政务数据治理的现实推进及其协同逻辑 ——以N市为例
编者按
政务数据治理作为支撑数据开放共享和数据要素价值释放的核心工作，在相关政策推动下已然成为治理能力现代化建设中的关键一环，其重要性在数字政府和智慧城市建设中不断提升。本期荐文结合具体案例及政策文本，围绕“结构—功能—机制”三个方面提出了政务数据治理的协同逻辑，致力于探索具有一定普适性的政务数据治理之道。
作者简介
叶战备，南京审计大学公共管理学院院长、教授，主要研究方向为网络舆情与社会治理。
摘要
政务数据治理是利用具有高价值密度政务数据的基础性工作。既有研究启示我们需要进一步结合中国政务数据治理状况来梳理具有一定普适性的政务数据治理逻辑。N市确立了大数据管理局、大数据中心和政务服务管理办公室为政务数据治理的基本组织架构，并出台了政务数据管理办法和实施细则，政务数据归集、共享和开放运行有序。然究其政务数据治理的现实推进逻辑，仍是以权威为依托的等级制纵向协同，治理绩效难以持续。为此，我们从“结构—功能—机制”方面明确了政务数据治理的协同逻辑，以达政务数据治理理论构建和实践指导之效。
文章结构
一、问题的缘起
二、政务数据治理的现实推进
（一）政务数据治理的组织结构
（二）政务数据治理的实施过程
（三）政务数据治理的问题反思
三、政务数据治理的协同逻辑
政务数据关系国计民生，与公众生活息息相关。它是政务部门（各级行政机关、事业单位、社会团体或者其他依法经授权、受委托的具有公共管理职能的组织）在履行职责过程中产生或者获取的具有行业广覆盖且专业权威的海量数据，其基础性和完整性不言而喻。在新一代信息技术的加持下，政务数据可机器读取、可追踪溯源，特别是可融合增值，供社会化再利用。而政务数据治理就是利用这一高价值密度数据的基础工作。
一、问题的缘起
数据治理被视为政府治理的核心课题之一应该说与数据作为一种重要的生产要素成为全球共识密切相关。国内学界在早期“大数据研究”基础上掀起新一轮“政务数据治理”研究热潮是在国务院印发《促进大数据发展行动纲要》之后。尽管时间不长，但还是形成了相对规模化和系统化的研究成果。
一是表现在政务数据治理相关概念界定方面。学界大多基于来源角度将数据进行分类，如将数据资源分为政务数据资源、社会数据资源和互联网数据资源，在此基础上提出了“公共事务领域的大数据”这一概念，包括政府主动收集的行政数据及持续自动收集的各类社会数据，并进一步提炼出公共大数据“广泛记录、有限描述”的本质特征，基本界定了政务数据的核心内涵，即涉及经济、文化、教育和就业等诸多领域，涵盖政府在履职过程中产生收集的业务数据及与公共管理活动有关的各类外部数据。可见，政务数据来源广泛、体量庞大且格式复杂多样，与国计民生息息相关。由此，政务数据治理是一项系统工程，其目的在于有效使用各类结构化或非结构化数据，涉及宏观、中观及微观三个层面。我们在这里将政务数据治理等同于中观层面的数据治理，即政府对在治理公共事务过程中所产生或者需要的数据进行管理的活动，涉及数据的共享和开放利用等主要议题。二是表现在政务数据治理面临的机遇和挑战方面。一方面，大数据技术的飞速发展有利于推动国家治理现代化，进而实现数据民主，提升公共服务质量和效能；另一方面，从“动力和能力”二维角度来看，推进数据治理现代化的难点在于府际和跨部门协作、数据的开放共享和实时协同，并可能产生数据泄露、隐私保护等安全隐患。三是表现在政务数据治理的结构和政策方面。一些学者在梳理国外数据治理结构及政策的同时，利用政策文本分析法深入剖析了相关政府数据治理机构及其职责分工，如美国数据治理结构及政策；英国数字政府的战略、工具和治理结构；中国省级政府数据治理机构设立状况。四是政务数据治理体系方面。有学者基于贵州省数据治理机构访谈文本及政策文件的分析构建了由治理目标、治理主体、治理对象、治理活动、治理工具等要素组成的政府大数据治理体系，并从顶层设计、实施方案、操作规范三个层面分析其体系架构。也有学者利用文件连续体理论构建了“形成维—捕获维—组织维—价值维”四维一体的政务数据连续性治理体系基本框架，并就该体系提出相应优化策略。
