行政人员获得了处理问题的权力和资源。按照理性设计的观点，基层行政人员是国家治理机器的“齿轮”，“后台”的管理官僚负责制定规则，“前台”的基层行政人员则是按照设计好的程序进行操作。基层行政人员的个人意志被完全排除在外，工作方式也无法自行定义，更没有自主处置的空间。在这种状态下，基层行政人员是处于国家界面的，主要按照“记录事实-严格从规则中寻找方案”路径处理所有问题（路径1），其行为也是完全可控的和可计算的。

2.2 工作界面的分化

规则使界面变得确定和可操作，过度繁密或模棱两可的规则也定义了工作界面的模糊性。当出现了规则难以处理的问题，基层行政人员的工作界面便开始分化，街头界面逐渐从国家界面中分离出来。在街头界面中，基层行政人员需要依据问题具体内容及其所处情境，对相关规则进行选择和取舍，对资源进行主观配置，灵活多变地处理相关问题。此时，基层行政人员不能只是记录事实和执行规则，而是要对相关社会事实进行全面描绘，从“故事”中寻找问题的解决规则或方案（路径2）。事实上，国家界面和街头界面代表的是两类不同问题的解决思路，并不是对立的关系，很多时候甚至是重合的。

2.3 工作界面的运作

随着国家界面与街头界面的分离，基层行政人员开始拥有巨大的自主行动空间，可以自主定义和理解问题，也可以选择处理的方式、方法和策略，即便是规则明确的事务，也可以对资源进行灵活配置。“街头官僚是国家提供公共服务的‘左手’，也是国家维持社会秩序和执行纪律的‘右手’。”基层行政人员工作界面运作的实质就是如何保持“左右手”平衡，在国家界面与街头界面之间有序转换，从而在多元的制度规范之间形成有效的工作机制。

影响基层行政人员选择的因素包括三个方面：组织、个人和对象因素。组织因素是与基层行政人员工作相关的各种制度安排，包括正式权责结构和资源配置等，也包括组织文化和组织内部的非正式组织，比如在执法中，同伴的处理经验和组织的非正式惯例会影响基层行政人员的选择。个人因素包括基层行政人员的专业水平、工作经验和刻板印象，比如警察执法过程中，对执法对象的非正式分类会影响处理方式和流程。对象因素包括个人特征、违规次数、诉求内容和配合程度，比如随着社会公众维权意识的上升，形形色色的“闹大”早已成为影响基层执法人员行为的重要因素。

2.4 界面运作的结果

工作界面最理想的运作结果是，基层行政人员能够根据问题的特点，在多元的制度规范、组织目标和价值导向之间，形成稳定的工作状态和行动方式，在国家界面和街头界面之间灵活切换，既保证组织的制度规则及其目标的落实，也有效地解决了各种社会问题。另一种结果是各种要素的冲突未能调和：基层行政人员或处于国家界面，完全照章办事，不掺杂任何主观判断，很容易使行政组织变得僵化呆板，运行效率低下；或处于街头界面，完全凭主观偏好处理问题，制度规范和组织目标被悬置，容易出现执行偏差和贪污腐败等的问题，比如政策执行中的行动者转译偏差。

3 案例介绍与资料搜集

从功能维度，可以将基层行政人员分为服务型基层行政人员和监管型基层行政人员。与服务型基层行政人员相比，监管型基层行政人员的执法情境更复杂多变，面临的各种矛盾冲突很大。当前国内对监管型基层行政人员的研究主要集中在城管和警察等强制性主体，对市场监督管理等其它主体的关注不足。市场监督管理主体与执法对象通常立场对立，互动中的戏剧性、矛盾性和冲突性很也强。本文将引入一个监管型基层行政人员的案例，通过对H市A区D市场监督管理局执法人员的日常罚款行为进行深度素描，观察中国情境下监管型基层行政人员工作界面运作的微观细节，呈现D市场监督管理局执法人员在日常罚款中的“权变政治”。

D市场监督管理局具有监管型基层行政组织的一般特点，能够基本展现监管型基层行政人员的行动特征及其逻辑。首先，D市场监督管理局执法人员处于整个官僚体系的最前线，是各种公共政策和治理任务等的最终执行者，承担市场监督管理的日常执法工作。其次，D市场监督管理局执法人员直接与社会公众等主体打交道，是和“顾客”直接接触的行政机关人员。最后，D市场监督管理局执法人员拥有相当大的自主行动空间，在日常执法的过程中可以结合具体案件的情境，在国家和街头界面之间灵活切换。