总体而言，学界关于“政务数据治理”的研究理念实现了“工具理性向价值理性”的转型，不再单纯强调大数据、互联网的技术性作用，将数据的基本定位由治理工具发展成为治理对象。在研究内容上，逐步由“理论层面的概念讨论”升级为“理论与实践的双向互动”，围绕数据治理体系治理能力现代化话语背景，紧扣中国政府数据治理探索进程，试图构建适应实际情境的政务数据治理体系，呈现出“基本概念—机遇挑战—政策结构—体系框架”这一渐进式研究历程。鉴于此，我们有必要进一步结合具体案例及政策文本展开分析，并着手梳理具有一定普适性的政务数据治理逻辑。
二、政务数据治理的现实推进
据中国电子信息行业联合会数据与治理专业委员会和清华大学公共管理学院未来政府研究中心联合发布的2020年《中国政务数据治理发展报告》分析，从2016年开始各省出台的政务数据治理相关政策文件的数量有显著增加趋势，但总体看，地方对政务数据治理的重视程度还较弱，不过相比较而言，东部地区出台的政务数据治理相关政策文件最多。究其原因，东部地区较为发达的社会主义市场经济对“放、管、服”改革所带来的营商环境改善诉求在一定程度上增强了东部地方政府对推进政务数据治理建设服务型政府的预期。为此，我们选取东部某省的N市作为典型，对该市的政务数据治理相关政策文件进行深入解读，并结合其政务数据治理推进现状展开探讨。
（一）政务数据治理的组织结构
党的十九届四中全会明确要优化政府组织结构，其目标是使政府机构设置科学、职能优化和权责协同，根本在于法定化政府机构、职能、权限、程序和责任。地方政府响应这一总体要求，在政务数据治理结构设置方面遵循“三定”制度即定机构、定职责和定编制，来落实政务数据治理的机构性质、级别、隶属、职责和人员。
N市根据中央深化机构改革的决定以及省委、省政府批复的该市机构改革方案，确立大数据管理局、大数据中心和政务服务管理办公室为政务数据治理的基本组织架构。其中大数据管理局和政务服务管理办公室为正局级市政府工作部门，大数据中心为副局级市政府直属全额拨款事业单位。大数据管理局和政务服务管理办公室为平行部门，只是业务协作关系。大数据中心和大数据管理局是隶属关系，前者接受后者业务指导，党的工作和干部管理由后者党组统一负责，行政管理和后勤保障也委托后者管理，但前者财务管理相对独立。
大数据管理局负责贯彻落实中央关于大数据管理工作的方针政策和省委、市委决策部署，在履行职责过程中坚持和加强党对大数据管理工作的集中统一领导。大数据管理局负责全市大数据整合管理、开放应用、产业转化、安全保障及智慧城市建设、电子政务管理等工作。内设办公室、发展规划处、数据资源管理处、创新应用处和法规与标准处（数据安全处），行政编制30名。政务服务管理办公室仅有一项主要职责是负责全市政务数据归集应用，建设支撑政务服务的数据共享平台。承担该项职责的是信息技术管理处，行政编制7名。大数据中心承担全市大数据整合管理、开放应用、创业转化、安全保障及智慧城市建设、电子政务的技术支撑工作，负责推动社会数字化转型，为全市政府治理和公共服务的业务创新提供信息化基础能力主持和数据服务，负责政务大数据基础支撑平台和应用服务平台的建设与维护。内设综合处、政务网络和云服务处（网络安全处、市政务数据中心）、人口与社会信息应用处、企业与经济信息应用处、城市信息应用处、信用信息处（市公共信用信息中心）以及政府门户网站处，全额拨款事业编制59名。