H 市位于东部沿海地区，市场主体活跃，经济发展水平很高。D市场监督管理局是 H 市A区的市场监督管理行政执法机构，由原D工商局、D食药监局和 D质监局几个机构合并而成，也承担了这些机构的所有法定职能，包括工商行政管理、食品药品监督管理、质量技术监督管理和物价监督管理等。本文主要关注的是D市场监督管理局的日常罚款行为。D市场监督管理局下设不同职能业务科室、执法大队和基层市场监督管理所。办公室、人事和行政审批等业务科室主要承担机关事务处理及业务指导工作，不进行街头执法活动，日常罚款执法主要由执法大队和各基层市场监督管理所进行。

本文资料搜集主要包括四个方面，分别是查阅相关文献资料、实地调研获取数据材料、对相关人员进行访谈和实地参与式观察。第一，调研之前，研究团队对市场监督管理局的日常街头执法的相关法律法规和执法程序等进行了系统梳理。第二，实地调研阶段，研究团队对D市场监督管理局的人员构成、运作流程、工作制度等资料进行了整理，对D市场监督管理局日常执法文件、数据和重要标准等进行了详细搜集。第三，对D市场监督管理局主要执法人员进行了多次结构化和半结构化访谈。第四，研究团队成员参与了多次D市场监督管理局的日常执法工作，搜集了大量现场执法资料。

4 D市场监督管理局的罚款素描及其运作结果

市场监督管理是持续推进经济发展模式转型、推动建立完善的市场经济体制的重要举措与关键支撑，也是提高市场主体活力，保证市场经济平稳有序运行的关键要素，始终受到党和国家的高度关注。为深化市场监督管理体制改革，解决市场监管过程中的主体混乱、职责交叉、互相扯皮和权责不明等问题，从2014年开始，许多地方政府开始探索合并工商、食药和质检等部门，组建市场监督管理局，推进市场监督管理综合执法。2018年新一轮市场监管机构改革合并了原工商总局、质检总局和食药监总局，成立了国家市场监督管理总局。H市A区D市场监督管理局便是地方市场综合执法改革的产物。

4.1 工作界面的生成：机构改革与规则约束

组织机构改革整合和优化了市场监督管理部门结构及其职能，也推动工作界面的整合，形成新的市场监督管理执法界面。在市场综合执法改革之前，日常的市场监督管理工作分散在工商局、食药监局和质监局三个部门，政出多门、推诿扯皮、职能不清和责任不明等日常监管交叉、重叠和缺位问题严重，不仅没有起到监督和保障市场稳定运行的作用，而且严重扰乱了市场秩序。改革后的D市场监督管理局承接了原D工商局、D食药监局和D质监局的主要职能和机构编制等，组织规模庞大，人员结构复杂，行政职能很多。D市场监督管理局的日常罚款主要由执法大队来执行，改革后的行政处罚事项包括生产、销售、审批、许可和宣传等1400多项。

机构改革涉及的是基层执法工作界面的调整与整合，法律法规和各种制度规范是D市场监督管理局工作界面形成的动力来源。总体来看，D市场监督管理局日常罚款的法律依据主要包括《中华人民共和国行政处罚法》、《中华人民共和国食品安全法》、《中华人民共和国广告法》等国家层面的法律，还包括大量H市和A区的地方性法规和具体操作性细则。以工商行政处罚为例，《反不正当竞争法》规定了处罚的种类，主要包括反不当竞争法、无照经营、登记、烟草和印刷等十三大类，H市和A区的操作性条例则对罚款程序、工作记录和注意事项等进行了更具体地规定和说明。

4.2 工作界面的分化：规则模糊与情境权变

国家界面是基层行政人员工作的基础界面，为基层行政人员的行为提供了可供选择的制度规范和标准化的流程，追求的是政策执行的“去人性化”。但多数法律法规都是原则性和指导性的，只能提供基本原则或大概的行动框架，至于原则和框架具体要如何应用，则需要执法人员进行操作化重构。D市场监督管理的罚款事项很多，不是所有事项都有对应的法律法规或细则，比如，对小企业和小商贩等，多数法规确立了处罚、教育与帮助相结合的基本原则，而对拒不整改或干扰执法活动的，则需要重点监督，从重惩戒。但具体如何操作，完全取决于执法人员的判断：法律要求的是很书面化的，很多规定难以在实践中操作，比如有的罚款设置过高、有的罚款的衡量标准又很模糊没办法判别，上级又不给解释和答复，只能依靠执法人员自己判断。（访谈记录：20190312GKL）

与模糊性对应的另外一个极端是规则的过度清晰化，试图对所有事项都进行具体细致地规定，让执法人员专心于发现和解决各种问题。但是，过多的规则反而会让执法者变得保守，导致形式主义和保守主义。规则冲突等问题频繁发生，也会将基层执法人员“困在规则中”，影响正常执法工作。面对高度复杂的执法情境，为保证调查取证、举报处理和案件处理等的有效性和及时性，执法人员要具体问题具体分析，以具体案件梳理相关法律法规和工作流程，然后做出罚款、警告、批评教育或不罚款的决定。这也是基层执法界面从国家界面中逐渐分化出来的过程。

基层执法界面与国家执法界面不是对立关系，只是意味着另外一种问题处理方式或行动策略的出现。基层罚款界面关注一个个鲜活的执法案例，重视执法人员对案件的主观处理与判断，强调以具体执法案例进行日常罚款活动。从最终目标来看，国家界面关注的是罚款任务或指标的完成，以及对违法主体的惩戒与威慑。基层执法界面也具有类似的目标，但更关注执法对象具体问题的解决，以及执法人员在具体案例中的主观裁决。图 2 展示了基层行政人员工作界面生成与分化的基本框架。

4.3 工作界面的操作：罚款的多重影响因素

在公共政策领域，政策执行也一直都被视为“黑箱”，是整个政策过程最难以捉摸的环节，受到大量不确定性因素的影响。著名的史密斯模型指出，政策执行涉及到主要因素有理想化的政策、执行机关、目标群体和环境因素，并用“处理”（Trans－action）来表示这些因素之间的紧张、压力和冲突等关系的反应。D市场监督管理局的日常执法及其罚款也是复杂多变的，需要在国家和基层执法界面之间进行权衡、选择与整合，对相关公共政策进行操作化重构：每个罚款的情况都不相同，要根据实际情况来判断属于哪种违法行为，然后根据违法者的规模、配合程度、证据采集程度这些决定罚不罚、罚多少，大致流程和模式可以复制，但细节都不同。（访谈记录：20190308LT）

市场监督管理局的日常执法属于“争议性政策”的执行，不同的主体有着不同的价值和偏好，往往很难完全达成共识。从主体构成来看，基层行政人员日常行动的参与主体主要包括作为政策制定者的国家、作为政策执行者的基层行政人员和作为政策对象的执法对象。不同的主体立场、目标、偏好和博弈资源的差异性很大，执法活动也充满着矛盾和张力。在对D市场监督管理局的调研中发现，影响D市场监督管理局日常执法活动的因素也有很多，可以概括为组织制度因素、官僚个人因素和执法对象因素等三个方面。

4.3.1 组织制度因素

通过对D市场监督管理局执法人员的结构化或半结构访谈、数据资料的整理以及部门日常罚款活动的参与式观察，影响D市场监督管理局罚款执法的主要因素包括任务配置、组织学习、标准建构和考核监督等四个方面。

（1）任务配置

D市场监督管理局会制定各种短期罚款任务，以任务的方式明晰日常罚款执法的具体内容。表1展示了D市场监督管理局2014—2018年工商行政类罚款案件数量。新出台的《无证无照经营查处办法》对无照经营处罚力度变小，D市场监督管理局及时调整了无照经营在任务体系中的比重，罚款数量逐年下降。从任务配置的方式看，D市场监督管理局主要包括“条条”配置和“块块”配置。“条条”是在药监、工商和质检等专业性领域配置罚款任务，“块块”则以管理属地为原则配置任务：有时会根据组别设置划分，设置专业组的，相关条线的工作任务和罚没款均由该组完成。有时会根据地块平均划分，一个地块上所有的工作任务和罚没款均由管该地块的人员完成。（访谈记录：20190315LTS）

（2）组织学习

组织学习也是影响基层行政人员日常行为的关键要素。D市场监督管理局执法人员的组织学习包括四个方面：一是以党员日常学习教育为中心的政治观念和执法意识学习，保证执法人员的观念与党和国家保持高度一致；二是以提升业务能力为中心的专业技能培训，比如工商、药监和质监等基本专业知识学习；三是以政策理解为中心的临时任务培训，比如对新出台的法律法规的专题讲座，对各种标准的解读等；四是以案件为中心的优秀或反面做法学习，通常是在年终总结或者结合其它培训穿插进行的。组织学习是组织与基层行政人员建立非正式契约的重要方式，不仅表达了组织偏好，也为市场执法人员提供了隐性的裁量基准及其操作知识。