尽管就目前全国地方政务数据治理机构设置的总体情况来看，在机构性质、级别、隶属、职责和人员方面还存在着差异性，但应该说N市政务数据治理的机构支撑是强有力的。比如中部地区的X市数据资源管理局，加挂政务服务管理局牌子，为正处级市政府工作部门，内设办公室、数据资源管理科、数据产业发展促进科、政务服务管理科，实际承担职责与N 市大数据管理局和政务服务管理办公室承担职责大同小异，但行政编制仅有 10 名。当然，城市有大小和一线、二线等综合发展考量，对公共事务需求的量和质事实上有差异。此外，我国城市行政级别有高低。因此我们在地方政务数据治理的组织结构层面难以一概而论，往往只能管中窥豹。
（二）政务数据治理的实施过程
就目前大部分省级政务数据管理办法的规定来看，政务数据治理包括数据归集、数据共享、数据应用和安全监管等方面。主要涉及数据生产应用部门、数据资源主管部门、技术服务部门、各政务部门以及其他社会组织等。在数据归集环节，数据生产部门（一般也是数据应用部门）按照政务数据目录和相关标准规范归集本部门数据，并向大数据中心完整归集。数据主管部门牵头建立人口、法人、电子证照、空间地理等基础数据资源库。在数据共享环节，数据生产部门梳理本部门可共享数据资源，在数据共享交换平台注册、发布和及时更新。数据应用部门根据履行职责需求申请数据共享，通过数据共享交换平台提出共享申请，数据生产部门对共享申请予以授权或拒绝。数据主管部门负责数据共享交换平台建设。在数据应用环节，各政务部门开展政务数据智能化应用，鼓励公民、法人和其他组织在经济和社会活动领域中开发应用已开放的政务数据。在安全监管环节，数据主管部门和各政务部门保障数据资源安全。数据主管部门对本行政区域内各政务部门和各县市区数据管理工作进行评价。
N市政务数据的归集、共享和开放是依据该市政务数据管理政府令、政务信息化项目建设管理办法以及省基础数据库建设方案来实施的。一是全市政务数据实行统一目录管理。政务部门依据政务信息资源编制指南，在全市统一的政务数据共享平台对本部门数据目录和数据需求清单进行管理。大数据管理局组织各编制单位，每年进行一次目录的集中维护和更新工作，各编制单位应需及时更新数据目录要报其备案。二是由市大数据中心统一实时归集、集中管理基础政务数据。基础政务数据是人口、法人、自然资源和空间地理、城市部件、信用信息以及电子证照等共享需求最大、应用最广的政务数据。其实质是政务部门根据基础政务数据目录的数据提供方式、更新频率、数据定义和数据格式要求向大数据中心提供相关数据，并提供查询接口。比如公安局、民政局、卫健委、人社局、教育局、残联、住房公积金管理中心、司法局以及法院等负责提供自然人基础政务数据；市场监管局、税务局、民政局以及编办等负责提供法人和相关组织基础政务数据；发改委、政务办、公安交管局、建委、规划资源局、交通局、水务局、公安局、城管局、文旅局、农业局、税务局、生态环境局以及绿化园林局等负责提供其他类基础政务数据。需要指出的是，与此同时还有按需归集的政务数据，比如日常业务、新建项目、专项任务以及跨级跨区等所需的政务数据归集，这类归集由大数据管理局向数据提供部门发出数据归集通知后5个工作日内，以前置机对接和接口对接等方式将数据归集至大数据中心。三是通过市共享平台实现全市政务部门对政务数据的共享。共享平台由大数据管理局统筹建设，并由其为政务部门提供独立登录账号，大数据中心提供相关认证措施，确保数据使用安全。从共享流程有无条件共享和有条件共享之别（见图1和图2），无条件共享数据主要是基础政务数据以及由部门填报确认为无条件共享的数据，有条件共享数据是除无条件共享数据之外的共享数据。四是制定数据开放计划并通过市政务数据开放网站向社会需求方开放可供社会化再利用的数据。大数据管理局于每年年初会同政务部门编制开放清单，明确数据开放类别、开放属性、数据项是否需要脱敏和脱密等。从开放流程也有无条件开放和有条件开放之别（见图3和图4），无条件开放数据是由部门填报确认为无条件开放的数据，有条件开放数据是除无条件开放之外的开放数据。