（3）标准建构

2020年1月16日，H市印发了《H市市场监督管理行政处罚裁量基准（试行）》（以下简称《裁量基准（试行）》），A区D市场监督管理局也根据市《裁量基准（试行）》制定了更为具体的罚款标准，对行政处罚的种类、量化证据采集和说理依据等进行更加具体地规定。D市场监督管理局的标准主要包括三个方面：第一，标志、标牌、台牌、公告栏和着装等的硬件标准化；第二，制定工作手册和检查表等，对不同法律规定中的执法内容进行再整合；第三，建立权责清单，对执法人员的罚款权力及其责任进行详细列举等。但是，很多标准的操作难度也很大，会严重影响工作效率及其成本，比如调查取证：以前工商有一个案例——E矿泉水的广告里说他们的水取自某雪山地下多少米的纯净水，当时执法人员认为其广告宣传涉嫌虚假，但 E 矿泉水公司拒不承认，最后是执法人员赶赴某雪山所在地调查，并在当地的地质博物馆里调取相关资料证明该雪山地下那个深度是没有地下水的，才最终定性处罚。像这种取证非常耗时耗力。（访谈记录：20190308LT）

（4）考核监督

D市场监督管理局对罚款执法的考核监督包括两个方面，分别是硬指标和软指标。硬指标是可以量化和标准化的，包括罚款数额、催缴率、出勤率、罚款数量、投诉率和结案率等。在执法信息化的大环境下，日常执法活动也会配备专用手机、执法记录仪和其它记录设备，然后生成执法日志，上传到M平台。M平台可以依据执法日志生成执法数据画像，对执法人员的工作进行实时监督。软指标是不可量化的，也是技术无法监控的，包括服务意识、关心群众、市场和谐和帮助解决问题。清晰化的硬性指标可以明确执法目标，强化政策执行效应，但却难以反映软指标，造成“可计量的任务”驱逐“不可计量的任务”，在无形中鼓励执法人员使用“治疗类选法”（Triage）。

4.3.2 基层行政人员个人因素

在基层行政人员的相关研究中，与基层行政人员个人直接相关的因素最受关注，内容非常丰富。通过对D市场监督管理局执法活动的参与式观察，影响罚款行为的个人因素包括价值偏好、专业背景和执法经验三方面内容。

（1）价值偏好

在日常执法过程中，基层行政人员可能会存在多种价值偏好，从而影响执法的选择及其程度等。通过对D市场监督管理局执法活动的观察，笔者发现执法人员在具体执法理念上存在明显的差异，主要包括政策的执行者、市场秩序的维护者和公众利益的守护者三种价值。政策的执行者将组织的目标及其规则奉为圭臬，强调规则的执行和政策的落实。市场秩序的维护者重视罚款行为对市场秩序的影响，将维护市场秩序作为罚款与否的准绳。公众利益的维护者则更偏向于市场中的普通公众，强调不仅要进行罚款，更要在执法过程中想办法帮助他们解决问题。从比例构成来看，多数执法人员偏向市场秩序的维护者，这也与很多执法人员的专业训练及其学习经历相关。

（2）专业背景

在调研中笔者发现，D市场监督管理局执法活动的突出特点是由专业的人做专业的事，在执法过程中根据任务对执法人员进行分类管理，保证执法人员以最舒服和熟悉的方式进行执法。在具体制度设计上，D市场监督管理局也在推进相关制度、考核和政策与执法人员专业的匹配，在可控的范围内最大限度确保执法人员的专业裁量空间，具体有明显的“规则-激励”的色彩，也可以提高执法人员的工作积极性及其效率：从我个人来说是食品方面的，因为我主要在从事食品监管的工作。工作的侧重性不同，长期从事一个领域的工作的话肯定会对这个领域的一些法律条款、有可能会存在的违法行为相对来说比较熟悉。（访谈记录：20190325LTY）

（3）执法经验

执法经验丰富的基层行政人员能够熟练掌握多数可能发生的情况及其裁量标准，也能够根据环境的变化柔性调整执法方式和程序。在D市场监督管理局的日常罚款中，在面对违法次数很多的“老油条”时，执法经验丰富的执法人员谈话过程中就能起到震慑作用，罚款过程也相对来说比较顺利。而年轻的执法人员即使能够完成罚款，中间也会受到各种刁难。执法经验的影响还表现在对信息的处理上，在“管理官员-执法人员-执法对象”的信息链条中，经验丰富的执法人员通常会基于执法经验，合理利用信息权力，比如对于生活十分困难的小商户，执法人员往往很少纳入执法流程，而是以口头警告和帮助办理执照的方式进行简化处理。

4.3.3 执法对象因素

在D市场监督管理局的日常罚款执法中，不同市场主体的配合程度和权力意识也是影响罚款选择及其结果的重要因素。

（1）配合程度

D市场监督管理局罚款执法本就涉及执法对象的个人利益，与执法对象存在对抗或冲突的地方。当执法对象不配合工作或者故意阻挠工作时，执法的进程往往漫长而缓慢。特别是在调查取证环节和缴纳罚款阶段，执法对象的故意拖延和有意隐藏会直接影响执法结果。为此，执法人员的对策主要是“数罪并罚”，即本次不处罚，下次“算旧账”，合在一起重罚或对这个执法对象进行频繁重点检查。对于经常违法的市场主体，执法人员事实上已经形成了刻板印象，无形中影响着执法人员的资源配置方案和习惯：特别是违法违规的实体经营（企业或店面），这次不配合，下次我们去检查肯定还有其他的问题，到时候一并处罚，会罚的更重。如果这次处理好，下次我们再去检查发现别的问题可能会以指导为主。（访谈资料：20190317SKW）

（2）权利意识

与违法经历相关的另一个因素是执法对象的权利意识，会影响罚款执法的操作程序及其进度。在参与D市场监督管理局罚款执法的过程中笔者发现，很多市场主体对涉及违法的相关法律及其程序非常清楚，很多甚至对罚款执法的处理程序及其要求都有很深的了解。在这种情况下，面对复杂任务和阶段性考核的双重压力，很多执法人员会选择“睁一只眼闭一只眼”，对轻微的违法活动保持容忍、忽视或只是进行口头警告。此外，执法人员的罚款任务是否完成，是以执法对象最终是否缴纳来进行测算的，只要还没缴纳罚款，即使是流程全部走完也不会算在年终考核的任务内，执法人员缺乏持续推进的动力。

4.4 界面运行的结果：在国家与街头界面之间

通过对D市场监督管理局罚款执法的参与式观察，笔者发现在组织制度因素、基层行政人员个人因素和执法对象因素等的影响下，执法界面运行的结果是在国家与街头界面之间对规则进行重构，即D市场监督管理局的日常罚款不是完全按照法律法规和制度规范的要求进行的，也不是纯粹依靠执法人员对案件的主观判断进行裁定的，而是建立了一种国家宏观法规与基层微观实际相互融合的行动规则。

4.4.1 罚不罚？

市场监督管理相关法律法规要求对待市场主体的违法违规行为应罚尽罚，形成威慑效应，以遏制各种市场违法活动或非正当竞争行为。从D市场监督管理局的罚款情况来看，多数违法行为是按照规定进行一定罚款，比如售卖假冒伪劣、过期或非经营范围内的产品，调查取证相对容易。但D市场监督管理局的执法活动也面临着各种限制，产生该罚不罚的结果，比如很多市场违法活动的罚款要求存在过大或过小的问题，比如对很多小微个体户的罚款，按照规定动辄就上万元，即使罚了也很难交上。此外，很多违规行为往往也非常隐蔽，调查取证环节和过程非常繁琐，即使发现违法苗头，也很难进行罚款：有些是证据不好采集，比如广告方面有单位使用极限词汇宣传他的设备是世界上最先进的，虽然我们认为他涉嫌违法宣传，但很难采集证据证明他的设备不是世界上最先进的 。（访谈记录：20190312GKL）

4.4.2 怎么罚？

从罚款方式来看，法律规定市场监督管理要求至少2名以上执法人员出示执法证件，用规范的执法用语告知当事人违法内容、法规依据及其金额。在实际操作中，D市场监督管理局的罚款执法通常是由一人主办、一人协办，在由主办人员通过口语化的模糊表述告知当事人后便制作文书，以快速结案并避免当事人过多的质疑和询问，影响罚款执法的进度；协办人员则负责帮助调查取证和协办签字等。案件办理完成之后，市场监督管理局会出示行政处罚告知书，上面会有详细的处罚内容、标准和依据等。从操作程序来看，罚款的程序主要包括三种：简易程序、一般程序和听证程序。简易程序适用于50元以下的个人或1000元以下的法人罚款，听证程序涉及的是停产停业、吊销许可证和大额罚款。由于简易程序的低数额和听证程序的复杂性，D市场监督管理局的罚款主要采用一般程序。2018年，一般程序罚款有1969件，简易程序罚款仅有79件。