图3 政务数据开放网站申请办理流程图(无条件开放)
图4 政务数据开放网站申请办理流程图(有条件开放)
（三）政务数据治理的问题反思
至此，我们可以看出组织保障和职责明确是我国政务数据治理在短时期内卓有成效的重要经验。实际上，厘清结构之间、部门之间和中央与地方之间权责关系一直以来都是我们政府改革的重要举措。N市在推进政务数据协同治理中遵循的同样是这一逻辑。
具体说来，N市主要是通过建立管理制度、做好技术保障以及强化考核激励来实现的。大数据管理局组织建立全市政务数据管理联席会议制度；市大数据中心建立相关平台、网站的安全和管理制度；政务部门建立本单位数据管理工作制度，部门主要负责人为本单位数据资源管理第一责任人，并明确分管领导、责任处室负责人等，相关人员名单应在每年初报市大数据管理局备案。市大数据中心基于全市政务云，统一建设共享平台、开放网站及相关数据库，实现对政务数据目录编制、数据归集、部门共享、社会开放及应用开放、人工智能、物联网接入等公共服务的支撑，并组织建立数据质量规范准则，做好数据清洗、治理等质量管理工作。市大数据管理局制定《N市政务数据归集、共享、开放考核评价办法》，对各政务部门落实情况进行考核评价，考核成绩纳入年度机关对标找差绩效考核成绩。同时，对社会需求方利用开放数据的情况进行评价，评价结果作为后续数据开放的重要依据。总体来说，N市政务数据治理的协同采取的是集中式管理模式，由政务数据治理组织监督所有业务领域中的活动。
N市这一现实逻辑的效果如何呢？如果我们仅仅验证于N市政务数据归集、共享和开放的总体成效自然是信心十足，但如果我们印证于实际应用层面，发现仍然有值得我们进一步反思的问题。一是政务数据归集、共享难以做到全覆盖，“应归尽归，应享尽享”也未能实现。虽然政务数据整合的重要性广为人知，但由于下达的通道不畅，政务数据的填报上传一般无法得到有效的反馈。进而言之，一些部门特别是基层部门往往只负责政务数据的采集但没有权限或接口共享系统里的数据以带来工作的便利，这种义务与权利的不对等必然影响政务数据归集的积极性。以人口普查为例，街道只是通过国家统一系统完成既定任务，但随后街道要想通过该系统查询本区域的人口数据却难以实现。也有部分部门数据共享积极性有限，甚至不愿共享，既有涉密安全的考虑，也有相关文件规定不予共享（比如公安部门的部分数据）。此外，部分政务数据基层缺乏，需要上级部门开通查询接口予以调用，但囿于各层级的数据共享互通不畅，无法实现实时共享交换，不利于数据分析工作的开展。二是数据质量参差不齐，数据格式不统一，无法正常使用。相关部门各有各的数据采集系统，加之数据统计方法不统一和数据标准不一致，导致数据归集后的整合共享非常困难。此外，还有一些部门由于缺乏数据采集系统和技术，为应付归集任务多有无效数据报送。与此同时，即使数据管理部门制定了数据采集标准也不一定得到执行，因为这受到执行成本（比如既有部门数据采集系统的升级或改造）以及既定工作习惯的双重阻力影响。如何进一步协同解决这两方面的问题呢？听之于N市大数据管理局具体负责人的建议，一方面要继续把政务数据共享工作定位为“一把手工程”，通过“一把手”强力推动；另一方面要充分利用绩效考核来推动各部门实施，如编办执行的“对标找差”（设置奖金差档），数据共享工作占分比2%，对“奖金差档”有一定权重影响。见之于相关专家的书面建议，第一，推动建立高位协调机制，研究制定数据管理、数据开放、数据产权、隐私保护等法律法规；第二，建立国家高位推进机制，推动数据共享开放。