4.4.3 罚多少？

除少数极其特殊的违法内容以外，多数市场违法行为的罚款数额都是在一定区间范围内。在这个区间范围内，执法人员可以根据违法情况自主裁定，确定最终的罚款金额。根据 D市场监督管理局2014—2018年的罚款案件数量，罚款额集中在5万元以下，大于5万元的罚款案件数量只占极少的一部分（表2）。D市场监督管理局执法人员表示，5万元以下的罚款更容易操作，也可以更快完成罚款任务。但高额罚款案件少并不代表对严重违法行为的忽视，比如在食品安全和医疗健康等领域，D市场监督管理局始终保持高压罚款态势。2017年，D市场监督管理局对虚假标注食品生产日期的罚没金额为240多万，对未经许可的第三类医疗器械生产的罚没金额更是高达600多万。

4.4.4 如何交？

为了避免罚而不交或执法人员将罚款挪作他用等问题，行政处罚相关法律规定，受罚的个人或法人需要在收到处罚决定书后的15日内，到指定银行缴纳罚款。或由执法人员收款，在2日内上缴行政机关。由于市场监督管理罚款程序复杂、周期很长，D市场监督管理局对执法人员任务量的计算及其考核又是以罚款的缴纳为准，为了保证罚款额的正常缴纳，也是帮助部分不方便及时缴纳罚款的违法主体及时缴纳罚款，D市场监督管理局执法人员有时会偏向在办案过程中提前收取罚款，然后按照规定流程上缴国库，以确保罚款执行到位。

5 D 市场监督管理局罚款执法中的规则重构

作为提供公共服务的第一线人员，基层行政人员往往很难拥有解决问题的足够资源，也面临着公众和上级的双重质疑，还经常处于高度不确定或危险的工作环境，因而经常处于非常尴尬的两难境地。因此，基层行政人员需要从充满矛盾的工作情境中解放出来，形成一种灵活有效的工作方式或机制。基层行政人员的规则重构就是在刚性模糊的制度规范和动态多变的社会问题之间，形成一种弹性化的工作机制，从而使基层行政人员既可以有效执行公共政策，落实各种治理目标、政策和任务，也可以充分发挥自主性，灵活地选择处理问题或事务的方式方法和工具策略。

那么，D市场监督管理局罚款执法的弹性化工作机制是如何形成的？组织制度因素、行政人员个人因素和执法对象因素是如何发挥作用的？其中具体包括什么样的操作内容呢？事实上，组织制度因素探讨的是政治与行政的关系，即规则和制度在多大程度上被基层行政人员执行和落实。从影响 D市场监督管理局罚款执法的组织制度因素来看，明显包含着两种不同思路：“委托－代理”的激励路径和“规则－控制”的控制路径。

“如果说具体法律规范在执行时可以根据情况加以改变的话，那么法律的精神、法律的原则在任何情况下都是不能改变的，都必须加以遵守和执行”。“委托－代理”模式认识到了自上而下的信息不对称问题，承认基层行政人员比上级机关掌握更多的社会事实信息，因而采取有效的监督和激励来确保基层行政人员有效完成任务。D 市场监督管理局罚款执法的“委托－代理”方式包括任务配置和组织学习。与行政发包制类似，D市场监督管理局通过罚款任务的配置来呈现行政机构的长期工作目标和短期工作任务，使执法人员的行为与组织目标保持相对一致，也可以赋予执法人员资源配置自由，调动执法人员的工作积极性。组织学习是对政策罚款进行系统阐释和再解读的重要内容，也是间接传递裁量基准的过程，从而保证执法人员裁量权是可控的和可调节的。

但是，无论是“委托－代理”还是“规则－控制”路径，都强调规则在实际问题解决中的作用，即使是模棱两可、含糊不清或指导方针式的规则，也可以在行政机关内部进行解决。任何规则都需要行政人员个人以各种方式方法进行重构之后才能适应复杂的执法情境，实现政策或规则的操作性落地。在D市场监督管理局罚款执法中，价值偏好、专业背景和执法经验是执法人员对规则进行操作性重构的影响因素。价值偏好决定了执法人员的基本立场和罚款尺度，专业背景决定了执法人员的基本偏好和罚款侧重点，执法经验则决定了执法人员对规则进行重构的程度，以及在具体场景中的执法方式和策略。