加快建立跨层级、跨部门数据交换和属地返还机制，推动垂直管理系统数据共享，让数源地更多分享数据本地化红利；第三，推动数据中心集约化建设。统筹规划全国一体化政务大数据中心建设，科学谋划数据中心布局。实际上，前后两方面建议的共同点都是把以权威为依托的等级制纵向协同当成了“法宝”。这一逻辑的背后是，我国一统体制下形成的上下对口、纵向贯通的“蜂窝型”治理结构在实际运行中，上级部门由于在资源支配中居于主导地位其决策部署落实很快，但一些跨部门问题由于横向壁垒较多加之调动资源有限往往难以得到有效处置。为求立竿见影之效，实际工作中，通过命令-控制系统来实现“强制性协调格局”在政府部门那里还是“理所当然”。N市政务数据治理的成果之一通过“我的N”手机APP在线开具购房证明就面临过很多市民投诉，反映的是即将到期的购房证明因不能提前开具影响摇号登记。此事最终是通过N市房地产市场综合执法办公室的通知得以解决，即N市房产局和国土局专题研究此事并达成一致意见，同意在购房证明过期前7个工作日内，当事人可申请开具购房证明。但“我的N”手机APP系统不进行改造升级是无法回应这一通知要求的，于是当事人只能就近两次到N市区不动产交易中心去分别当面注销和开具了。如此一来，这种在线开具购房证明的效果实际上就打折扣了。毋庸讳言，遵循这一现实逻辑的政务数据治理，更多的是源于第一领导的注意力而不是民众的现实需要，治理的绩效难以持续化。
当然，较之于政府序列的其他部门，大数据管理局可以说是刚立“门户”，其自身建设与部际协调尚待时日，特别是信息化专业人才还极为短缺。诚如一位大数据管理局工作人员所说，政府环境保护部门成立了那么久但环保问题依然突出，所以要给大数据管理局更多提升管理能力的时间。
三、政务数据治理的协同逻辑
政务数字化模糊了政府部门的边界，强化了政府部门间的协作，丰富了公共事务治理主体的构成，孕育了新的协同治理模式，冲击了以权威为依托的等级制集权体系。实行扁平化管理形成高效率组织体系是政务数据协同治理的根本保障。在此，我们尝试从“结构—功能—机制”方面提出政务数据治理的协同逻辑。（见图5、图6和图7）
图5 政务数据治理结构图
图6 政务数据治理功能图
图7 政务数据治理机制图
就学理层面而言，我们图示协同逻辑是在借鉴协同治理理论框架系统分析政务数据基本治理结构的基础上，基于信息生命周期理论，提炼出这一治理结构在政务数据治理流程中应发挥的基本功能，进而提出政务数据治理相应的保障机制。就指导上述政务数据现实推进的实践价值来看，遵循这一协同逻辑，在治理结构方面，政府部门要加强与互联网公司、社会组织的合作，积极探索建立社会数据和政务数据的融合交换机制。因为较之于社会数据，政务数据体量和能量还是小得多。在治理功能方面，由于数据存储格式的多样性、数据的实效性和完整性等多方面原因，给数据管理的数据规整、数据质量、脚本管理、数据建模和调度管理带来了很大难度，以至于有大数据中心的工作人员认为目前归集的结构化政务数据没有物联网自动生成的数据价值大。由此，政务数据治理的目标应是规范数据的生成以及使用，持续改进数据质量，最大化数据价值，落脚点在于一方面通过数据管理提升核心能力掌控，提升系统开发和维护的质量，减少系统建设、实施及运维等各方面成本；另一方面将数据中心中分散的信息按照主题类别进行整合，自定义配置模型规则、通过计算引擎生成新资源，进而丰富数据资源。在治理机制方面，政务数据开放利用的真正落地亟待机制整合，比如政务数据权属的明晰。
政务数据治理是数字政府、数字经济和数字社会一体化发展的基础性工程，其现实推进的困境所在已映射出协同逻辑的理论镜像。我们在实然和应然结合层面所作的探索，对于下一步政务数据治理中组织、制度以及程序的体系化必将发挥积极影响，进而涵育出以人为本的政务数据治理文化。