在“委托－代理”和“规则－控制”路径之间，D市场监督管理局罚款执法人员保持着微妙的平衡，实现了对规则的操作性重构，形成了可控的自主性，既不违背制度规则或政策精神，也保持着对具体方式和策略的动态调整。其中，执法对象的随机性因素对这种可控的自主性起着调节作用。配合程度高的对象，罚款的概率和额度都会有所下调。权利意识高的执法对象，罚款的周期和难度会非常大，执法人员进行罚款的意愿会显著降低。具体而言，D市场监督管理局罚款界面在罚不罚、怎么罚、罚多少和如何交等方面，生成了可控自主性，具体表现为任务导向、裁量压缩、分类控制和专业裁定四方面内容（图3）。

5.1 任务导向

在具体执行的过程中，公共政策往往会被分解为大大小小的总体任务和轻重缓解的阶段性任务。任务是组织考核的重点，也是不同执法部门及其执法人员之间展开绩效竞争的焦点。D市场监督管理局在进行罚款的过程中，执法人员会依据上级对案件数量、罚没款数量、案件领域等工作任务要求进行罚款选择，调整工作重点与时间安排。表3展示了2014—2018年D市场监督管理局执法部分罚款类目的罚款数额，2014年以后监管部门接入了很多第三方平台，获得了更多广告类的违法举报及其数据，在短期内积累了大量广告宣传违法案件，需要进行集中批量处理，导致广告类的罚款数额逐年增长。

5.2 裁量压缩

基层行政人员还会通过主动压缩自由裁量空间来减少工作中的不稳定性和非确定性因素，减少资源不足与任务过量之间的冲突，也可以降低来自上级、组织和服务对象施加的压力，比如在日常执法的过程中，基层执法人员倾向于减少特殊处理程序的启动或者更多地列出法律法规依据。在D市场监督管理局的罚款执法中，当违法者对执法人员的工作及其罚款内容提出质疑的时候，罚款人员也会倾向于尽可能压缩自由裁量空间，详细列举出有关的法条，对法条内容与罚款内容进行细致的解释与说明：我觉得还是按照法律规定走，最好是完全有法律依据。如果法律规定罚5~10万，那我也只能在这个范围内选择，如果超出这个范围就是超出执法人员职权的底线了，除非有其他可以参照地方规章或者指导意见。（访谈记录：20190316XT）

5.3 分类控制

综合考虑到任务目标、绩效考核和办案难度等，D市场监督管理局的日常罚款执法也会有意或无意地对执法对象进行分类控制。从具体实践来看，D市场监督管理局的分类标准主要包括三种：法律认知度、经济履约能力和信誉记录。执法罚款对象对相关法律法规越熟悉，在办案的过程中配合度及其罚款缴纳也会更主动，案件的进展也会更加顺利。经济履约能力则涉及到罚款能够得到及时缴纳的问题，D市场监督管理局通常会选择经营规模大和经济效益好的主体进行检查和罚款。信誉记录涉及的是执法对象的违法经历和历次执法的配合程度，比如在执法中对反复违法的执法对象处以更高额度的罚款。分类控制其实是从个案观察到群体特征的过程：每家每户的情况都不同，具体我们也会根据实际情况综合判断是什么样的违法，属于哪一类的，他有没有缴纳罚款能力，怎么罚更好，不是一刀切很死板地去罚款，尤其是涉及自由裁量的时候。（访谈记录：20190312GKL）

5.4 专业裁定

“当从业者运用其专业知识、技能与判断力去解决那些复杂的、未曾预期的问题时，自主性极其重要。”在基层行政人员的各种自由裁量权中，基于特定业务或知识的专业裁量权越来越受到重视。专业裁量权的知识供给、裁量标准和价值倾向等都相对明确和清晰。在D市场监督管理局的执法中，大量违法行为的专业性强，也是高度隐蔽的，需要相关专业执法人员进行识别与调查，比如食品安全、虚假宣传和逃避市场监管等违法行为，必须由相关专业或有大量执法经验的执法人员来进行处理。与普通自由裁量权不同，拥有专业自由裁量权的执法人员已经长期经历相关学习训练，或是执法经验丰富，可以更好地处理相关专业的市场主体违法案件，也很少会出现滥用权力等违法行为：像商业贿赂、传销和滥用食品添加剂的这种案子做起来就很难，花费时间还很多，只能由专业的人来做，他们都是专业人士，就算不是，经常碰到这些案件，多多少少也能更得心应手、更有分寸。（访谈记录：20190317CTS）

6 结论与讨论

无论是街头官僚理论研究还是我国的具体治理实践，都表明基层行政人员需要在复杂冲突的工作环境中形成一种稳定的工作机制，既保持对政策法规和组织目标的遵从，也可以在各种限制中灵活处理社会问题。本文针对基层行政人员工作情境及其操作的差异性，建构了基层行政人员的工作界面分析框架，揭示了基层行政人员进行规则重构的行动框架。在界面生成和分化之后，D市场监督管理局的罚款执法受到组织制度、基层行政人员个人和执法对象等因素的影响。在这些因素的影响之下，D 市场监督管理局执法界面的运行结果是在国家和街头界面之间，生成了一种可控的自主性，具体包括任务导向、裁量压缩、分类控制和专业裁定等四方面。

基层行政人员应该如何行动是饱受争议的话题。自由裁量过大容易引起的职权滥用和违法乱纪等行为，使国家在街头的“代理人”脱离控制，影响国家的形象及其合法性。对基层行政人员的过度控制或限制也会降低一线工作中的灵活性和权变性，产生消极应付和形式主义等问题。包括利普斯基和Zacka在内的多数研究者认为，消除基层行政人员的自主行动空间根本不可能实现，也会影响基层行政人员的日常执法或服务效率。目前国内对基层执法和服务的研究也表明，尽管发生了大量执法冲突和暴力冲突事件，但总体来看，基层执法者和执法对象之间形成了一种事实上的稳定互动关系，彼此形成一种稳定的预期，减少了执法过程中的随意性与不稳定性。本文的主要贡献包括以下三个方面：

第一，国内对基层行政人员的研究已经很多，但很少从街头官僚的理论视角去分析和阐释。本文从基层行政人员的具体工作情境出发，建立了基层行政人员的工作界面分析框架，从基层行政人员工作界面的生成、分化、操作及其结果等维度，为理解和分析基层行政人员的日常执法或服务行为提供了新的视角和整体性的阐释框架。

第二，指出基层行政人员工作界面的运行深受组织制度、行政人员个人和执法对象因素的影响，行政人员个人因素推动了规则重构，组织制度因素则同时具备“规则-控制”和“委托-代理”的属性，对基层行政人员进行规则重构行动起到了约束和激励的双重作用，执法对象因素对行政人员工作界面的运行起到了调节作用。

第三，发现在多重因素的影响之下，基层行政人员工作界面的运行结果是在国家与社会之间，既有效执行了各种制度法规，又保持了高度的灵活性与敏捷性，建立了一套基于国家法规和基层实践相协调的行动规则，生成了一种可控的自主性。除此以外，本文选择了一个具有本土特色的监管型基层行政人员案例，通过对 D 市场监督管理罚款执法的深描，不仅相对全面地展示了监管型基层行政人员的行动素描，更拓宽了基层行政人员的主体范围，在基层行政人员的研究谱系中补充缺失或相对薄弱的一环。

“街头是城市中最重要和最经常为各阶层人所使用的公共空间，任何事情发生在街头都会造成比其他地方更为轰动的效应。”在党政相互嵌入的独特政治生态中，我国的基层行政人员必须与党和国家的政策目标保持高度一致，也要在执行的具体情境中灵活使用各种规则。本文描绘了基层执法人员的行动素描，从工作界面维度揭示了基层行政人员日常工作中的“权变政治”，提出基层行政人员在各种因素的影响下，可以建立起与国家法规相协调的行动规则。因此，应该充分重视并合理引导基层行政人员的自主性，加强制度建设，为基层行政人员的日常工作提供制度上的保障，从制度层面合理引导基层行政人员自主性的发挥，而非一味地抑制或加强监控。

本文也存在很多不足之处。首先，在分析框架上，为了区别基层行政人员严格遵守法律法规和完全自主行动两种行动策略，提供更加清晰的分析思路，工作界面分析框架将国家界面和街头界面完全分开；而在实际行动中，这两个界面通常是相互交叠的。其次，在研究案例上，本文选择了一个具有冲突性和权变性的罚款案例，能够拓宽基层行政人员的研究广度，具有一定的典型性；但街头罚款是直接与钱打交道的，本就容易受到社会的重点关注，与其它监管型基层行政人员还有一定的区别。最后，罚款执法的主体多元、互动内容非常丰富；而本文仅展示了总体性行动框架，对于基层行政人员与其它主体的互动及其逻辑的阐释，还需要进一步探索和研究。

文章来源：《公共管理学报》2021年第3期

编辑：蔡龚涛

校审：光涵

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